第八章 影响制造业投资的因素——宏观经济政策
投资活动作为经济增长和发展的主要推动力量，对经济生活的影响是不言而喻的。无论是形成将来的供给能力，还是形成当期的现实需求，投资的变化对经济都有至关重要的影响。因此，政府采取相应的政策对投资活动进行直接或间接的调控与引导是十分必要的。目前，政府宏观调控的手段已经不仅仅限于财政政策和货币政策，还采用产业政策、收入政策、人力政策、能源政策、社会福利政策、市场保护政策、环境保护政策以及汇率政策和外贸管制政策等，调控手段日趋多样化，调控途径也越来越立体化。本章通过对几种与制造业投资关系紧密的宏观经济政策进行分析，探讨其变化对制造业投资的影响。
第一节 宏观调控和制造业投资
宏观调控是各国政府在现代市场经济条件下为避免经济起伏过大而采取的一种自觉行为。20世纪20年代资本主义国家发生大面积的经济危机后，各国政府意识到自由放任的经济运营状态实际上并不能完全体现社会福利最大化的理性选择，产生了凯恩斯理论以及随后的国家政策干预。为了避免经济发展中的大起大落、弥补市场的外部性等缺陷以及增加就业等，政府有责任和义务利用各种手段对经济活动进行干预和调控。政府进行调控的手段包括行政手段、法律手段和经济手段等。但是，由于国情不同以及每个国家所处的发展阶段的差异，不同国家之间以及同一个国家不同经济发展时期，政府宏观调控所使用的手段、目的和内涵有很大的差别。目前，世界上存在三种不同类型的宏观调控模式，即发达型市场经济的宏观调控（面对成熟的市场经济，侧重于保持短期的稳定增长，调控形式是间接的总需求管理）、发展型市场经济的宏观调控（面对不成熟的市场经济，既要保持总量的稳定，又要促进经济快速增长，同时兼顾供给和需求的调节，直接调控和间接调控同时使用）和转轨型市场经济的宏观调控（由高度集中的计划经济向市场经济转轨，调控本身也是转轨的重要内容）。无论哪一种类型的宏观调控对经济的健康运行都是所必需的。[1]在中国法律体系不健全和执法不严的情况下，还不能有效地利用法律手段和经济手段对投资进行有效的宏观调控，加上市场也还不能完全发挥调节作用等原因，政府对投资活动的管理往往采取行政干预的办法。改革开放以来，对“投资过热”就已进行了五次比较大的行政干预。[2]
进入21世纪以来，我国经济高速增长呈现出以重化工业为主导的特征。2000年以前，轻、重化工业所占比重是交替变化的，即使是在1985～1986年和1992～1994年这两轮高速增长波峰时期，重化工业所占比重也不过是在52%～54%之间。而2000年以后重化工业的增长速度远远高于轻制造业，重化工业所占比重从1999年的50.8%快速上升到2005年的69%，制造业带动国民经济呈现快速增长的势头。面对钢铁、电解铝、水泥等制造业带动的全社会投资快速增长，国家从2004年开始新一轮控制投资规模的宏观调控。
对以制造业投资为主要目标的调控结果，可能出现三种不同的趋势：一是对投资的调控力度不够，制造业投资依然高速增长，过度扩张的局面不能得到有效控制；二是对制造业投资的调控力度过大，投资增速大幅回落，并导致消费增长减慢，从而使经济增长出现大幅度的下滑；三是对制造业投资的调控力度适当，投资增速逐步适度回落，保持稳定增长，扩张的势头得到适当遏制。要实现这种结果，关键在于投资调控政策的选择和搭配。政府的长期政策应该支持投资的持续、稳定增长，而在短期，应该适当控制投资率和增长速度，避免投资的剧烈波动，并注重结构调整，提高投资效益。[3]
制造业作为第一大投资领域，产业链条长，产业关联度高。制造业投资的高增长必然会引发相当多的其他领域增加投资。控制制造业投资的增长速度，主要是为控制加工制造业的过度扩张。对部分过度扩张的原材料制造行业（如钢铁、水泥、电解铝等）的宏观调控力度不断加大，将对这些行业的增长起明显的遏制作用，但从近几年的情况看，过度扩张的真正源头还在为满足国内外需求而快速扩张的机械和轻纺等加工制造业方面。对这些加工制造业增长过快的调节，从根本上说要依靠市场机制的作用，只要宏观政策控制住总需求特别是投资需求过度扩张的势头，市场机制的调节就会使大多数加工制造业的过快增长逐步回落。宏观政策需要做并且迫切要做的事是通过新的发展观念、产业政策、技术政策、环保政策和相应的改革措施，促进制造业增长方式的转变，降低制造业部门的物耗和能耗比重，减轻制造业增长对资源和环境的压力。
在宏观经济理论诞生的初期，政府干预和调控的主要内容和方式是对总量进行调控，目标就是社会总需求和总供给的基本平衡。经济增长理论的出现，使对经济结构进行调控的思想有了一系列突破，调控开始高度重视由于经济结构内在的变动对经济总量增长发生的重要影响，政府的干预与调控开始直接作用于市场竞争行为，介入到产业发展的具体组织过程。这样，政府调控需要在总量和结构两个方向进行。因此，对制造业投资实施有效而适度的宏观调控需要针对制造业投资过度扩张的主要因素，根据不同的调控目标和对象的特点，采取有所区别的调控政策。一是控制新上项目的增长，维持在建项目正常进行；二是控制制造业投资的信贷规模和土地使用；三是控制地方政府主导的制造业投资，保持民间自主投资的增长。在重视调控制造业投资总量增长速度的同时，要以调控制造业产业增长格局为基础。宏观调控的基本目标是控制制造业过快增长，但目前制造业增长是GDP增长的主要支撑，为了防止经济增长速度出现大落，还要使制造业保持较高的增长速度。固定资产投资的三大功能是：构成现有生产能力的需求（促进GDP的增长）、形成未来的生产能力和形成新的单位，提供就业岗位。经济和社会的持续发展必须以固定资产投资为先导。因此，需要靠制造业投资资源配置结构和模式的调整，改变资源投入向制造业部门过度倾斜的格局，并提高制造业投资的增长效率和效益。
制造业增长的周期性特征突出，库存变化使产业波动度较大，适度降低制造业投资的比重，对于促进经济稳定增长，防止经济大起大落，具有重要的宏观经济意义。但是，在不断提高投资效益的前提下，不应该过分关注和争论是否过热，宏观调控的对象应该主要是急于发展经济的地方政府劳民伤财的投资行为。因此，政府宏观调控的主要作用是协调，包括对不同产业部门的协调、社会经济关系的协调、总量平衡和结构平衡的协调以及短期目标和长期目标的协调。政府如果调控过度或运用不当，也会降低投资效益和经济发展水平，应当将政府的宏观调控行为置于市场经济条件下进行。目前，中国政府部门的依法行政对于宏观调控效果也是至关重要的。但是，“从经济分析的实际经验看，要分清发展政策对经济发展过程的影响极为困难，其中的主要原因在于，任何发展政策的选择都是在现有经济结构上进行的。或者说，现有经济结构的特征决定了发展政策的选择。”[4]
第二节 财政政策与制造业投资
财政政策是指国家通过财政收支总量和结构的变化进行宏观经济调控，使经济目标得以更好地实现的经济政策。其职能是稳定经济，也就是保证国民经济平稳运行，避免失业和通货膨胀等经济病症。政府可以通过购买支出、税收、转移支付等财政政策手段来影响社会总需求，进而达到促进经济稳定发展的目标。财政政策影响制造业投资，包括以下三个方面：一是支持发展先进制造业，促进制造业投资方式的转变，促进制造业产业结构优化升级，增强经济长期发展的后劲；二是通过支持建设资源节约型和环境友好型社会，立足于资源各个环节的“开源”、“节流”和“保护”，制定实施支持循环经济发展的财税政策；完善污染者“付费”制度，健全生态补偿机制，这样可以固化制造业投资成本，减少跟风投资和冲动投资；三是着力促进制造业自主创新。加大支持科技体制改革与投入力度，支持自主创新，推动科技重点领域和关键环节取得突破，推进产、学、研相结合的技术创新体系建设；完善财税扶持政策，引导企业增加科技投入，建立促进企业自主创新的财税制度。
一、财政政策调控制造业投资的目标以及政策工具
世界各国的发展史表明，经济发展的过程就是结构不断变化的过程。在加速工业化、城市化阶段，结构的变化更为剧烈。只有按照经济发展的规律，主动解决投资结构失衡的问题，自觉推动投资结构的转变，才能不断地为经济发展创造新的需求，提供强大的动力，培养新的经济增长点。我国经济虽经过了20多年的持续、平稳、快速增长，但经济结构积累的矛盾日益突出，成为影响国民经济持续、平稳、快速增长的主要障碍。因此，政策目标的设定取决于政策的目的，财政政策的目的可分为直接目的和最终目的。正是政策目标的矛盾性和作用的有限性的客观存在，使得一个政策根本就不可能同时实现两个以上的经济目标。就我国目前的财政政策对制造业投资的影响来说，就是通过财政政策支持大力投资高新技术产业的发展，增强自主创新能力，推进投资结构优化进而实现产业结构升级，转变经济增长方式。
财政政策目标的设定要有利于制造业投资的稳步发展。财政政策作为主要的宏观经济政策之一，其作用主要是稳定经济，最终目的是促进社会进步和发展，构建一个和谐社会。对于制造业而言，财政政策可以通过总量调节、结构调节和利益调节来达到对制造业投资的调控目的。这些调节可以通过财政补贴、税收以及支出结构的变化来实现。如可以通过对不同行业给予补贴或税收优惠不同的支持力度，引导制造业的投资结构发生变化，并且实现优化和高级化产业结构的目的。
税收中性是西方税收学界所倡导的税收原则之一，是指国家征税以不干预市场经济运行，平等对待一切纳税人为目标的税收制度。在实现方式上，一是对效率原则的强调，即征税有可能带来效率损失，由此要求政府征税应尽量减少对经济个体行为的不正常干扰，一个理想的税收制度应是超额负担最小的制度，其评价依据是课税对消费选择和生产决策的影响程度；二是对普遍原则的强调，即对价值增值普遍征税，也就是对所有经济活动按统一税率普遍征税。政府征税改变了生产者的生产选择，具体来说有税收对生产者的替代效应和收入效应。下面以税收为例探讨财政对制造业投资的影响。表8-1所列的是1998年以来制造业的税收情况。
表8-1 按行业分全部国有及规模以上非国有制造业税收指标
资料来源：历年的《中国统计年鉴》和财政部的网站。
从表8-1的数据可以看出，制造业的税收（销售税以及附加和增值税之和）一直占全国税收比例的30%左右，而且增值税的数量几乎是销售税及附加的两倍。这一方面说明了制造业税收对国家财政的贡献很大；另一方面则说明通过税收政策来加强和选择对制造业投资的引领作用的余地很大。这些数据虽然是各地招商引资过程中给予了种种优惠政策以后的数据，但是从税收制度的设计角度讲，比如通过差别税率和税种的考虑来限制或鼓励制造业的投资活动，是本书所强调的税收调节制造业投资的含义。
二、利用财政政策工具调节制造业投资的实现途径
为了适应经济全球化以及技术进步的快速发展，应该充分发挥各项财政政策的作用，以市场为导向，以企业为主体，以技术进步为支撑，依靠现有的制造业投资基础，在进一步发挥劳动密集型制造业的比较优势的同时，积极发展高新技术制造业，形成新的比较优势，大力支持制造业结构的优化升级，努力提高制造业的整体素质和竞争力。利用税收调控投资，可以通过税法调整税种和税基，如对高耗能产品（钢铁、电解铝、铁合金等）出口退税的降低有助于降低这些产业对投资的吸引力；提高制造业投入品（包括土地、能源、水、基础设施及环境）的价格及相关税收，可以促使企业慎重投资。
1.增加对部分传统制造业技术改造的财政投入，推动制造业升级
当前及今后一个时期，传统制造业在我国仍然具有广阔的市场，仍然是我国综合经济实力的重要支柱。因此，依靠现有的制造业基础，增加对传统制造业和技术改造的投入支持，就成为财政支持制造业结构调整和优化的重要内容。首先，加大财政技术改造投入，提高企业技术水平。支持企业的创新与改造，更好地消化和应用先进技术，逐步实现重要行业关键技术从消化和引进为主转向以自主开发为主，优化技术结构和产品结构。其次，通过财政贴息、税收优惠、银行信贷等手段，带动企业增加科研投入，提高企业科技转化为生产力的能力，并积极鼓励企业采用高新技术和先进适用技术，提高制造业企业的工艺技术和装备水平。如企业采用新技术的大型机器设备可以享受加速折旧的财务核算办法，或是研究和采用新技术的费用可以列入税前抵扣等。最后，加速增值税从生产型向消费型的转型改革，提高企业购买固定资产的进项税额的抵税比例，促进企业加强技术改造以及采用新技术。
2.为振兴装备制造业提供财政扶持与税收优惠，为传统制造业技术改造提供装备
大力支持装备制造业，既是传统制造业改造的重要内容，也是传统制造业改造的重要前提。为此，建议将装备制造业的重大工程和技改项目列入国家固定资产投资或技术改造的项目计划中，予以重点支持，努力提高技术准备的自主设计水平和制造水平。此外，要加大相关制造业的投入力度，带动并支持提高重点技术和项目的国产化程度，投资和持续支持功能性制造业的发展，如以信息技术为基础的具有先进制造技术水平的重大装备等。
3.积极支持发展高新技术制造业，为传统制造业改造提供技术支持
加强对高新技术发展的支持是财政促进制造业结构优化的重要内容。首先，国家财政要加大科技投入，使R＆D经费增长速度高于GDP的增长速度。在当前我国高新技术发展总体水平不是很高而且财力有限的客观情况下，我们可以有选择、有重点地加快电子信息、生物工程和新材料等高新技术制造业的发展，集中资金大力支持传统制造业突破发展过程中的“瓶颈”。其次，明确财政支持企业科技创新的政策，增强企业科技创新的动力。如直接提供科技投资支持或津贴、税收优惠政策，比如允许将R＆D支出在税前列支，对高新技术企业予以税收优惠，允许加速折旧，对传统制造业的投资或设备更新予以税收减免等。
4.抓住国际、国内信息革命浪潮的良好机遇，加速发展信息制造业的投资
对一些重点行业，财政应根据财力可能，加大投入力度，促使其采用信息化技术。对一般性企业、行业采用信息技术要加强政策的引导和扶持，如税收优惠、抵免、加速折旧等，加大支持力度。国家财政要鼓励企业提高信息技术的应用水平，要通过微电子、计算机、网络技术的应用，推动传统制造业研究开发、设计、制造及工艺技术的变革；重视和支持新经济的发展，扶持重点企业加快建立电子商务方案和采用先进物流管理方式。促进信息产品与传统产品的融合，将一种“虚”的信息和技术建立在相应的实体经济的基础上。
5.根据国家产业调整的方向对相关行业采取不同的税收政策
在税收优惠的政策上，从地区优惠为主转向产业优惠为主；在产业优惠的基础上，要适应建设资源节约型、环境友好型社会和转变经济增长方式的要求。税收政策应有助于改变不合理的制造业投资结构，体现出税收对资源利用和环境保护的激励与惩罚机制，纠正制造业投资过程中能源的高投高耗，减少对资源、环境、生态的破坏。为此，要建立税收政策的行业导向机制。我国的经济结构调整要按行业来进行，相应的税收政策的调整也要根据行业来推进。通过减免税的办法引导银行或民间资本投入制造业，以加快设备更新速度，提高制造业产品档次。对符合国家产业政策的制造业高科技企业实行一定的财政贴息，以带动我国科技产业的成长，增强企业自主创新能力，促进我国整体的科技进步和经济的集约型增长。对于部分国际大财团参股的技术装备制造业领域、高新技术产业领域和关系到制造业基础的加工制造业领域的项目投资，可以有选择地给予财政支持。
6.利用发行建设国债支持制造业的发展
国债运作体现了政府政策意图，可以直接针对制造业的调整决定发行规模的扩张或收缩。目前，我国的国债发行额的累计余额占GDP的比重不高，可以适当扩大发行规模。另外，财政贴息政策对带动民间投资、促进制造业产业结构调整，也有重要作用。财政贴息政策不仅作为政府补贴的形式之一，用以调整分配关系，更有意义的是将其视为重要的经济杠杆，直接用于生产环节上，增强企业的造血功能。它的直接效益是降低生产成本、增加赢利。通过财政贴息可以带动更多的民间资本投资国家鼓励发展的制造业。
第三节 货币政策与制造业投资
货币政策是一国中央银行为实现一定的宏观经济目标所制定和实施的各种管理和调控货币供应量及结构的措施的总称。主要是通过对货币和信用的控制调节总需求，并进而影响宏观经济运行的经济管理政策。货币政策之所以能为国家宏观经济管理所用，是因为现代经济是以货币形成全社会有效需求的经济，货币是影响几乎所有的宏观经济变量包括产量、价格水平、就业等的重要因素，是经济得以运行的能动力量。货币政策具体地由中央银行所确定的旨在影响总需求、影响实际经济变量的方针、策略、操作工具或手段、措施等构成。中央银行货币政策的工具可分为一般性的货币政策工具、选择性的货币政策工具及其他货币政策工具。其中，一般性的货币政策工具有三种，即存款准备金政策、再贴现政策和公开市场业务。选择性的货币政策工具和其他货币政策工具则种类很多。各国中央银行可根据本国实际和货币政策的目标加以选择和运用。货币政策对实际经济活动的作用是间接的。中央银行运用一定的货币政策工具，往往不能直接地达到其预期的最终目标，而只能通过控制某一中介目标，并通过这一中介目标的传导来间接地作用于实际经济活动，从而达到最终目标。货币政策中介目标的选择必须满足可控性、可测性和相关性这三个基本特性的要求。货币政策的传导机制是指从货币政策工具的运用到最终目标的达到所经过的各个环节和具体的过程。对于中国的具体情况来说，选择的货币政策工具不外乎货币供应量和利率。
一、利率变化和制造业投资的关系
理论上讲，贷款利率的变动直接影响企业的融资成本，对企业投资有较大的影响。我国最近几年贷款利率的变化如表8-2所示。
表8-2 金融机构法定贷款年利率
注：①在法定贷款利率基础上可上浮10%，下浮10%。农村信用社贷款利率最高可上浮40%，下浮10%。
②从1998年11月起，金融机构对小企业贷款利率可在法定贷款利率的基础上上浮20%，大中企业上浮10%。农村信用社贷款利率最高可上浮50%；金融机构贷款最低下浮10%。
③从1999年9月起，金融机构对中小企业贷款利率可在法定贷款利率的基础上上浮30%，对大型企业贷款最高上浮10%；金融机构贷款最低下浮10%。
资料来源：国家统计局网站。
从表8-2的数据可以看出，自1997年以后，由于扩大内需的需要，国家鼓励投资，货币政策导向是多次下调短期利率和长期利率，只是在2004年，为控制投资过快增长，向上做了微调。和制造业投资贷款相关的中长期利率，5年以上的从10.53%降低到6.12%，3～5年的从9.9%降低到5.85%，1～3年的从9.36%降低到5.76%。理论上，从制造业的投资成本考虑，利息支出的减少必然会提高投资收益，引致更多的投资。但是从中国的实际情况看，投资中贷款的多少，不仅和利息成本的高低有关，而且和信贷控制的松紧程度以及约束的松紧程度密切相关。利用相关年份的制造业投资数据和5年以下长期贷款利率的平均值的变化趋势关系，制作图8-1如下：
图8-1 贷款利率和制造业投资
从图8-1可以看出，1997年以来，制造业发展经历了1997～1999年的特定困难时期时，长期贷款利率在此期间基本上是一路下降的，但是制造业投资金额没有大幅增加，反而是逐步降低的，说明在投资决定的因素中，利率作为成本因素之一并不敏感；企业投资效益和经营状况的好坏对投资决策更起作用。1999年制造业投资大幅飙升，而利率并没有明显下降，因此不可能是该期间的低利率水平诱导了制造业投资的大幅增加。但是从中国的制造业实践看，只要投资主体有利可图，利率的成本约束表现得并不明显，特别是存在短期超额利润的情形下，更是如此。实际上在政府调控2003年以来的投资增速过快的经济手段中，已经通过利率变化传达了调控信息，可基于中国的利率传导途径中非市场化的干扰以及路径的畅通性以及有效性还有很多问题，只是在利率传导机制以及企业投资决策机制中，还有其他的复杂因素在起作用，也与市场盈利预期相关。所以才有了该指标钝化或失灵等现象。即便如此，利率大小毕竟是制造业投资成本中的一部分，控制制造业投资的不灵敏性，并不能掩盖它在激励和引导制造业投资方面的重要作用。金融体制改革的不断深入，尤其是银行业改革的逐步完善，随着金融机构健全的法人治理结构的建立和完善，要求独立审贷的压力会越来越大。因此，如果在信贷规模合理控制的前提下，考虑利息支出作为成本的一部分对投资的影响，可以通过差别利率的方式，选择对制造业投资的支持或限制。对一些特定领域的制造业投资，通过利率因素的支持效果还是很明显的，比如在技术改造投资中给予优惠贷款利率，就可以增强制造业技术改造投资的积极性，并切实降低技术改造投资成本。
二、货币供应量和制造业投资
货币供给与经济增长的关系，有三种不同的经济理论进行解释。按照新古典经济学理论，货币供应量增加，能够起到扩大投资和增加就业的作用，从而推动经济增长。以弗里德曼为代表的货币主义则认为，货币是中性的。由于不存在长期的菲利普斯曲线，货币供给量的增加，只会导致通货膨胀，损害经济增长。卢卡斯则提出，由于理性预期的原因，货币供应是中性的，只要货币供应量符合合理预期的结果，经济就能稳定增长。不同的经济理论是在不同的经济环境中形成的。就货币供应量和经济增长的关系而言，虽然货币供应可以通过货币乘数对经济增长产生作用，但是不同的国家和地区，在不同的经济发展阶段和经济环境中，两者的关系可能会有不同的表现。货币供应对经济增长有推动作用，但是货币供应量的增长应该和经济增长有合理的比例关系，而且需要关注货币供给的结构，重视经济增长的质量。经济增长目标的实现，客观上需要社会生产和扩大再生产过程中不断追加投资，而投资规模的扩大、速度的加快和结构的改变，往往会在短期内通过投资需求的总量和结构对社会的供给与需求的总量和结构产生决定性影响。如果投资规模太小，投资增长速度太慢，投资结构不合理，势必影响经济增长的后劲；反之，如果不存在国力和社会产品的物质结构、市场承受能力的约束，任意扩大投资规模，投资增长速度过快，投资结构不合理，则势必带来投资需求膨胀，造成经济波动。因此，控制货币供给总闸门，对控制投资规模的作用显然是十分重要的。同时，通过对不同制造业细分行业之间的资金投放，也可以看到引导制造业投资结构的变化。从货币供应量来看，具体情况如图8-2所示。
从图8-2可以看出，货币供应量自1990年以来是持续增加的，到2005年已经达到了298755.7亿元以上。统计数据表明，货币供应量对投资数量的增长起着重要的推动作用。这也反映了经济总量关系上的内在联系。因此，通过控制货币投放来控制经济增速的大小，是有显著效果的。同时，经济内部本身存在的结构性问题和体制性问题，尤其是在投资主体的自我约束能力还有待于进一步提高的情况下，为避免企业和政府的投资冲动，只有不断提高投放货币的产出效益，才是解决问题的根本出路。但是，如果对货币控制过紧，会造成经济增长放缓，对国民经济的健康发展同样是有害的。在关注货币供应量控制时，需要考虑货币供应量结构的调整。通过对不同产业和区域的货币投放，在拉动经济增长的同时，改善产业结构和区域经济结构，解决经济发展中的深层次问题，也是十分重要的。另外，下力气完善货币传导机制，强化市场信号的“保真”效果，并突出货币类市场信号的引导作用，有利于更好地实现货币投放的作用。在具体执行投放的过程中，加强使用过程中的监管和事后评价，也会不断提高货币的使用效益。作为一个发展中的大国，发展先进制造业是提升我国在国际上的地位、提高我国对外贸易和整个经济的效益、实现我国经济持续稳定发展的必由之路。因此，商业银行信贷应该在总量控制的前提下，针对制造业不同行业的发展水平和投资方向，向技术含量高、市场前景好、能源消耗低以及产业基础好的重点行业倾斜，根据制造业发展规划的总体要求，银行信贷资金应该考虑与财政政策、产业政策协同配合。
图8-2 货币供应量
第四节 产业政策与制造业投资
一、对产业政策的认识
产业政策的内容主要包括关于产业资源的配置政策（包括产业基础设施政策和产业间资源配置政策）和关于产业组织的政策（包括与各领域内部组织有关的政策和中小企业政策）。产业政策在引导产业发展、保护和扶持产业等方面发挥了重要作用。政策又分为直接干预和诱导式介入两大类，主要由产业结构政策和产业组织政策构成。产业结构政策居核心地位，主要是通过协调各产业间的比例关系，促使产业结构向高级化发展；而产业组织政策主要是对产业规模、活动秩序、利益分配以及资源分配等方面进行调整。
产业政策发源于日本，中心是企图调节产业部门的均衡发展。1955年以后，日本制订了赶超欧美经济发达国家的战略目标，仅依靠市场机制，是难以实现这个目标的。因而，必须规划产业结构的高度化（即实现高效益的产业结构），确定带动经济起飞的战略产业，政府予以扶持。产业政策的活动舞台就是在经济增长和发展领域。[5]在20世纪80年代以前，似乎以日本为代表的产业政策相对于美国“自由放任”的产业政策而言具有一定的优越性。日本经济在20世纪50年代之后持续高速增长，汽车、家用电器等制造业产品以其优良的品质和有竞争力的价格在国际市场中取得了很大优势，在欧美等发达国家取得了越来越大的市场份额。
但是进入20世纪90年代以后，日本经济陷入了长期低迷而不能自拔的境地。在产业政策实施过程中形成的银行与大企业的特殊关系，使得不少银行陷入破产或接近破产的困境。在这样的背景下，日本的产业政策受到许多人的怀疑和责难。成为对比的是，在经济全球化的背景下，美国虽然在不少制造业部门失去了它的优势，但是在科研和技术创新方面始终处于世界前列。实际上，在过去的几十年中，日本的产业政策也经历了一个不断演变的过程。这种变化的总方向是淡化政府对产业和企业的直接干预，而强调通过制度变革来鼓励竞争，提高企业的竞争力。其表现是：在50年代，以保护幼稚制造业和推进制造业化为产业政策的政策目标；在70年代石油危机之后，产业政策的目标转变为减少政府对市场的干预，实现政策的透明化、规范化以及产业结构调整；进入90年代以后，日本经济出现长期萧条，日本产业政策的主要内容变为在电力、通信以及金融等服务业领域实施改革，规范和减少政府部门的干预，促进竞争。同时，为了激活经济，鼓励外资进入，参与竞争，促进技术创新和创业。
因此，日本官厅经济学家也认为产业政策应该通过市场机制起作用，充分尊重民间的自主性立场，发挥民间企业的积极性。也就是说，产业政策能否见效，主要看有没有比较成熟的市场基础和产权基础；还要看政府职能有没有真正适应市场经济的规律。只有以市场作为配置资源的基础，政府才能够确立尊重市场的管理理念，产业政策才可能起一点补充市场不足的作用。如果这些条件不具备，把产业政策的作用估计过高，社会就要为此付出沉重代价。事实上，日本企业界对于产业政策的批评和抵制几乎从来没有停止过。一些经济学家的实证分析表明，日本20世纪50年代和60年代的产业政策，其实常常被民间企业的创新力量冲破，并没有真正起到作用。[6]
根据美国经济学家波特的钻石理论，制造业企业钻石的大小都取决于各自的竞争力、生产要素供应情况、消费需求情况与支持性产业的发展情况等几个方面，同时又要受政府和机遇等外部环境因素的制约。[7]可见，政府在产业发展中具有相当强大的控制作用。而产业政策可以通过新产品的质量、技术和经济等调节方式，来撬动或推动全部产业与整个市场的良性、均衡和科学地发展。产业政策作为政府为了国家的全局和长远利益主动干预产业活动的政策，表明了政府关于产业发展的政策意图在很大程度上决定着产业发展方向和产业发展速度，以及产业内部结构的匹配。产业政策的执行需由多个部门协调联动，单一部门执行不一致或各部门之间执行不一致均会导致产业政策执行困难或执行偏差。改革开放20多年来，中国的确通过产业政策在产业结构调整和资源配置方面取得了令人瞩目的成就，在规范和促进制造业投资方面，产业政策固然存在一定的问题，但是仍将发挥重要的作用。
二、我国产业政策的制定与实施概况
产业政策作为“看得见的手”，反映了国家和政府加强对市场经济进行宏观调控的意志，体现了国家对经济增长过程的宏观干预，对市场经济自行运行过程中偏离正常轨道的行为的矫正。对于发展中国家和地区来说，为了加快产业培育和发展，创造经济起飞的前提条件，必然要求加强宏观调控，相对集中必要的生产要素于主导产业，形成支撑经济持续、快速增长的产业规模和较高的技术水平的产业，迅速调整和优化产业结构，从而实现国民经济的持续、稳定和协调地增长。
1989年国务院首次发布《关于当前产业政策要点的决定》，1994年国务院公布《90年代国家产业政策纲要》。此后，我国根据国内外环境和经济、社会发展的需要，借鉴发达国家的成功经验，制定、颁布了多项产业政策。为达到促进产业结构优化的目的，一方面强制一些传统产业实施退出或结构化改造；另一方面采取积极措施大力发展国家确定的支柱产业，机械、电子、石油、化工、建筑等保持了强劲的上升态势，许多产品的产量已居世界首位。2004年以来，根据经济出现过热，固定资产投资增速过快，尤其是在一些高能耗和高污染制造业投资出现了迅猛发展的情况下，国家陆续发布的产业政策包括：《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》、《当前国家优先发展的高技术产业化重点领域指南》、《促进产业结构调整暂行规定》、《产业结构调整指导目录》、《关于加快纺织行业结构调整促进产业升级若干意见的通知》、《外商投资产业指导目录》、《中西部地区外商投资优势产业目录》、《国家产业技术政策》、《钢铁产业发展政策》、《汽车产业发展政策》、《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》、《当前部分行业低水平重复建设目录》、《铝工业产业发展政策》、《关于加快铝工业结构调整指导意见的通知》等。利用上述产业信息，引导制造业投资于当前国家重点鼓励发展的产业，能有利于积极推动制造业技术创新能力与产业技术水平的提高，有助于减少制造业投资的盲目性、推进制造业产业结构优化升级和提高投资效益。
1994年《汽车工业产业政策》，形成了涉及投资、消费、产品与企业生产许可、国产化、鼓励与限制发展的产品和项目、贸易与服务等诸多领域的汽车产业政策。在新形势下，其局限性也日渐突出。为此，经国务院批准，国家发展和改革委员会于2004年正式颁布实施《汽车产业发展政策》。该政策共十三章七十八条，主要包括政策目标、发展规划、技术政策、结构调整、准入管理、商标品牌、产品开发、零部件及相关产业、营销网络、投资管理、进口管理、汽车消费等方面的内容。与1994年《汽车工业产业政策》相比，新颁布的《汽车产业发展政策》取消了外汇平衡、国产化比例和出口实绩等要求，大幅度减少行政审批，该放的放开，该管的管住，依靠法规和技术标准，引导产业健康发展，提出了品牌战略，鼓励开发具有自主知识产权的产品，为汽车工业自主发展明确政策导向，引导现有汽车生产企业兼并、重组，促进国内汽车企业集团做大、做强，引导和鼓励发展节能环保型汽车和新型燃料汽车。
我国2005年出台了《钢铁产业政策》，确定了投资进入门槛，实施市场准入机制，并具体规定了钢铁投资建设项目的最低条件。投资钢铁项目需按规定报国家发展和改革委员会审批或核准。建设炼铁、炼钢、轧钢等项目，企业自有资本金比例必须达到40%及以上。钢铁企业跨地区投资建设钢铁联合企业项目，普钢企业上年钢产量必须达到500万吨及以上，特钢企业产量达到50万吨及以上。对于境外钢铁企业投资中国钢铁工业，除了须具有钢铁自主知识产权技术，其上年普通钢产量必须达到1000万吨以上或高合金特殊钢产量达到100万吨以外，原则上不允许外商控股。
2006年国家发展和改革委员会正式公布了中国水泥行业首套产业政策《水泥工业发展专项规划》和《水泥工业产业发展政策》。其中，明确提出了我国水泥工业的发展目标，对于水泥布局调整、产业技术政策、企业组织结构调整、能源消耗、资源节约和循环经济等各个方面都有具体规定。在投资管理方面，为避免水泥工业无序盲目发展，各省级投资主管部门要按照发展规划和产业政策的要求，切实加强项目管理；要严格控制不具备发展条件的企业盲目扩大生产能力，防止不顾环境影响的低水平重复建设；违规建设或达不到环保要求的水泥企业，一律不得享受税收上减免等优惠政策；对新建水泥项目，企业自有资金比例必须达到35%以上。
在对钢铁和电解铝的产业投资的管理中，都明确了对不符合本产业发展政策和未经审批或违规审批的项目，国土资源部门不予办理土地使用手续，工商管理部门不予登记，商务管理部门不批准合同和章程，金融机构不提供贷款和其他形式的授信支持，海关不予办理免税进口设备手续，质检部门不予颁发生产许可证，环保部门不予审批项目环境影响评价文件和不予发放排污许可证。向新增能力的项目发放固定资产投资贷款需要项目单位提供国家发展和改革委员会出具的相应的项目批复、核准或备案文件。企业申请首次公开发行股票或在证券市场融资，募集资金投向必须符合产业发展政策，并需向证券监管部门提供由国家发展和改革委员会出具的募集资金投向的文件。除此之外，为遏制盲目投资、重复建设以及违规滥用耕地现象，国土资源部和国家发展和改革委员会2006年联合发布实行了《限制用地项目目录（2006年本）》和《禁止用地项目目录（2006年本）》，对限制类项目进一步的详细用地规定，两目录增加了禁止占地的项目内容，在一定程度上解决了土地政策和行业政策之间衔接性不理想、存在两张皮的现象。
针对铝冶炼投资盲目快速增长、产能急剧扩张等问题，国家采取了宏观调控和加快产业结构调整的措施。但是，随着电力供需紧张状况的缓解及资源性产品价格的上涨，一些地方集中投资电解铝、氧化铝生产能力的行为又开始反弹，一些电解铝企业以向深加工延伸名义投资建设低端建筑型材生产能力。因此，2007年4月国家发展和改革委员会发出《关于进一步贯彻落实加快产业结构调整政策措施遏制铝冶炼投资反弹的紧急通知》。
由于产业发展环境已经发生了显著变化，现行产业政策已远不能满足现实的经济社会发展对提升产业创新能力的要求。我国各地都陆续确定了优先发展的支柱产业。各地的支柱产业趋同现象明显，大多数集中于钢铁、汽车、石化、电子等资本密集度较高、国家产业政策扶植的重点产业。我国各地重复投资、重复建设的问题比自由放任的市场经济国家更加突出，在一定程度上正是地方政府直接干预产业投资决策的结果。由于我国各地在人口、技术、土地与其他自然资源方面的禀赋存在很大差别，所以有理由认为各地的优势产业也应该相应的有很大差别。各地产业政策所设定的支柱产业趋同这一事实本身就说明了地方产业政策的制定脱离了各地资源禀赋和比较优势的现实，这种产业政策对经济的干预往往会造成资源配置的不当。近年来，各地相继提出要发展汽车、石油化工、精细化工、电子通信设备等产业。如果说在20世纪90年代我国各地重复投资家电产业造成了家电生产能力严重过剩的话，那么目前各地的重复投资有可能造成钢铁、汽车、石化等产品生产能力的新一轮过剩。
另外，我国产业政策的重要内容之一，即产业布局的实施效果较差。产业规划中常常发生“有心栽花花不开，无心插柳柳成荫”的情况，即产业布局规划中要重点发展的布点常常没有形成规模，而规划中没有安排的布点却意外地冒了出来。其中的一个原因是各地政府出于地方利益的考虑，会设法打破中央制定的规划；另一个原因则是政府的产业政策能对国有部门的投资决策产生较大影响，而对非国有部门投资决策的影响则相对较小。现在中国的产业布局呈现出产业集群态势，比如周庄的传感器集群、浙江慈溪的消费家电集群、绍兴的纺织业集群、诸暨的袜业集群以及浦东张江的微电子产业集群等，这些大多不是产业政策的成果，而是自组织过程的产物。从实际情况看，从地方政府出政绩的考虑出发，各地在产业政策的制定和执行过程中，往往会重大轻小，即对大企业照顾有加而对中小企业关注不够。产业政策始终将主要注意力集中于制造业，许多制造业部门出现了比较严重的生产能力过剩，这种情况在宏观水平上反映了我国产业资源的配置不当。
三、利用产业政策引领制造业投资结构升级
产业政策是国家为适应其政治、经济需要而制定的旨在保护民族工业、促进本国经济发展的一种特殊政策，它在不同的历史时期，随不同政治背景和生产力发展要求变化而进行相应的调整。国家产业政策能否顺利、严格执行，是经济发展的前提、国力增强的关键、民族振兴的保障。制造业投资是经济增长的核心和基础。经济增长的战略目标决定制造业投资的战略定位和全过程，制造业投资服从于经济增长的战略目标。在先进国家实施工业化以前，整个世界经济一直是农业经济，而在第一次产业革命以后，促进了一批先进国家如美、英、法、德、意等国较早地实现了工业化。于是，制造业等产业取代了农业成为国民经济的支柱产业，成为决定国民经济增长的主导力量。
当前，制造业在我国国民经济发展和产业结构调整中具有不可替代的核心作用。它作为国民经济中的带头产业部门和社会生产力链条中的关键环节，是决定经济增长的方向、速度、质量和规模的当之无愧的主导产业。制造业的水平直接关系到一国产业结构的高级化程度乃至新的经济发展问题。建设高技术水平的强大制造业，特别是那些具有基础性核心地位的装备制造业，是作为发展中国家的我国必须达到的目标。我国的产业结构调整早就被确定为经济发展的主线，“十一五”规划当中又强调推进产业结构调整和优化升级是转变经济增长方式，提高经济增长质量的重要途径和迫切任务，并提出要立足优化产业结构来推动发展，促进经济增长主要依靠制造业带动结构优化升级。对于制造业而言，需要通过增量投资，逐步促进制造业结构的优化升级。为鼓励针对制造业技术进步的投资活动，政府在引导和鼓励企业作为投资主体的同时，在以下三种情况予以特别支持：一是需要巨额资金投入的技术改造和技术开发项目；二是影响面广的关键技术的投资；三是对有明显负效应的环境污染设备的淘汰和新设备的开发等。[8]
从目前来看，我们国家的产业结构仍然处于一个初级化的阶段，就制造业的结构而言，重化制造业的比重比较大。这可能跟我们正处在一个重化制造业的阶段有关系。重工业占制造业增加值的比重从2000年以来一直高于60%，而且制造业还是以组装加工为主。制造业本身是一个设计、研发、加工、营销服务等产业链组成的有机整体，但是我们制造业（特别是承接的发达国家转移过来的制造业）的产业制造处于产业链的末端，流程比较简单，是低技术、劳动密集型的加工组装的工序，而高附加值的设计、研发和销售服务都在国外。设计研发这一端和销售服务都是在国外，表明中国只是一个加工车间。因此，我国制造业产业结构优化升级的重点应该是大力发展高新技术产业，用信息技术与先进实用技术改造和提高传统产业，提高装备制造的水平。为此，要利用产业政策的引导，逐步实现企业投资决策的合规性和理性，避免盲目建设和低水平重复建设，加快淘汰落后的生产能力，不断引导和支持企业提高技术水平和产业素质，降低资源、能源的消耗，实现由高消耗向高效率、由粗加工向精加工的转变。
一般来说，制造业内部结构变动分为三阶段四个时期。[9]第一阶段是重化阶段，包括以原材料、基础制造业为重心和以加工装配制造业为重心两个时期；第二阶段为高加工度化阶段，包括以一般加工制造业为重心和以技术密集型加工制造业为重心两个时期；第三阶段为技术集约化阶段，包括以一般技术密集型制造业为重心和以高新技术密集型制造业为重心两个时期。制造业结构变动的三个阶段之间是相互衔接和部分重叠的，前一阶段的第二时期同时也是后一阶段的第一时期。根据各国的具体情况不同，三阶段四时期的发展顺序可能存在交错混杂。1880～1975年间，以总产值计算美国制造业增长了218倍，其中重化工业增长了415倍，轻制造业增长了114倍，重化工业增长明显快于轻制造业增长。从1909～1970年，日本的轻制造业在制造业中的比例由80.4%降到了37.8%，重化工业由19.6%上升到了62.2%。实际上，从收入水平、产业结构水平以及制造业占GDP的比重分析，我国已基本完成了以原材料制造业为重心的重化阶段，正向高加工度化阶段转变，也进入了制造业重化中期。因此，我国必须注意调整和优化制造业结构，避免过度依赖传统重化制造业的增长来带动国民经济或者区域经济的发展。不能为了拉动地方经济发展，把产业结构调整的目标简化为制造业的重型化。
任何政策起作用的程度和方向都是以一定的条件为前提，产业政策也不例外，如果前提条件不具备或不完善，不仅其政策的效能难以发挥，甚至还可能产生消极的作用。认清并设法创造出这些条件，对于制定和实施产业政策引导制造业投资来说无疑是至关重要的。制定和实施产业政策，应当随着经济和技术结构的变化而不断发展。在制定产业政策时，必须考虑各产业的技术进步状况以及不同产业技术进步的快慢对区域经济乃至整个国民经济的影响和制约，把高新技术产业以及具有改造传统产业作用的新兴产业放在优先地位给予重点支持。把握好产业政策重点，配合以经济手段、法律手段，及时调整与修改不合理和过时的产业政策，是充分发挥产业政策作用的根本保证。产业政策发挥作用时要通过一定的经济运行机制来实现。现在我国资源配置主要依靠市场机制来进行，产业政策的制定和实施必须适应市场机制作用的要求，为此，要加快培育市场体系，建立统一、开放、竞争、有序的全国统一市场体系等，以市场的发展和完善增强产业政策制定和实施的推动力。
四、利用产业政策优化制造业投资的思路
制定产业政策的目的是为促进制造业作为主导产业的健康发展，协调和其他产业的关系，防止制造业衰退，以及促进资源的合理配置和优化组合，提高劳动生产率。具体来讲，产业政策包括产业布局合理化政策、产业结构高级化政策和产业组织政策三个方面。遵照中央十六届三中全会提出的全面、协调和可持续发展的科学发展观，我国利用产业政策引导制造业投资健康发展可采取以下思路：
1.调整产业政策的重点
制定正确的产业政策，明确产业发展各方面支持和限制的重点，是调整产业结构、进行主导产业选择的重要依据。影响产业政策制定的因素很多，在制定和实施过程中必须充分考虑必要的因素，按照市场需求、产业关联、技术进步、创汇作用、经济效益等因素，安排好产业发展序列并制定相关的各项政策，明确支持什么、限制什么。调整产业结构、选择主导产业的目的，就是调整不合理的产业结构，充分发挥比较优势，通过加快主导产业的培育和发展，利用产业优势，促进产业结构的升级换代，以此带动其他产业的发展，从而促使整个经济快速发展。[10]因此，如何调整区域产业结构、选择主导产业以及如何加快培育和发展主导产业，应是制定产业政策时要解决的重要问题。有了明确的产业政策，政府就可以通过一系列手段加以调节。财政部门可以利用投资、折旧、转移支付等手段加快对落后重点产业的扶持；税务部门可以根据产业发展序列对产业税种和税率进行必要的调控；银行可以根据产业发展序列要求制定相应的信贷政策；物价部门可以采用不同产业区别价格的办法发挥作用。
产业政策不可能是一成不变的，应该具有阶段性和动态性。2005年国务院通过的《促进产业结构调整暂行规定》，对于全面落实科学发展观，加强和改善宏观调控，进一步转变经济增长方式，推进产业结构调整和优化升级，保持国民经济平稳、较快发展具有重要意义。除了对今后发展具有战略意义或关系到国家安全的少数产业（如信息产业、航天、军备等）外，政府产业政策的重点应该由选择优先发展的产业逐步转向培育和完善公平竞争的市场环境、鼓励研发与创新、鼓励创业与企业家精神。尤其是在重大装备制造业投资方面，通过自主创新、引进技术、合作开发、联合制造等方式，提高重大技术装备国产化水平，特别是在高效清洁发电和输变电、大型石油化工、先进适用运输装备、高档数控机床、自动化控制、集成电路设备、先进动力装备、节能降耗装备等领域实现突破，提高研发设计、核心元器件配套、加工制造和系统集成的整体水平。在学习借鉴国际经验方面，我们不但要借鉴日本过去的产业政策，还要借鉴日本产业政策的调整与变化轨迹；不但要借鉴日本的产业政策，而且要借鉴以美国为代表的产业政策在推动公平竞争、经济增长、鼓励创业与创新方面的成功经验。
2.产业政策支持制造业投资的基本任务
产业政策支持制造业投资的基本任务一个是制造业发展的高度化，再一个就是制造业发展的合理化，其本质都是促进制造业的技术创新。因为产业发展的实质都是一个产业技术水平、生产能力和产业门类适应社会需求的变动及其要求，由低级向高级、由小到大、由少到多的演变过程。通过产业政策引导制造业的投资，就需要对这一过程进行有效的调控。因此，在鼓励高新技术发展的同时，还要鼓励对传统产业的技术改造。从经济学意义来解释，高新技术是在增加值中取得较大份额的环节或程序。政府的产业政策要引导产业向真正拥有自主知识产权、能取得较大增加值份额的环节或程序发展，其中也包括鼓励传统产业采用高新技术并能带来较好经济社会效益的技术改造。
因此，产业政策要从支持产业变成主导产业群，把点状产业拉成链条产业，把产业链条变成产业板块。重点发展和建设不同区域的制造业产业带，推动制造业集聚发展。杜绝自成体系的制造业投资，制造业投资应破除行政区划本位观念，突出产业的区域特色，制定有利于产业集聚的产业政策，一是设立行业准入标准，对鼓励发展的实行政策放宽，对限制类产业和项目，通过产业指导目标和其他标准加以调控。二是对有利于产业集聚的项目，在税费的增收、项目的审核和投资权限等方面给予优惠。三是在银行信贷、财政资金资本市场融资方面提供方便。另外，在工业项目供地、工商收费等方面都要有所区别。
此外，对于不同制造业的发展现状以及产业技术水平和市场特点，采取差别化的制造业导向。例如，纺织业宜采用产品差异化的投资方向，重点发展高精和特色纺织品，以便在国内、外市场中扩大市场份额，可采取政策和技术上高端对接的策略，加大力度，迅速引进世界高端纺织技术，在产品差异化和技术高新化上抢占纺织品制高点；对汽车、石化等成为我国的支柱产业，针对其产业链不长、产业化水平并不高的现状，考虑我国正在向新型工业化转轨和产业发展的集约化要求越来越高，投资应向加强产业内企业之间的专业化分工与协作方向发展，提高投资项目的专业化和产业化水平，造就一批具备一定规模和水平的大型龙头企业，并根据生产要素向优势区域、优势产业、优势企业集聚的总趋势，不失时机地做强重化制造业，把产业链条延伸到上下游以及国内外市场；在钢铁、水泥和电解铝等领域，投资规模已经很大，但总体上是大而不强。一些短缺的品种和技术含量较高的产品，还必须要依赖进口。为此，在对这些生产能力过剩的产业总体上控制投资总量时，针对投资项目的产品品种和技术工艺水平不同，要区别对待。一方面不能够盲目上低水平的投资项目；另一方面还应该注重投资推广先进的生产工艺。目的是实现产业不断更新的目的，不断提升产业层次和国际市场竞争力以及投资的效益。产业结构的调整主要包括产业结构的合理化和产业结构高度化两方面的内容。前者主要是指产业之间比例关系的协调和关联水平的提高。后者主要是指产业结构从低水平状态向高水平状态的发展；沿着劳动密集、资本密集、技术和知识密集的方向升级；由低加工度产业的比较优势地位逐步向高加工度产业的绝对优势地位的方向演变等。由于装备制造业在产业结构调整中的战略性地位，为了占领先进制造与自动化技术的制高点，应细化促进装备制造业投资的产业政策。
3.产业政策要促进制造业投资吸纳更多的就业
中国是一个人口大国，解决劳动力的就业问题将是一个长期的课题。改革开放以来，制造业投资为中国的劳动力提供了大量与资本要素结合的机会，在农村劳动力向工业部门转移过程中发挥了重要作用。根据中国经济可持续发展的基本目标，在今后相当长时期，这种方式仍然是中国吸收过剩劳动力的主要途径之一。为此，继续鼓励制造业投资向服装、纺织、家具制造业、文教体育用品、皮革毛皮制品等传统劳动密集型产业增加投资，显然会对扩大就业需求产生良好效果。但是，从提高产业技术水平等结构调整的长期目标来看，应当选择一些具有一定技术含量同时劳动力吸纳效果明显的行业吸引制造业投资，这样既有利于增加劳动力就业机会，缓解结构调整和国有企业改革带来的失业压力，同时有助于产业技术和结构升级。因此，产业政策在促进制造业投资时要有力地促进就业增长。另外，要采取更加切实有效的措施来鼓励和支持中小民营企业的发展，尤其要鼓励制造业小企业的发展和创业。按照企业分工的一般性特点，大型制造业的生产加工需要大量中小企业与之配套。因此，加大促进制造业投资向中小企业流动，逐步形成为大型制造业生产加工所需要的配套能力，不但有利于降低投资成本、提高主导产业的国际竞争力，而且可以为国内众多中小企业提供增加就业的途径。由此可见，如何促进制造业投资中小企业发展是今后中国产业政策的重要课题之一。如果进一步放开对民营企业的市场准入限制，建立和完善产权交易市场，加强通过参股和购并等方式与民营企业形成资产或战略同盟关系，有利于促进中小企业发展。另外，吸引对制造业中小企业投资也是尽快形成主导产业配套能力的有效捷径。作为促进中小企业发展的具体措施，为了解决外资中小企业在资金筹措方面的困难，帮助这些企业规避投资风险。
第五节 环保政策与制造业投资
制造业投资必须明确负有保护环境的责任，其产品和产品的生产过程不应对环境产生破坏作用。为此，根据中国国情，我们不可能也不必要等到达到较高的人均收入水平之后再回过头来治理环境污染。我们必须在制造业投资中注重环保政策的影响，提升制造业投资的标准以满足环保政策的要求，履行好制造业的社会责任。环保政策对制造业投资的影响，一方面是要求制造业的环保技术标准不断提升，在制造业投资方向上进行选择；另一方面，制造业生产过程的排放也会有更高的要求，在确定制造业投资的内容以及范围上，需要考虑环保政策的具体要求，考虑环保政策的影响，实际上是从制造业投资全成本（包括制造业本身的投资支出以及改善投资产生的外部性的社会成本的总和）的角度考察投资行为，因此制造业的投资范围会扩展，直接投资造价会加大。
一、中国制造业环境保护现状
我国长期以来资源高消耗、环境重污染、片面追求经济增长的发展模式，对生态环境欠下了巨额赤字，环境质量每况愈下，自然灾害愈演愈烈，造成直接经济损失愈来愈大。污染物总量不断增加，环境质量逐年下降，人们生活在污染十分严重的环境中。与此同时，还出现了大范围的水土流失和土地荒漠化以及日益严重的水污染、大气污染和固体废弃物污染；生物多样性受到严重威胁，稀有物种迅速减少，自然灾害以及受灾率、成灾率明显上升等问题。[11]统计资料显示，目前我国所有造成环境污染的排放物中70%来源于制造业。制造业废水排放状况见表8-3。
表8-3 制造业废水排放情况
续表
资料来源：国家统计局网站。
从表8-3可以看出，2003～2005年间，制造业各行业的废水排放总量逐年增加的行业有农副食品加工业，食品制造业，饮料制造业，纺织业，纺织服装、鞋、帽制造业，皮革、毛皮、羽毛（绒）及其制品业，家具制造业，造纸及纸制品业，文教体育用品制造业，石油加工、炼焦及核燃料加工业，化学原料及化学制品制造业，金属制品业，通信设备、计算机及其他电子设备制造业和工艺品及其他制造业；明显减少的行业有烟草制品业、专用设备制造业、交通运输设备制造业、电气机械及器材制造业、仪器仪表及文化、办公用机械制造业；废弃资源和废旧材料回收加工业；其他行业基本上是升降起伏或基本不变；从排放总量看，排放量前几名从大到小的行业依次是造纸及纸制品业、化学原料及化学制品制造业、纺织业、黑色金属冶炼及压延加工业和农副食品加工业。从达到排放要求的比例看，2003～2005年大部分行业的达到排放要求的比例都在提高，但是三年平均比例低于90%的有8个行业，其中最低比例的是农副食品加工业，三年的比例最高的是橡胶制品业。在四个排污量最大的行业中，除了农副产品加工业，造纸及纸制品行业也是三年平均比例在90%以下的，由于其排污量最大，达标比例又偏低，因此，是水污染的“大户”；作为排量第二位的化学原料及化学制品制造业，达标率平均也仅有91.4%。可见，在制造业的污水产量最大的四个行业中，污水处理的程度和水平还需要进一步提高，以减少污染。
制造业废气排放状况见表8-4。
在2003～2005年间，制造业废气排放量减少的行业有食品制造业，烟草制品业，印刷业和记录媒介的复制，文教体育用品制造业，医药制造业和仪器仪表及文化、办公用机械制造业，其他行业是每年增加的；从排放总量看，排放量居前几位的行业是黑色金属冶炼及压延加工业，非金属矿物制品业，化学原料及化学制品制造业，有色金属冶炼及压延加工业和石油加工、炼焦及核燃料加工业。从制造业SO2排放总量看，减少的行业有农副食品加工业，烟草制品业，医药制造业，专用设备制造业，交通运输设备制造业，通信设备、计算机及其他电子设备制造业以及废弃资源和废旧材料回收加工业，其他行业是逐年增加的；排放量居前的几个行业是非金属矿物制品业，黑色金属冶炼及压延加工业，化学原料及化学制品制造业，石油加工、炼焦及核燃料加工业，有色金属冶炼及压延加工业，造纸及纸制品业和纺织业。可见，重化工业是大气污染的主要源头。
制造业固体废物排放状况见表8-5。
表8-5 制造业固体废物产生情况
续表
资料来源：国家统计局网站。
可以看出，在2003～2005年期间，除了印刷业和记录媒介的复制、医药制造业和电气机械及器材制造业几个少数行业外，绝大多数的固体废物产量是增加的；从产量的绝对值看，最大的几个行业是黑色金属冶炼及压延加工业、化学原料及化学制品制造业、有色金属冶炼及压延加工业、非金属矿物制品业、农副食品加工业和造纸及纸制品业，重化特征的制造业还是主要的污染源头。
从制造业的上述环境指标数据可以看出，制造业在投资增速较快尤其是重化工制造业投资增速较快的最近几年，对环境的污染程度的“贡献”也在逐年加大。受中国石油吉林石化公司爆炸事故影响，松花江发生重大水污染事件，苯类污染物流入第二松花江，造成水质污染，污染带长约80公里，持续时间约40小时。该事件再次表明，中国已经进入环境污染事故高发期。从客观上来看，一些重化工企业的设备老化，年久失修，加之管理不善，存在重大的环境隐患，有的甚至连环保处理设施都很难正常运转。从投资的新企业来说，有的地方片面追求经济发展，近年来新上马了一批工艺落后，甚至是国家明令淘汰、污染严重的工业项目。国家环保局2001～2004年连续四年专项行动查处的环境违法企业中，“十五小”和“新五小”等在2000年以前就应取缔的企业，分别占到30%以上。另外，重点工业污染源污染反弹现象屡见不鲜。我国人口、资源、环境的基本国情决定了必须改变制造业传统的“高资本投入、高资源消耗、高污染排放”的发展模式，利用市场机制和技术进步建立适合中国国情的“资源节约型”和“环境友好型”的国民经济体系。为此，必须通过改变制造业的投资模式、内容和方向，推动我国大规模的产业结构调整，加速从资源粗放利用、环境破坏严重、管理粗放、技术落后的传统经济增长模式，转向资源集约、环境友好、管理科学、技术先进的科学发展模式。
我国在工业化初期重工业的倾斜发展，造成了制造业投资中的重污染型的产业结构，我们在经济发展较低的水平上就遭遇了严重的环境污染和生态破坏。在中国经济持续增长，经济结构剧烈变动时期，污染物的增加也就难以避免了。世界各国的工业化进程都是先污染后治理。美国开始大规模治理时的人均GNP已达11000美元，日本也是在人均4000美元开始治理的。[12]但是，我国不应该重走它们的道路。根据有关学者的估计，我国因环境污染给经济增长造成的损失是很惊人（见表8-6）。
表8-6 环境污染和生态破坏造成的经济损失
资料来源：梁言顺：《低代价经济增长论》，人民出版社，2004年版，第91页。
中国制造业中传统的低附加值、高能耗、高污染的制造业产品占世界总量比重大，制造业中已出现大量过剩，而高附加价值、市场需求旺盛的高新技术产品供给不足；相当多的企业技术落后，创新能力不足，市场份额日益萎缩、长期亏损严重，又不能退出生产领域。大力调整传统制造业，也是大幅度降低能源消耗，调整以煤为主的能源消费结构，减少大量制造业污染的根本性举措之一。在传统制造业中，造纸及纸制品业（纸浆造纸）、食品及饮料制造业（酿造、发酵）、化工原料及化学制品制造业、纺织工业（印染行业）、皮革制造业（毛皮鞣制业）、黑色金属冶炼及压延工业（钢铁行业）和医药工业是造成水污染的主要产业之一，关闭一批浪费资源、技术落后、质量低劣、污染严重，不符合基本生产条件的小厂，是减少制造业投资污染的重要措施之一。通过投资新型制造业以及投资新技术的制造业，利用技术创新、扩散以及迅速的技术进步，可以有力地促进制造业的节能环保事业，高效利用自然资源，不断降低能耗和污染强度，越来越有效地解决各种环境问题，有效防止资源过度利用，大大降低资源退化的风险，实现资源的合理配置和环境收益。
二、中国的环保政策对制造业投资的影响分析
我国目前的制造业能耗中煤炭消费比重过高，而石油和天然气消费比重过低，是影响制造业投资的重要因素之一。我国制造业的能耗情况如表8-7所示。
表8-7 制造业能源消费总量和主要能源品种消费量
资料来源：《中国统计年鉴》（2006）。
其中，煤炭消耗的百分比如图8-3所示。
图8-3 制造业谋炭消耗百分比
中国煤炭消费比重1994年达到79%，而后开始出现煤炭消费量下降和占能源消费总量比重明显下降的趋势，但是2001年以来下降缓慢，到2005年煤炭消费占能源消费总量由1994年的79%下降为64%，这一比重仍然成为中国最大的污染源，也成为世界CO2和SO2排放量的重要来源之一。因此，改变制造业能源结构是我国制造业投资减少环境污染的一个重要措施。增加能耗节约的制造业投资发展循环经济，减少投资污染物排放量大的制造业，也是环境保护政策的内在要求。
制约产业结构的因素是多方面的，其中自然环境因素是一个重要因素。自1900年以来，世界对原材料的要求每年下降1.25%，整个世界的工业已经从原料资源密集型向技术知识密集型和加工程度密集型转移。[13]因此，在制造业投资中，对于能源消耗大和环境成本高的投资，需要从社会资源最优配置的角度进行成本效益分析。因为经济增长的来源和格局与经济增长率同样重要，来源于能源和原材料补贴的经济增长的环境成本更大。通过对投资的全成本定价，将有利于外部影响内部化。因此，可持续发展的客观要求以及中国国情的现实需要，决定了制造业必须走绿色发展道路。现在，中国成了世界上最大的制造业国家，也成了世界上自然资产损耗最严重的国家。我们应该清醒地认识到：中低水平的制造业必然以高能耗、高污染为增长代价，是用自己的资源替发达国家生产低级制造业产品，用自己的身体去承受污染，所赚取的不过是微薄的加工利润。投资低端制造业生产出来的不仅是廉价出口的“优势产品”，还有资源和环境。
从减少对环境污染的角度以及应对能源约束的角度，制造业投资应该考虑注重以下几个方面的问题：
第一，转变发展制造业投资的理念，严格执行环保法规。走可持续发展道路作为21世纪的发展战略，是人类社会在面临全球性人口增长、资源短缺、环境污染和生态恶化的严峻形势下的抉择。这就要求制造业体现循环经济的可持续发展理念，走一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源得到充分发挥的新型工业化道路。制造业作为我国经济发展的重要组成部分，坚持以人为本的科学发展战略，不仅有利于企业的持续发展，也有利于人类的持续发展，具有重大的社会效益和经济效益，因此，中国制造业投资也需要从持续发展的角度，加大对制造业的环保投资，坚持走循环经济，实现和谐发展。
如今，全球所有发达国家全抛弃了传统的制造业发展模式而走向生态制造业的绿色发展道路，就是低消耗的生产体系，适度消费的生活体系，持续循环的资源环境体系，稳定高效的经济体系，不断创新的技术体系，更加开放的国际贸易金融体系。中国大部分地区随着环保政策日趋严格与资源价格不断上升，从废弃物中提取有用物质加以循环利用已成为一种降低成本、提高利润的趋势，使高污染排放型制造业投资的成本压力日益加大，继续投资传统的生产方式已不再可能。因此，制造业投资应该加强要求在产品的设计、制造和使用过程中减少所需要的材料投入量和能源消耗量，尽可能通过短缺资源的代用、可再生或易于再生资源以及二次能源的利用，提高资源利用率。通过资源、原材料的节约和合理利用，使原材料中的所有成分通过生产过程尽可能地转化为产品和副产品，从而最大限度消除废料的产生，减少环境污染。注重通过调整制造业投资结构来淘汰高能耗、高污染的落后工艺技术，并在经济杠杆的诱导下，在相关政策法规的约束下，加快环保型制造业投资项目及相关产业的集群，实现制造业经济结构调整和生态环境并重的新格局。
第二，在制造业投资中充分考虑区域资源禀赋差异，加大减少环境污染的制造业投资。考虑到我国因能源资源分布不均，能源资源重心偏西偏北，而经济发达区域偏南偏东，常规能源需经长途运输才能满足需求，这给社会和经济带来许多问题。因此，在国家整体发展规划和区域发展规划两个层面，从制造业的整体布局考虑，应该健全政府的规划对投资项目的引导功能，促使当地政府和投资者在落实具体的投资项目时充分考虑资源约束。只有因地制宜地注意区域性能源结构调整和优化，在远离能源产地的东南沿海地区发展节能型的高科技制造业，在能源和能量密度大的区域建设高能耗的制造业，这样才能够在总体产业布局上缓解能源供给带给制造业的成本压力，同时也减少了运输费用。注重化工业投资中污染治理的投资，在考虑总投资时，加大环保设施和设备的投资，严格按照国家环保法规和政策的要求进行投资建设，杜绝为一时的投资低成本但因治理污染而造成的后期的社会高成本的投资项目。目前，由于能源消费方式落后，不仅大量浪费能源资源，而且对生态环境造成了很大的负面影响，比如大量的二氧化碳和硫化物气体的排放，已经使我国近1/3的国土被酸雨侵害。土地沙漠化，每年以上千平方公里的速度在扩展，而已经给生态环境带来严重的问题的煤烟型污染源行业大多分布在制造业等能源消费密集的行业。因此，在饮用水源、重要农业渔业水域、人口密集地区，减少有可能造成严重环境污染危害的制造业投资，比如化学原料及化学制品制造业，有色金属冶炼及压延工业，化学纤维制造业，石油加工、炼焦及核燃料加工业等。在我国的产业结构短期内不会发生根本性改变的前提下，从减少排放的角度，通过制造业新增投资项目逐渐减少对环境的污染，是现实可行的选择之一。同时，制造业投资中还需要格外注意发达国家向我国大批转移重污染制造业，这种引进的项目虽然比从前有进步，但在资源利用与环境污染方面，比起不断提高的国际标准，差距反倒越拉越大，将使我国的制造业陷入“引进、落后，再引进、再落后”的恶性循环。这种低端的国际产业转移承接绝不是制造业投资中利用外资的方向，所有这些都需要我国制造业在具体项目的投资决策过程中，优化投资的环保内容，从投资对环境的影响以及产品的市场满足程度，提升制造业投资的质量和效益。
第三，大力发展节能降耗型的制造业投资项目，从而在新增制造业投资中逐渐优化耗能结构，减少因新投资项目不断增加带来的能源压力。积极推行产品的生态设计，治理污染要从源头抓起，即资源的高效使用和材料的循环利用。一是要从产品设计抓起，在设计中选用无污染、低污染、可再生、可再用的材料。选用科技含量高、资源消耗低、环境污染少的技术和工艺，选用便于高效拆洗、综合利用的技术方案。如果企业能够在投资之初，从产品设计开始的时候，就充分考虑环境保护的要求，工业污染防治就会取得事半功倍的效果。二是提高制造业投资的技术水平，依靠技术进步，解决污染问题。环境污染是落后技术的必然产物，制造业投资项目要求在产品的制造过程中采用先进的生产技术，做到节能、降耗、减污，在回收处置过程中，采用有效的拆洗技术和复用技术，以最小的处置附加成本实现最大综合利用的价值为目标。三是投资方案设计中充分考虑产品销售、消费和废弃后的无害化处置，因为许多产品消费以及废弃后的污染也会产生很严重的社会污染和环境问题。传统经济发展模式是以资源、产品、废物为特点，经济发展的速度越快，付出的环境和资源代价就越大，循环经济发展模式则是呈现资源、产品、再生资源的特征。它以最小的资源和环境成本取得最大的经济社会效益，废物综合利用是最经济的污染治理措施。四是加大节能降耗的制造业投资，多发展能源利用效率高的制造业投资，就有可能实现在减少能源消耗的前提下维持制造业发展所必需的能源供给。在人口持续膨胀、资源日趋短缺和环境污染不断加剧的情况下，发展资源节约型制造业成为我国实现工业化、现代化的必由之路。
第四，积极发展绿色制造投资，适应市场需求变化。绿色制造是一个面向环境的复杂的制造系统工程，它把制造过程中涉及的每一个环节、每一个因素都与对环境的影响和资源的利用紧密结合起来。绿色制造的目标就是使产品从设计、制造、包装、运输、使用到报废处理的整个产品生命周期中，对环境的负作用影响最小，资源效率最高。绿色制造的特征目标就是追求废弃物最少和环境污染最小。[14]在贸易领域，发达国家利用环境概念设置了大量的绿色贸易壁垒。绿色壁垒是指在国际贸易领域，发达国家凭借其经济技术优势，以保护环境和人类健康的名义，通过立法或制定严格的强制性技术法规，对发展中国家商品进入国际市场进行限制。绿色壁垒的表现形式主要有绿色关税、绿色市场准入、绿色反补贴、绿色反倾销、环境贸易制裁、PPM标准、强制性绿色标志、烦琐的进口检验程序，等等。作为发展中国家，中国的环境标准与发达国家差得很远，绿色壁垒对中国制造业出口造成严重影响的标准主要是：食品中的农药残留量、陶瓷产品中的含铅量、皮革的PCP残留量、烟草中有机氯含量、机电产品与玩具的安全性指标、汽油的含铅量、汽车排放标准、包装物的可回收性指标、纺织品染料指标、保护臭氧层的受控物质等。所有这些都需要在制造业投资中给予足够重视。在机电制造产品方面，从1995年机电产品成为我国第一大出口产品时，就遭遇绿色壁垒。我国绝大部分机电制造企业缺乏核心竞争力，企业的设计制造及环保检测水准比起发达国家还差得很远，仅机电产品出口一项，我国每年就要因绿色壁垒损失几十亿美元。欧盟颁布的《关于报废电气电子设备指令》和《关于在电气电子设备中限制使用某些有害物质指令》的实施，使中国受到直接影响的机电产品达几百亿美元。因此，我国的制造业投资不仅要减少环境污染，还要能不断生产出具有满足国际市场环保要求的产品，否则，很多制造业投资的产品的出口会面临很大的困难，也实现不了投资的目的。
第五，加大环境污染防治专用设备制造业的投资。环境污染防治专用设备制造业是近几年我国机械制造业中发展最快的行业之一，是防治污染、保护环境、促进资源永续利用和环境与社会和谐发展的产业，也是制造业投资需进一步开拓发展的行业和增长点。国内由于在前些年经济快速发展过程中，在环保和污染防治许多方面没有跟上，欠账较多。如火电厂燃煤造成的SO2污染是国内大气污染防治的重点，而我国现有火电装机中大部分没有安装烟气脱硫装置。目前，环保设备行业存在的主要问题是达到规模化生产制造的企业较少，在技术上主要为引进或仿制，企业自身的研制开发力量不足，难以形成系统成套解决重大项目的能力，这都是需要通过加大制造业投资的发展来逐步解决的。
【注释】
[1]林兆木等：《市场经济体制宏观调控的国际比较》，中国经济出版社，1994年版，第7页。
[2]张汉亚、张欣宁：《政府该管什么》，江西人民出版社，2005年版，第16页、19页。
[3]杜两省：《投资与经济增长》，中国财政经济出版社，1996年版，第152页。
[4]［美］霍利斯·钱纳里和莫尔赛斯·塞尔昆：《发展的格局1950～1970》，李小青译，中国财政经济出版社，1989年版，第67页。
[5]杨治：《产业经济学导论》，中国人民大学出版社，1995年版，第5～7页。
[6]李剑阁：《嬗变的产业政策》，http：//www.rednet.com.cn。
[7]［美］迈克尔·波特：《国际竞争优势》，李明轩、邱如美译，华夏出版社，2005年版，第122～128页。
[8]曾培炎等：《加快转变经济增长方式》，中国计划出版社，1995年版，第94页。
[9]赵国鸿：《“重化工业化”之争与我国当前的产业政策导向》，《宏观经济研究》，2005年第10期，第6～10页。
[10]郭克莎：《新时期工业发展战略与政策》，人民出版社，2004年版，第71～72页。
[11]中国科学院国情分析研究小组：《生存与发展》，科学出版社，1996年版，第34～35页。
[12]中国科学院国情分析研究小组：《生存与发展》，科学出版社，1996年版。
[13]钟阳胜：《追赶型经济增长理论》（第五版），广东高等教育出版社，2003年版，第67～68页。
[14]中国社会科学院工业经济研究所：《中国工业发展报告——世界分工体系中的中国制造业》（2003），经济管理出版社，第453页。
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