主要经验和存在的问题

第十章　中印两国建设资金的筹集

建设资金是各国财政的组成部分，属于经济宏观管理范畴，对经济发展至关重要。30多年来，中国和印度在筹集资金方面都贯彻以自力更生为主、依靠外援为辅的方针，建设成就举世瞩目。但两国社会制度不同，财政制度和具体政策也不相同。中国在经济改革过程中出现了投资膨胀、建设资金紧张的现象。印度长期实行赤字财政政策，但通货膨胀并不严重，中央与地方的财政关系则比较紧张。彼此的经验可以互相借鉴。

第一节　财政制度和金融体系

一、财政制度

印度财政分中央与邦两级，县仅是技术上的一级。中国财政分中央、省和县三级。两国税收都实行中央与地方分权，中央得大头。

印度在联邦制和混合经济体制下实行经济计划。根据1950年宪法，财政分联邦政府和邦政府（包括直辖区）两级。联邦政府与邦政府在税收方面分权。联邦政府有权征收关税、联邦货物税、所得税、财产税、公司税、铁路客运与货运税。邦政府有权征收农业税、营业税、车辆税、船舶税、职业税、土地所得税、遗产税、房地产税、开矿税。联邦政府与邦政府共同分享所得税、联邦货物税和关税。邦政府有权从中央得到赠款和贷款，由财政委员会对税收的分配和中央对邦的赠款和货款提出建议。宪法强调邦政府的繁荣必须建立在联邦拥有强大的雄厚的财力基础之上。自1951年实行长期经济发展计划以来，联邦要求各邦共同分担计划开支，计划委员会对联邦向地方拨款也提出建议。自1961年起财政委员会对联邦政府向邦政府拨款的建议限制在财政预算中的经常预算方面。而关于建设项目拨款和邦政府预算外的特殊拨款，则由计划委员会提出建议。由于财政委员会每届任期5年，成员不固定，妨碍与计划委员会协调工作。实际上计划委员会的权限超过财政委员会。

印度现行财政制度基本上沿袭殖民地时代的财政制度。1935年印度政府法规定，财政岁入分成三部分，即联邦、省、联邦和省共同分享。共同分享部分不是联邦政府给邦政府以征税权力，而是在联邦所收的税款中分一部分给省政府。这样使省政府在财政上依靠中央，从而达到使它们在政策上听命于中央。

中国是在社会主义制度下，主要实行计划经济。财政体制由高度集中的统收统支管理体制逐步转向中央统一领导、分级管理的体制。新中国成立初期为了稳定物价制止通货膨胀、平衡财政收支，财权集中在中央。一切财政收支都由中央统一制定，纳入国家预算。1953年进入大规模经济建设后，为了使各级地方办一些事业,把财政体制改为中央、省（市、直辖区）和县（直辖市）三级管理。即中央统一领导下的分级管理。1980年起为了调动地方积极性,实行划分收支、分级包干的财政体制，在中央与地方之间明确划分收支范围。按地方财政支出占地方财政总收入的比例确定收入上缴中央和地方留用的比例；对广东和福建两省实行划分收支、定额上交（或定额补助）；对民族地区的财政体制除按照划分收支、分级包干的办法执行外，保留原有特殊照顾，又确定了包干定额补助，每年递增10%。1985年起国务院对各省、自治区、直辖市一律实行“划分税种、核定收支”。中央有权征收：①中央企业的所得税、调节税。②铁道、民航、邮电部门和各银行总行、保险公司的营业税。③烧油特别税。④关税和海关代征工商税。⑤海洋石油外资、合资企业的工商税、所得税。⑥石油部、水利电力部、石化总公司、有色金属总公司所属企业的产品税和增值税的70%。地方有权征收：①集体企业所得税。②农业税。③个人所得税。④车船使用牌照税。⑤城市房地产税。⑥城市维护建设税。⑦屠宰税、牲畜交易税、集市交易税。⑧契约税、国营企业奖金税。⑨石油部、水利电力部、石化总公司、有色金属总公司所属企业的产品税、营业税和增值税的30%。中央与地方共享的税有：①地方企业的所得税和调节税、产品税、营业税、增值税。②资源税。③建筑税。④盐税。⑤外资、合资企业的工商税、所得税。虽然中国和印度财政制度不同，但中国和印度一样，中央得弹性较大和税额较多的税种，以保持中央在国家财政中占主导地位。

二、金融体系

印度已经建立起比较发达的金融体系。中国的金融体系变化比较大。目前正在改革之中。

印度的金融体系，以印度储备银行为中心，包括商业银行、专业银行、其他金融机构和信贷合作社。国营银行在行政上由财政部税收银行司负责管理。业务上由印度储备银行领导。各银行的董事会由财政部和储备银行共同任命。储备银行除作为中央银行发行货币、管理外汇和制定全国信贷规划外，对其他银行的领导主要是规定银行准备金率和银行率。各银行必须将存款按一定比例存入储备银行。60年代为5%，70年代为5%以上。合作银行和地区农业银行低1%～2%。银行率是储备银行调节信贷的手段之一。1985年11月为10%，短期贷款利率为13%，中长期贷款利率为14%。此外还有优惠利率。1983年印度经济顾问委员会成立后给英·甘地总理的第一份报告就曾建议政府对经济管理要从直接控制过渡到间接控制，发挥银行的经济杠杆作用。80年代以来，储备银行先后将大部分对工农业信贷的调节工作下放给工业发展银行和全国农业和农村发展银行。

短期信贷通过商业银行和合作银行。自1969年国有化14家大商业银行以来，国营银行控制了全国短期信贷的90%。印度国家银行是最大的商业银行，除承办国内短期信贷外，还承办外汇业务。印度储备银行对商业银行的管理主要是控制通货膨胀和防止投机。商业银行放款中，40%以低利率贷给“优先部门”和中小企业，36%用于认购公债，9%应付储备银行现金流动需要，只有15%可以自由融资。而这15%还要受利率上限的束缚。私营银行和外国银行自由融资的比例要高一些。

中长期贷款主要通过专业金融机构。国营的有：①印度工业发展银行，为大型资本密集工程提供贷款。②印度工业金融公司，贷款最低限额为200万卢比，最高限额为2000万卢比。③全国工业发展公司，专为棉纺、黄麻和机械企业提供贷款。④人寿保险公司、⑤普通保险公司和⑥单位信托基金，都向私营大中企业投资。⑦工业复兴公司，专门扶助病态企业。⑧进出口银行。私营的有大财团和英、美合营的印度工业信贷与投资公司，专向私营企业提供卢比贷款与外汇贷款。邦一级有邦工业金融公司和邦工业发展公司，主要向中小企业放款。

金融发展最快的是在农村。国营银行的分支行三分之二在农村。除商业银行外，农业和农村发展银行领导下的合作银行自成系统，有地区合作银行、中心合作银行和初级信贷合作社三级。提供中长期贷款的有：①农业土地银行，70%的贷款用于灌溉工程，以土地作抵押。②农业开发公司，其资金来源于世界银行、国际开发协会、国际货币基金组织的贷款及政府的资金。③地区农村银行，向小农和边际农提供贷款。

新中国成立初期的金融体系以中国人民银行为领导，包括中国银行、中国人民建设银行、农业银行、人民保险公司及农村信用合作社。中国人民银行成立于1948年12月1日，具有中央银行的职能：①负责制定全国统一的金融方针、政策和有关的规章制度。②按照国家计划掌管货币发行，调节货币市场流通。③组织企业、机关、事业、部队、团体、学校及居民存款。④对工商企业发放流通资金贷款和中短期贷款。⑤办理全国城乡结算，加速资金周转。⑥制定全国综合信贷计划和现金计划。⑦对各单位实行现金管理和资金监督。⑧制定存款、贷款利息率，制定汇价，统一管理金银买卖。⑨代理国家金库收支。

中国银行为国务院直属机构，但在行政、业务上由人民银行代管，主要办理国际信贷、结算和签订对外资金往来的协议。中国人民建设银行于1954年10月1日建立，是管理国家固定资产投资的专业银行，兼有财政和银行双重职能。原有的农业银行不久并入中国人民银行。1955年3月在农业合作化高潮中又成立农业银行主管农村金融活动，此后又经历了两次并入人民银行和独立设行的变动。中国人民保险公司于1949年10月20日建立，负责国内和国际各种保险业务，但1958年起停办了大部分国内保险业务。结果，在经济改革前，银行国内业务集中于中国人民银行，信贷实行高度集中统一的管理制度。所有银行吸收的存款都集中总行分配使用。贷款由总行下达计划指标，各类贷款指标之间不能通用。这种统存统贷的体制不能调动基层行做好信贷工作的积极性。

1978年以来，中国为了搞活经济，发挥银行的经济杠杆作用，银行体制进行了改革，陆续成立分管某个方面专业业务的专业银行和其他信用机构。1979年上半年，国务院决定恢复中国农业银行，作为主管农村金融的专业银行，同年提高和扩大中国银行的地位和经营范围。基本建设投资逐步由财政拨款改为银行贷款，由建设银行发放和管理。1980年中国人民保险公司恢复国内保险业务。1981年12月成立中国投资银行，向国外筹集建设资金。1983年国务院决定由中国人民银行专门行使中央银行职能，并成立工商银行承担原来由人民银行办理的工商信贷和储蓄业务。此后又在全国范围内成立省级信托投资公司30多家。这样就形成了人民银行、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国人民建设银行、中国人民保险公司、农村信用合作社、地方信贷投资公司和其他金融机构所组成的新的金融体系。在新的金融体系中，人民银行是中央银行、货币发行银行，是国务院领导和管理全国金融事业的国家机关。其他专业银行办理某个方面的银行业务和金融业务。这样有利于搞活银行业务，加强宏观金融控制。从1985年起中央银行对专业银行实行了新的信贷资金管理办法。即中央银行在确定专业银行的年度借差的同时，确定本行对专业银行的贷款限额。中央银行分行在本行对专业银行的贷款限额之内，根据金融政策和资金力量对专业银行发放贷款。中国初步建立了一个政企分开的银行系统。

第二节　经济建设投资规模

中国和印度的经济建设起点是相似的。都是人口多底子薄的发展中国家。新中国建立后为了改变半封建半殖民地性质的经济，印度独立后，为了改变殖民地的落后面貌，各自都致力于发展经济。自“二五”计划起两国又都实行优先发展重工业的战略，建设投资规模不断扩大。两国都曾因患投资饥饿症引起投资膨胀，而不得不进行压缩投资的调整，印度调整了两次，中国调整了4次。

印度的“一五”计划为国民经济恢复时期，投资规模比较小，总额为336亿卢比（合70.52亿美元）。“二五”计划执行优先发展重工业的战略，投资规模急剧扩大，达683.1亿卢比，比“一五”投资额增加103.3%。由于粮食和进口设备激增，1957年就爆发了外汇危机。“三五”计划投资额仅比“二五”增加52.2%，但是在粮食危机和外汇危机交织发展下，通货膨胀，经济极度困难。印度不得不在1966～1969年停止执行计划，进行调整。除有外援的在建工程项目外，新工程项目一律停止上马。此后由于经济形势好转，1969年开始执行“四五”计划。“四五”和“五五”的计划投资额分别递增103.4%和117.6%。“六五”计划草案投资额为15871亿卢比，比“五五”计划投资额扩大148.9%。“七五”计划草案规定投资额为32236.6亿卢比（合2711.24亿美元），比“六五”计划草案投资额增加103.1%。资金筹集的任务相当艰巨，政府降低了公营部门投资增长幅度。

表10-1　印度的计划开支和投资

注：“六五”和“七五”为计划草案数字。
资料来源：印度财政部：《印度经济统计》，1988年12月。

印度的建设投资包括公营部门和私营部门。“一五”期间，私营部门占计划投资总额的53.6%。自“二五”计划起，国家大力投资发展重工业和保证国营经济的领导地位，公营部门的投资保持在50%以上。自英·甘地再次执政执行“六五”计划开始，印度进行经济调整改革，强调发挥私营部门投资的积极性。“七五”计划草案规定私营部门投资比重为52.2%。

中国第一个五年计划（1952～1957）也处于国民经济恢复阶段，基本建设投资额为588亿元（合253亿美元）。“二五”计划进行以重工业为中心的投资，由于提出“以钢为纲”、“大跃进”、“人民公社”等“左”倾纲领，片面追求高速度，基本建设投资增加105.6%，而农业生产连续三年大幅度下降，市场供应极度紧张，物价飞涨。从1961年起，政府就决定对经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针。1963～1965年停止执行计划，基本建设投资压缩到421.89亿元。“三五”和“四五”计划受到“文化大革命”的冲击。“三五”的投资额为976.03亿元，低于“二五”的投资水平，“四五”为1763.95亿元，比“三五”增加80.7%。1976年粉碎“四人帮”后，中国进入新的历史发展时期，但1977年和1978年又出现追求高速度、高指标的倾向。1978年的投资额达480亿元，比1977年增加32%。1979年4月再次贯彻“调整、改革、整顿、提高”的方针，并从1980年起实行基本建设投资由财政拨款改为由建设银行贷款的办法。但“五五”基本建设投资额仍达2342.17亿元，比“四五”增加33%。1981年是执行“六五”计划的第一年，进行第三次调整，压缩基本建设投资。但1984年和1985年的投资额又分别增加25%和43%，以致“六五”基本建设投资总规模达3410亿元，比“五五”扩大45%。“七五”草案预计为5000亿元（合1562.5亿美元）。

中国的经济建设投资分预算内投资和预算外投资。预算内投资来自国家财政收入。“一五”占投资总额的90.3%，“五五”已降至77.2%。同期预算外的投资由9.7%上升到22.8%。“六五”期间的1982年预算外投资高达50.2%，其余年份也占40%以上。预算外的投资是地方企业和乡镇企业的投资，包含少量的私营资金，同印度的私营投资资金占一半有很大区别。

从两国五年计划建设投资规模增长幅度比较，印度超过中国。印度除“三五”仅增加52%以外，保持成倍增长势头；中国除“二五”扩大基本建设投资一倍以外，各五年计划的增加幅度均低于一倍。但是印度调整的次数少于中国，反映出印度在“二五”计划后注意循序渐进和投资结构的逐步改进。中国目前正在进行这方面的探讨。如果把两国投资折合成美元计算，便可看出“一五”计划中国基本建设投资为253亿美元，印度的计划投资为70.52亿美元，中国为印度的3.6倍。但“七五”计划草案印度的计划投资达2711.24亿美元，中国基本建设投资为1562.5亿美元，印度为中国的1.78倍。值得注意的是有不可比性。印度的投资包括公营部门和私营部门的新建工程投资和企业改造投资。中国的基本建设投资仅限于全民所有制单位的新建工程投资，不包括企业改造投资。如果中国把非全民所有制的投资和企业改造的投资包括在内则不比印度的数字小。

表10-2　中国基本建设投资

资料来源：国家统计局：《1985年中国统计年鉴》；《1989年中国统计年鉴》。

第三节　建设资金来源

中印两国都采取以自力更生为主、依靠外援为辅的方针，但中国国内积累率高于印度，印度利用的外援超过中国。

中国国内积累率多数年份占国民收入的30%以上，1959年高达43.8%。1962年调整后降至10.4%，1966年又恢复到30.6%。1978年的投资膨胀又使积累率上升至36.5%。1979～1981年虽然压缩到28.3%，1984年的投资膨胀再次使积累率上升，1985年为35%，此后3年均为34%。中国的积累率显示出波动比较大。印度的国内积累率保持稳步上升的趋势，由1950年占国民收入的9.6%上升到1978～1979年度的24.6%。此后保持在23%左右。^[1]

印度的投资率比积累率高1.5～2个百分点，差额靠外国资金弥补。截至1989年3月，印度利用外国资金总额为800亿美元，其中外援为7541.02亿卢比（合600亿美元），外国私人投资16亿美元，国际商业贷款116亿美元，印侨存款约95亿美元。公营部门所利用的外资主要来自各国政府和国际机构的经济援助。印度各五年计划的大型投资项目都是靠外援建立起来的，见表10-3。

表10-3　印度公营部门计划开支与国内外资金来源

注：*“七五”计划为草案。
资料来源：印度财政部：《印度经济统计》，1988年12月。

中国在50年代初利用苏联经济援助54亿元（合14.27亿美元），占“一五”计划期间国民收入的0.9%。中苏关系恶化后，中国实行闭关锁国政策，全部靠本国资金进行建设，1978年中共十一届三中全会后，中国实行对外开放对内搞活的政策，开始大规模利用外资，自1979～1988年，中国利用外资协议金额为786.04亿美元，实际利用外资金额为477.26亿美元。“五五”计划期间，外国资金占国民收入的0.5%，1988年外国借款占国民收入的0.76%。

两国利用外国资金的总规模十分接近，外国资金在五年计划公营部门开支中的比重印度超过中国。关于两国利用外国资金的比较将在下一章中进行论述。

中印两国国内建设资金中，印度主要依靠内债和赤字财政，税收略高于中国，国营企业上交利润比中国少，中国则主要依靠后两项。

1.税收。税收是中印两国财政收入的重要来源，但印度用在建设方面的很少。印度的财政预算包括经常预算和建设预算两部分。建设预算即五年计划的年度预算，占国家财政总预算的百分比，1950～1951年度为34.4%，1960～1961年度上升到45.2%，1989～1990年度占33.9%。经常预算收入分税收与非税收两部分。税收与非税收的比例大体上是3∶1。这些收入首先满足经常开支的需要，盈余才作为建设资金的来源。国家通过税收把一部分消费基金转化为国家积累。1950～1951年度税收占国民收入的6.6%，1985～1986年度上升到占20%。1989～1990年度税收额为3748.4亿卢比，比1950～1951年度的35.7亿卢比扩大了104倍。“二五”计划和“五五”计划经常预算盈余占建设资金总额的32.5%和24.3%，但80年代以来由于国防开支、各种补贴和公债利息激增，三项现占经常预算开支的70%以上，加上地方分享的税收比重提高，经常预算由盈余变为赤字。1989～1990年度经常预算赤字为701.2亿卢比。建设资金已不能指靠这一来源了。目前只有额外新增加的税收用于建设。

表10-4　中国基本建设拨款占财政预算支出的比重

资料来源：国家统计局：《1989年中国统计年鉴》，第657、665页。

1979年以前，中国建设投资主要来自国家预算内拨款，企业无偿使用，统收统支，统负盈亏。基本建设拨款一般占国家财政支出的三分之一左右，在“大跃进”的1957年和1958年所占比重达40.7%，1979年为40.4%。根据“七五”计划安排，5年内国家财政预算基本建设拨款共计3499亿元，占财政支出的31.3%，和印度的建设预算所占比重大致相似。

税收是中国财政收入最主要的来源，1950年占中央财政收入的75.1%，1972年下降到41.4%，1979年占48.7%。随着企业利改税的实施，税收所占财政收入的比重又逐渐上升。1988年占91.8%。自1950～1988年，税收额由49亿元增至2375.8亿元，38年中增加47.5倍。税收在国民收入中所占的比重由1952年的10.4%上升到1988年的20.2%，与印度税收占国民收入的比重也差不多。关税和工商税是主要税收。农业税微不足道。1950年农业税占财政收入的29.3%。自1978年经济改革以来，为了搞活农村经济，农业税降至占财政收入的2.6%。中国小型企业实行八级累进税率。^[2]从总体上说，中国的税收低于印度并非由于税率低，而在于税源不够广泛。目前中国公司税率为55%，比印度高5个百分点。中国的税制有待完善。

但是，印度税收的社会目标是失败的。政府本想通过税收使国民收入再分配有利于穷人，而实践上屈服于资产阶级的压力，使直接税（所得税和财产税等）比重不断下降，由1948～1949年度占40%降至1989～1990年度的16.2%，同期由广大人民负担的间接税（消费税、关税等）由占60%上升至82.8%。1985年印度政府宣布执行5年长期财政政策，在简化税收结构、扩大税源、使税率更加合理和加强税收管理方面做了一些改革，但最核心的是把直接税固定在80年代头5年的水平，还是有利于富人。尽管如此，企业偷税十分严重。据印度财政研究所估计，偷税的黑钱目前有4000亿～5000亿卢比，形成平行经济。黑钱兴风作浪是印度经济的一大祸害。

2.国营企业上交利润。中印两国国营企业上交款额都不足以维持本身投资的需要。

印度上交利润的国营企业事业单位，中央一级有铁道部、邮电部、中央直属国营企业、国营银行和其他金融机构；邦一级有邦电力局、运输公司、灌溉工程及邦属国营企业。中央直属国营企业1951年只有5家，资产为2.9亿卢比，1988～1989年度已投产的有222家，投资6753.5亿卢比。^[3]但国营企业经营效益不高，至今还有90家企业亏损。“六五”计划期间，中央和邦政府国营企业总投资为5640亿卢比，来自本身的积累只有1863亿卢比，占33%。有的邦电力公司本身的积累只占投资的3.5%。在此情况下，从“一五”计划至“五五”计划，国营企业和事业单位上交款额从未超过占计划开支的10%。“一五”占5.9%，“二五”占3.6%，“三五”占9.6%，“四五”占7%，“五五”占6.3%。究其原因，有的属于政策性亏损，能源、交通等基础工业和基础设施，投资大，建设期长，收费不能过高；有的是因为产品价格定得低，不能反映成本的上升；有的属于经营不善。为了提高国营企业的经济效益，印度政府自80年代以来，先后提高钢铁、水泥的管制价格，提高铁路运费和邮电费。中央直属企业作为整体已经扭亏为盈。“六五”期间，国营企业事业单位上交款额占计划开支的16.8%。

中国国营企业事业单位上缴利润和收入，1950年占中央财政预算收入的13.4%，1957年上升到占46.5%。为了提高国营企业的经济效益，1979年试行把预算内基本建设投资由财政部拨款改为由银行贷款。1984年对国营企业上交财政收入按分别规定的税种向国家交税，税后利润归企业自己安排；对亏损企业，凡属国家允许的亏损，继续实行定额补贴或计划补贴，超亏不补，减亏分成，一定三年不变。1985年预算内基建投资全部改为贷款，规定了各行业、各地区、各类建设项目实行2.4%～12%的年差别利率、浮动利率和调节利率，延期还款按原定利率加息20%，违反资金用途的罚息30%。这些措施促使国营企业改变吃大锅饭状况。自改革以来，国营企业的利润一部分变为税收上交，因此上交的利润和收入在国家财政收入中的比重下降，1979年占44.7%，1988年仅占1.9%。1986年国家对国营企业亏损补贴占国家财政预算总收入的10%以上，说明中国国营企业的经营也有待改善。

3.内债。印度把内债作为弥补建设资金短缺最重要的手段。中国过去作为辅助手段，现在也作为财政收入可靠的来源之一。

印度政府的内债包括公债券、市场借款、小额储蓄和其他债务。1950～1951年度内债总额为202.23亿卢比，1989～1990年度为11440.5亿卢比，其增长率超过国民生产增长率。在7个五年计划中，内债分别占资金来源的22.8%、25.1%、16.2%、26.6%、23.5%、28.9%和27%。“三五”计划所占比重比较小是因为有大量外援。“六五”和“七五”内债上升到占公营部门计划开支的近三分之一，意味着偿还债务本息的负担加重了。实际上印度已陷入借新债还旧债的循环之中。

邦政府仅靠税收不能满足全部财政需要，日益依靠贷款作为资金的来源。但邦政府在借款中处于从属地位。印度中央借款条件比邦优惠。在各邦中，马哈拉施特拉和西孟加拉邦的借款条件又比其他邦好一些，因为孟买和加尔各答是商业中心。邦政府所付利率高于中央，导致借款中央化。1963年中央借款39.3亿卢比，其中有10亿卢比是为邦政府借的。但这样削弱了邦政府借款的弹性。1964～1965年度又恢复了邦政府的借款权力。自1951～1952年度至1983～1984年度，邦政府的借款从44.5亿卢比增至3740.6亿卢比，扩大84倍，其中从中央政府获得的贷款为2705.9亿卢比，占72%。

印度内债管理的目标是：①鼓励私人储蓄，为国家经济建设提供更多的资金，同时照顾私营企业也能吸收社会闲散资金。②保证大量借款和债务偿还不致动摇物价。因此各种债务手段适合不同投资形式的需要，利率和期限具有灵活性，适应货币市场和资金市场条件的变化，同时规定合理的公债利率、银行存款利率和工业债券利率。50年代除水利电力公债利率为4%以外，其余一律为3%。1965～1966年度10年期公债利率为5.2%，国防存款利率为4.5%，均低于工业债券利率（6.1%）和银行5年定期存款利率（6.5%）。

中国的内债包括折实公债、国库券、重点建设债券、保值公债、财政债券和建设债券。经济改革前，内债并不作为财政收入的经常来源。1950～1958年共发行公债8次。第一次以实物作为计算标准，为折实公债。

1954～1958年每年发行6亿元，利率为4%。这些公债到1968年均已偿还。经济改革后，内债也作为筹集建设资金的可靠来源和进行宏观调控的手段。自1981年执行“六五”计划开始发行国库券以来，到1989年，内债总额已达800亿元，其中国库券为550亿元，重点建设债券54亿元，保值公债120亿元，财政债券68亿元，建设债券28亿元。在治理整顿的3年中还要继续对内举债以进一步控制通货膨胀和理顺物价关系，保持经济建设稳步发展。但是随着市场的变化，发行内债的条件也在变化。1981年内债利率为4%。1986年国库券利率单位购买的定为6%，略高于银行的单位存款3年期的利率（5.76%），个人购买的定为10%，略高于银行的个人存款5年定期存款利率（9.36%）。1989年年初内债利率达到14%，保值公债利率已上升到20%。公债年限也不断缩短，1981年发行的是10年期国库券，现在国库券的期限已缩短到3年。但从内债总规模比较，中国比印度少得多。

4.赤字财政。印度实行赤字财政政策，中国一贯坚持财政收支平衡略有盈余的方针，但自经济改革以来年年有赤字。

印度政府采用了凯恩斯的理论，通过赤字财政的办法刺激投资需求，由政府向储备银行借钱投资，储备银行则根据所获得的债权增发货币。由于这部分资金没有实物作基础，而具有通货膨胀压力。发达国家实行赤字财政一方面通过通货膨胀把消费基金转化为投资资金；另一方面因为有比较发达的信贷体系，中央银行可以利用资金周转的时间差而无须相应地增发货币。这是一般发展中国家所做不到的，而印度已建立了比较发达的金融体系。30多年中印度只有两个年度没有财政赤字。印度政府虽一再强调把赤字控制在安全界限内，但实际执行往往突破。“一五”计划期间赤字财政占计划开支的20%，“五五”计划降至8.8%，但“六五”计划又上升至14.2%。“七五”计划草案规定赤字为1400亿卢比，占计划开支的7.8%，而实际赤字达3678.4亿卢比，超过指标一倍多，无疑增加了通货膨胀的压力。

中国虽然长期坚持财政收支平衡，略有盈余的原则。但由于经验不足和盲目跃进，也曾多次出现赤字。1950～1978年的29年中10年有赤字，物价基本稳定，社会商品零售价格平均每年上涨1.38%。但这主要是靠票证制度维持的。自1979年实行经济改革以来年年赤字，仅1985年盈余21.6亿元。1979年的赤字高达170.6亿元。此后各年赤字有所下降，1988年的赤字为80.5亿元，1989年为92.33亿元，实际上也变成赤字财政。

此外，印度政府重视额外资金筹集，这一部分资金包括新增加的税收、国营企业超过上缴指标的余额和其他开源节流措施所得收入。由于这些资金的筹集都不会导致通货膨胀，在各五年计划开支中占有相当大的比重。“一五”没有把它单列一项。从“二五”到“六五”，额外资金筹集分别占公营部门计划资金来源的22.3%、33.7%、26.5%、17.3%和18.2%。“七五”计划预计为3297亿卢比，占24.8%。此外，其他国内资金收入还有各种基金、职工储金、有奖债券、黄金债券、强迫储蓄等。这类收入在第四个五年计划曾达到占公营部门资金来源的15.6%。“二五”所占比重最小，为5.7%，“七五”计划预计占13.6%。

表10-5　中国国家财政收入构成

资料来源：国家统计局：《1989年中国统计年鉴》，第659、660页。

印度私营部门的投资资金，除来自本身的积累外，主要是向银行和国营金融机构借款、社会集资和吸收外国私人投资。和中国不同的是，印度实行混合经济，公营部门和私营部门并举。1984～1985年度私营部门占国内资本形成的48.7%。国家通过工业许可证政策、物价政策和信贷政策引导私营投资流向。80年代以来的经济改革，鼓励私营企业向原来保留给公营部门的能源、交通等基础设施投资，以缓和国内基础设施紧张状况。私营企业一般通过发行股票和债券吸收私人储蓄。印度私人储蓄占全国积累的80%～90%，除了物化的储蓄外，有一半以上以银行存款、小额储蓄、股票、债券形式而被公营部门和私营部门投资吸收。外国私人投资主要投在私营部门。

表10-6　印度公营部门计划资金来源构成（%）

注：*“七五”为计划草案数字。
资料来源：印度财政部：《印度经济统计》，1988年12月。

第四节　主要经验和存在的问题

印度实行赤字财政和举借内外债解决建设资金的不足并未引起严重的通货膨胀。自1951～1980年，通货膨胀率平均为6%，80年代以来平均为8%。40年来只有三个时期，即1964～1965年度至1967～1968年度、1972～1973年度至1974～1975年度和1979～1980年度至1981～1982年度，通货膨胀率达到两位数，而且很大程度上是由于饥荒、战争和世界石油价格暴涨诱发的。印度的经验是加强经济宏观管理。

1.把赤字财政控制在安全界限内。印度计划者认为，通过赤字财政增

加货币供应量到一定限度应付开支是可行的，只要赤字财政保持在安全界限内，不会酿成通货膨胀的祸害。但什么是安全界限却没有固定的公式，而是根据以往的实践凭经验判断。它不仅包括控制财政赤字本身，而且要观察货币供应量与经济发展的相应关系，根据维持5%的通货膨胀率对发展经济有利的设想，调节总需求与总供给的关系。

“一五”期间，印度有12亿英镑结余，根据用英镑结余支付进口不会引起国内通货膨胀，确定29亿卢比财政赤字为安全界限，实际赤字32.9亿卢比。“二五”估计赤字财政为120亿卢比，其中20亿卢比动用英镑结余，100亿卢比增发通货。实际财政赤字为95.4亿卢比。“三五”由于外汇危机已没有外汇填补，加上物价上涨的趋势，赤字财政限定为55亿卢比。在执行过程中注意购买力增加的程度。但实际赤字达113.5亿卢比。1966～1969年，3个年度计划再次突破安全界限33.5亿卢比，达66.7亿卢比。“四五”确定财政赤字为85亿卢比，实际达206亿卢比。“五五”估计财政赤字为135.4亿卢比，实际达356亿卢比。“六五”估计财政赤字为500亿卢比，实际赤字为1568.4亿卢比。“七五”计划财政赤字指标为1400亿卢比，实际赤字达3648.4亿卢比。除“一五”和“二五”赤字符合安全要求外，“三五”至“七五”的财政赤字超过安全线一至两倍。

2.国家参加物价管理以保证物价基本上稳定。通货膨胀的规律是需求超过供应。印度的不平衡主要不是由于投入经济的货币过多而是由于供应不足。国家通过物价政策引导投资资金的流向和各种生产要素和投入的分配，“保证收入再分配有利于扩大积累而又不牺牲普通人的消费”。因此，价格机制是在某种管制的措施下起作用的。长期以来，国营企业产品由国家直接定价，以不亏不盈为原则。粮食、燃料等公共分配制度下的平价供应，由国家对价格进行补贴。私营企业产品价格一部分受国家管制，有限价、部分限价部分按市场价格的双重价格。“一五”计划期间，为了安定秩序，缓和商品供求矛盾，政府强调维持合理的价格结构。除了紧缩财政开支外，直接控制粮食、棉布、糖等生活必需品的分配，并把进口管制、工商业许可证制度都作为物价政策的重要组成部分。“二五”期间，粮荒蔓延，政府大量进口粮食并实行配给，对非农产品的销售和价格也进行广泛管制。这一时期直接控制的价格占物价指数的25%，间接控制的价格占物价指数的一半。“三五”计划强调增加农业生产和建立粮食缓冲储备，建立有效的粮食购销体系。政府对主要农产品实行支持价格和最低收购价格，同时扩大国营贸易和合作社零售网点。政府还采取必要的措施防止粮食囤积居奇，对重要工业原料继续实行管制。“四五”建立500万吨粮食缓冲储备，并扩大公共分配制度，除粮食外，对紧缺商品也实行公共分配。“五五”把缓冲储备粮扩大到1200万吨。“六五”开始时，印度已有2100万吨的粮食储备。尽管1979～1980年度粮食减产2000万吨，并没有引起粮价大涨。政府并取消了水泥和钢的价格管制。印度强调巩固国营公共分配制度，同私营贸易竞争，以保证生活必需品价格稳定。目前中央对7种商品（小麦、大米、糖、进口食油、焦炭、汽油和粗布）实行公共分配制度，邦可自行增加公共分配商品。

此外，在“紧急状态”时期，印度政府曾用强迫命令的办法平抑物价。1973年年底世界石油价格暴涨牵动了国内商品价格的上涨，黑市猖獗。1973～1974年度大米自由市场价格比平价高20%～40%，铝比规定价格高20%～30%。在1973～1974年度至1974～1975年度上半年，物价上涨32%。1974～1975年度，印度政府用“紧急状态法”来平抑物价，包括冻结物价津贴和工资薪金增加的部分，限制分红，对高薪阶层纳税者实行强迫储蓄，增加税收和限制货币供应量的扩大。同时严厉打击投机倒把分子和不法商人。1975～1976年度消费物价下降11%。

3.控制投资规模。印度“二五”计划和“三五”计划期间投资膨胀，1965年和1966年连续旱灾和印巴交战使国防开支激增的影响，致使1966～1967年度和1967～1968年度物价上涨16%和11%。为了控制通货膨胀，印度在1966～1967年度至1968～1969年度间，停止了一切新投资。“七五”计划鉴于国家财政困难，虽然计划投资总规模比“六五”计划扩大一倍，但公营部门的投资额仅增加62%，扣除物价上涨因素，还不到34%。有的印度经济学家认为，压缩投资要进行选择，一刀切并不是可取的办法。因为投资所产生的通货膨胀潜力取决于投资的性质，并不取决于投资的数量。投资所产生的需求因工程而异。首先是工资商品；其次是钢铁、水泥等原料，只要市场供应充分都不会引起价格上涨；最后是机器，通过进口只能减少外汇，也不会引起国内价格上涨。因此要注意压缩那些易引起供应紧张的投资。如果本来就供应不足，压缩这类投资就会使将来的供应更加紧张。自70年代世界石油价格暴涨以来，印度能源投资所占比重一直保持上升的趋势。由此可见，短线产品的投资并没有压缩。

4.债务管理得当。印度举借外债能做到趋利避害，选择优惠的条件。

由于吸收的长期低利率的官方和国际金融机构的援助较多，从而缓和了印度建设资金不足的困难。但是80年代以来，国际商业贷款和国际货币基金组织的短期贷款急剧增加，90年代的债务形势相当严峻。为此，维· 普·辛格政府决定把一年的国际商业借款控制在20亿美元以内。在内债方面，首先，印度注意吸收不具有通货膨胀的小额储蓄、各种基金以及人寿保险公司等金融机构的资金，以减少商业银行，特别是印度储备银行认购公债的比重，从而减缓通货膨胀的影响。其次，拉开各种公债利率的档次，并使公债利率和银行利率、工业债券利率保持一定差距，有利于广泛吸收各种资金。印度还注意多发行长期公债以减少债务管理取用。

通过对比可以看出，中国的财政情况比印度好一些。印度管理内外债和控制赤字财政影响的经验比中国丰富。目前中国处于新旧体制交替的过程中，尚未处理好综合平衡。

中国目前在财政方面有待解决的问题：

1.在投资膨胀的同时消费基金也出现膨胀。中国“六五”计划基本建设投资为3397亿元，比“五五”实际投资额2342亿元增加45%。在此期间国家又多次调整工资，安排劳动就业和实行奖金制度。1985年与1978年相比，职工工资增加1.35倍，而劳动生产率并未相应提高，结果消费基金大幅度膨胀，生产并未相应增加，拉大了供求差距，反过来又进一步刺激投资需求，不断增发货币，形成了通货膨胀压力。据政府公布的数字，1985年物价上涨8.8%。1988年出现了解放以来最严重的通货膨胀，当年通货膨胀率达18.5%。

2.扩大地方积极性和企业自主权后中央集中的财力过少。中国的中央财政收入占全国财政收入的比重由1978年的37.2%，下降至1981年的20.6%，导致中央反而向地方政府筹款。在国家财政收入下降的同时，预算外资金却大幅度增加，资金严重分散使基本建设总的规模失控，从而使投资结构更加不合理。地方大多发展中小型加工工业，中央压缩基建投资又往往使能源、交通等基础设施的发展受到限制，加剧了投资结构的不平衡。结果效益不高。

3.价格体系尚未理顺。中国旧的经济体制基本上属于苏联模式的集中计划经济型，又带有明显的军事共产主义供给制因素。经济计划主要通过行政指令和实物调拨，市场作用微小。改革以后实行以计划经济为主，以市场调节为辅。约65%到70%的工业品由国家定价，30%的工业品实行市场价格。但目前能源和原材料价格偏低、煤的配售价格低于成本，导致大部分直属煤矿亏损。1978～1983年农产品收购价格提高了47.7%，但销售价格未动，购销价格倒挂使财政补贴年年增加。粮食补贴和其他补贴加在一起已相当于年财政收入的三分之一，使国家财政难以维持。

中国的经验表明基本建设规模必须同国家能够提供的财力、物力相适应。基本建设投资增长速度不宜超过国民收入的增长速度。1988年10月起，中国加强对经济宏观调控，进行治理整顿。1989年实行紧缩财政政策，对各项预算外资金征收国家预算调节基金，对彩色电视机、小汽车开征特别消费税。财政部向各地区各部门下达了支出控制指标，各项支出一律在当年预算的基础上压缩5%，严格控制社会集团购买力。在控制支出的同时，调整支出结构，保证重点投入。中国人民银行也实施了货币紧缩政策：①各商业银行和非银行金融机构（约4000多家）的法定准备金由原来的11%提高到13%。②大幅度提高存、贷款利率。以1年期存款为例，原来为7.2%，1988年9月1日起提高至8.64%，1989年2月又提高到11.34%。同期贷款利率分别为7.2%、9%和11.34%。3年期以上个人定期储蓄实行保值，存款收益率达到20%。③严格控制银行贷款总量。④对非银行金融公司的业务进行整顿，把它们的融资业务纳入统一计划管理，制止了乱贷款的行为。⑤1988年10月中国国务院颁布《现金管理条例》，对企业、政府机关团体的现金支出实行一定程度的限额管理。⑥中央加强外债管理，提高外债资金使用效益，把原来地方、银行和若干金融机构多方借款的权力上收，统一规定只允许中国银行等10个单位为借债窗口。在上述措施下，过快的经济增长率已经压下去了，由1988年的11.2%降至1989年的3.9%，通货膨胀率降至17.5%。货币供应量由1988年的640亿元降至1989年的260亿元。但是资金分配过于分散的格局还没有改变过来。

中国是社会主义国家，和印度不同。中央与地方在中国共产党的统一领导之下，可以通力合作，为实现四个现代化而斗争。但是，中央需要有强大的财力，实施缩小地区发展不平衡的计划。因此，中央与各省的财政关系也需要进一步理顺，适当加强中央的财力，使中央与地方的财权与事权相适应。

印度目前在财政方面存在的主要问题是：

（一）非生产性开支膨胀使财政急剧恶化。近几年，非生产性开支增加幅度超过生产性开支增加幅度。1989～1990年度预算中非发展开支为5434.7亿卢比，占预算总开支的66%，其中国防开支1300亿卢比，利息开支1700亿卢比，粮食、化肥和出口补贴845.4亿卢比。三项占非发展开支的70.7%。而财政预算收入并未相应扩大。其结果，不是财政赤字扩大、债务增加和通货膨胀，就要挤占建设资金。

（二）中央控制财力过多，地方财力虚弱，矛盾尖锐。长期以来中央占国家财政预算收入的三分之二，向邦政府转让共享税分成、赠款和贷款后控制一半。1989～1990年度中央、邦及直辖区预算总收入为10619.26亿卢比，其中中央预算收入为7482.4亿卢比，占70.46%。向邦转让税收分成、赠款和贷款后的预算收入为5234.29亿卢比，占49.29%。尽管80年代以来邦在共享税中的比重上升，分别占所得税的85%和中央消费税的45%，但中央和邦各占财政收入一半的比例未变。而计划委员会要求邦承担的发展计划开支超过邦的财政收入，造成各邦对中央负债。而且中央对各邦的赠款和贷款比例不一视同仁，常常引起非国大党执政邦的不满。各邦欠中央的债款已由50年代占邦债务总额的一半上升到目前的75%。为此，邦要求勾销欠中央的债务。西孟加拉等邦一再提出财政自治的要求。此外，中央还控制外援支配权，规定世界银行的贷款只有用于节制生育、教育、救灾等社会福利方面的才全部拨给邦，其他一般只拨给70%。这也使有关邦恼火。中央与邦的财政关系紧张，已成为当前中央与地方矛盾的焦点之一。维·普·辛格政府已决定成立邦际委员会，由邦、直辖区的首席部长和6名内阁部长组成，每年至少开一次会，讨论中央与地方的关系及邦与邦之间存在的问题。中央已答应勾销邦因自然灾害对中央的欠债，中央对邦的发展计划贷款可延期16年偿还，从而使中央与地方的矛盾部分得到缓解。

【注释】

[1]按照新的计算方法，1987～1988年度积累率为20.2%。

[2]中国小型企业八级超额累进所得税税率表：

[3]印度政府：《1989～1990年度经济概览》，第91页。