主要国家彩票的管理体制及运作模式

三、主要国家彩票的管理体制及运作模式

（一）英国

由法律、法规和相关行政管理制度组成的完备的法律体系是英国国家彩票管理的基础。其中，最主要的法律有两个：一个是《1993年国家彩票法》，另一个是《1998年国家彩票法》。《1993年国家彩票法》是英国保守党政府为发行国家彩票而颁布的第一个法律，该法奠定了国家彩票管理的基本框架。《1998年国家彩票法》是对《1993年国家彩票法》的修改法。1997年4月，工党发表了关于完善国家彩票管理的对策性文件。该文件认为，“现行彩票公益金的使用未能在与人们利益直接相关的公共事业方面发挥有效作用”。随后，工党在其竞选宣言中提出了完善国家彩票管理的具体改革措施。工党执政后，于当年7月21日提交了题为“人民的彩票”的白皮书，系统地阐述了政府关于完善国家彩票管理的改革计划，并于12月3日提交了“国家彩票法修正议案”，在此基础上，国会颁布了《1998年国家彩票法》。

根据《1993年国家彩票法》的规定，英国国家彩票管理的主要目标有两个：一是保护彩票购买者的利益，二是最大限度地获得彩票发行净收益。以此为宗旨，国家彩票的管理体系主要由两个相对独立的部分组成，即：行政管理体系、发行销售体系（见图4-1）。

图4-1　国家彩票管理组织结构

1.行政管理体系。需要指出的是，英国的博彩业主要由内政部管理，但国家彩票与其他博彩业相独立，是由文化、宣传与体育部负责管理（见图4-1）^[1]。

根据《1993年国家彩票法》的规定，国家彩票的运营必须接受主管部长的管理。主管部长负责制定彩票日常经营管理的政策框架，负责任命一位彩票局长承担日常管理职责，负责确定彩票局长的权责利。后来根据《1998年国家彩票法》，彩票局长的位置于1999年4月1日由国家彩票管理委员会取代。

国家彩票管理委员会是一个非政府机构，其法定职责主要有三项：一是保护彩票购买者的利益，二是保证彩票的经营行为符合法律规范，三是促进最大限度地获取彩票公益金。其权力主要有五项：（1）负责决定彩票经销商；（2）负责审查批准每一个彩票游戏品种的许可证；（3）负责行使《国家彩票法》中彩票许可证条款的有关权利；（4）有权对彩票经营中的违规行为处以罚款；（5）必要时，有权取消彩票承销商的彩票品种发行销售许可证直至彩票承销商资格。国家彩票管理委员会主要从三个方面对彩票运营情况进行监督：（1）监控彩票资金流动。国家彩票管理委员会可以通过彩票承销商的银行账户随时监控返奖资金和公益金的支付过户情况，国家彩票管理委员会的公益金监管办公室要负责确保彩票承销商及时足额向国家彩票公益金基金会和中奖者支付资金。（2）监督彩票开奖活动。国家彩票管理委员会的工作人员每月至少要分别参加一次星期三和星期六的彩票开奖现场会，核查彩票开奖程序是否符合规定。（3）监督彩票销售网络。国家彩票管理委员会通过五种方式监督彩票经营中央计算机系统和销售网络终端的可靠性、安全性和效率：一是审核承销商提出的有关改变现行系统的建议；二是审查批准承销商提出的建立新系统或对现行系统进行重大改变的方案；三是建立系统业绩评价标准，如终端的可靠性和信息反馈时间标准；四是审核彩票承销商制定的一整套系统安全标准；五是专门配备了为“独立控制系统”的计算机，用于对来自销售终端的销售及奖金支付数据和来自承销商总部归总数据进行对比分析。

在中央政府中，除了主管部长外，财政部和审计部门也对国家彩票行使一定的管理权。

2.国家彩票的运营体系1993年国会批准了发行国家彩票的议案，该议案提出了国家彩票的管理模式，即：将彩票发行销售职能与彩票公益金分配使用管理职能分别由两个不同的机构承担，在彩票行政管理机构监督下，由具有许可证资格的承销商具体负责国家彩票的运营。这一管理模式被政府接受并写入《1993年国家彩票法》。根据《1993年国家彩票法》第5款和第6款的规定，国家彩票销售许可证有两种类型：一种是彩票经营权许可证，该许可证的有效期为7年；另一种是彩票品种经营权许可证，这类许可证只有在获得前一类许可证的基础上才能申请。

国家彩票的承销商是通过招投标确定。目前的承销商是凯美乐（Camelot）公司。该公司通过与36000个彩票零售商及其他组织（如邮政系统）合作，建立起遍布全国的国家彩票销售网络体系。这一销售网络可以保证90%的居民可以在他们居住或工作地点的两英里范围内有一个国家彩票销售点。在36000个彩票零售商中，有25000个是电脑彩票零售商，他们可以同时直接销售电脑型彩票和即开型彩票。另外11000个零售商只销售即开型彩票。大约65%的彩票零售商是专业性的，其他零售商是兼营的，如超市、加油站、杂货店、邮局等。

彩票零售商是凯美乐公司的代理商。他们没有彩票经营许可证，只是依据与凯美乐公司签订的商业合同从事经营。凯美乐公司负责对零售商的培训、监管与技术支持，但零售商必须保证具有足够数量且熟悉彩票经营业务的员工。

（二）美国

美国是联邦制国家，每个州都有自己的宪法和法律，因此也都有自己的彩票法。下面以新泽西州为例，看看其管理体制。

在州财政部下设州彩票部门，有州彩票委员会及1名主任组成。州彩票委员会由州财政部部长和6名公众委员组成。所有这些委员都应是该州的公民和居民，且由州长与参议院商量，在取得参议院同意后任命。6名公众委员中同一政党不能超过3名，公众委员的任期为5年。每年从公众委员中推选出1名为委员会的主席，1名公众委员为委员会的副主席。公众委员不领取薪金，但允许有合理的执行公务的开支。

主任必须是由经过培训或有经验能胜任部门工作的人担任。主任由财政部部长与参议院商量并取得参议院同意后任命，并对州长负责。主任必须是专职的，不得从事其他专业或职业，依法领取薪金。

委员会的权力：（1）在必需和合适时，公布指导州彩票业的规则、规定；（2）必需和合适时，随时修改、撤销或补充这些规则、规定；（3）向部门主任提出有关彩票运作和管理的建议；（4）每个月向州长及立法机关报告上月的彩票总收入、奖金支付及其他开支；每年向州长和立法机关作年度报告，内容包括彩票收入、奖金支付及其他开支的清单和说明，以及对州彩票法作必要修改的意见；（5）对全州的彩票进行调查研究。委员会的任何决议，只有在7个成员中4人以上出席的会议上投票通过才有约束力。

主任的权力、义务：（1）按照有关法律条款和委员会的规定监管彩票的运作；（2）经委员会批准，必要时可任命副主任担任部门的职责；（3）经委员会批准，必要时任命专业技术文书助理和雇员执行彩票部门的有关职责；（4）充当委员会的执行长官和秘书；（5）按彩票法和委员会的规则、规定，给代理商颁发彩票销售许可证，主任要求持许可证的代理商按委员会的规定交纳保证金；（6）每月至少一次与委员会商讨有关彩票运作和管理事宜，当委员会提出要求时，须提供本部门的所有账本、记录、档案和其他有关信息、文件等，必要时，向委员会提出忠告、建议，以便完善彩票经营和管理；（7）每月向州财政部部长及委员会提交一份完整的准确的有关上月彩票收入、奖金分配和其他开支的清单。

委员会在它有管辖权、控制权或监督权的事务中，有权签发传票，传唤证人到场并出示文件、文本、账单、记录和其他证据；委员会有权在需要时让证人宣誓和获取证词。若被传唤出席会议或审讯的人不遵守传票命令，或在会议期间毫无法律理由地拒绝受审，拒绝回答法律上有关的问题，或拒绝委员会让其出示的账本、记录、文件等，委员会可以提请高级法院要求当事人在法庭面前提出他为什么不遵守传票或命令的理由。

不得将彩票卖给18岁以下未成年人；彩票部门中任何官员或雇员，或与其构成家庭成员的配偶、小孩、兄弟、姐妹、双亲等不许买彩票。

（三）法国

法国预算部是法国彩票业的主管机关，代表法国政府对游戏集团的彩票经营活动进行监管。监管的目的在于保证彩票业的安全运作及透明度。监管的原则是：铁的纪律，诚实品德，严格管理。

法国国家游戏集团是一个由国家控股的经济实体，属性与一般私人公司相同。目前，该公司股份结构是：72%为国家股，5%为公司职工持股，3%为批发商持股，20%为发行商持股（其中18%为退伍军人协会持有，2%为烟草联合会持有）。游戏集团的董事会由18位董事组成。其中9名董事由政府指派，6名董事由公司员工担任，其余3名董事由股东大会选举产生。公司董事长兼总经理由政府总理提名，共和国总统以发布总统令形式任命。

具体管理方法是：（1）在游戏集团董事会中，法国预算部的人员占多半数席位，预算部的很多官员曾担任或正担任游戏集团的董事。（2）政府在游戏集团派驻国家监督员（相当于我国政府派驻企业的监事，一般为有丰富经验的高级政府官员），负责监督企业是否按时如数上交国家财政；各方面措施是否与政府规定一致；企业向国家上报信息（如销售额、利润等）是否符合事实；随时向预算部部长提出对企业的看法；对企业重大决策（如新的玩法、子公司的经营等）提出看法。（3）预算部审核批准游戏集团提议的新的玩法，一般先由游戏集团设计新的玩法，并制定相应游戏规则，然后报预算部，预算部则视其是否与现行法规相吻合以及对国家预算是否有好处而决定。（4）从宏观上控制集团的发展情况，如资金分配（包括国家提成、奖金返还、经营成本）会直接影响到彩票经营好坏、国家收人高低以及企业经济效益优劣，这条做起来最困难，原因在于难以把握一对矛盾——一方面国家要增加税收，另一方面企业要谋求自身发展。总之，预算部对游戏集团严格监管的目标就是要把它建成法国国有企业的典范，在社会公众心目中树立良好的国有企业形象。

关于资金分配比例的制定，目前法国彩票销售收入的分配比例为奖金占58%，经营成本占15%，国家收入27%。（1）奖金比例是根据不同的玩法确定的。如六合彩，很难中奖，但奖金额较高，参加游戏者一般不会太计较奖金返还率，则可以把奖金比例定得稍低一些。而即开型彩票中奖可能性大，人们就会计较奖金返还率，因此要把奖金比例定得稍高一些。由此可以看出，奖金返还率更多地是商业技巧问题。（2）企业经营成本比例，按一般企业标准加以估算。根据法国的经验，国家收入即使降低也没关系，只要彩票发行量增大，国家收入也会相应增加。通常做法是：由预算部事先与游戏集团谈判，然后以政府法令形式予以颁布。最初在确定经营成本时，应注重灵活调节，以保障企业发展。15%经营成本中，5%为零售商收入，3%为经纪人及退伍军人协会收入，其余7%为游戏集团收入。游戏集团的7%收入用作四方面的支出，即15%用于发放员工工资，15%用于日常管理支出，30%用于彩票促销，40%用于电脑维护和印刷成本。（3）国家收入，这是国家办企业的最终目的。因此，应尽量降低成本，增加国家收入。这部分收入全部纳入国家预算。现在，法国政府每年从彩票销售中得到80多亿法郎资金。

作为国有企业，游戏集团在经济上、金融上要接受国家监管，除预算部以外，游戏集团还要接受审计法庭、行政法院和有关财政金融法令的监管和约束。法国内政部还设有游戏警察，专门负责检查彩票、赌马、赌场内有无作弊行为，调查假彩票案件等。关于信息披露，按照法国《公司法》有关规定，任何公司都必须公开其财务状况，接受社会公众监督。其财务资料可通过以下途径索取：公司、主管部门、图书馆、电脑库。有关彩票的规章制度、游戏规则都须刊登在每天出版的《宪法公报》上。

此外，同一般发行彩票国家不同的是，法国政府不对彩票印刷企业颁发彩票印刷许可证。游戏集团可从经济角度等考虑，自行做出决定。与18岁以下人士不准进赌场、16岁以下人士不准参加赌马的规定不同，在法国，任何人都可以购买彩票，无年龄限制和从业人员限制。除个人资产达到400万法郎以后要征缴0.5%的巨富税以外，法国对彩票中奖收入免征个人所得税。

目前游戏集团雇佣着大约1100名员工，其中总公司750人左右。公司内部主要分为市场与销售（如游戏设计、广告、网络促销、设备安装与维修、制定销售政策等），计算机（包括高保安专用电脑设备、投注机等的设计制造、游戏软件编程等），法律研究三大块。游戏集团下属有5家子公司：法国维修公司（负责对15000个有终端机的销售点设备进行维护），国际游戏公司（下设两家子公司，负责国际业务，如与中国福利彩票发行中心合资建立彩票印刷厂家——北京中彩公司），法国娱乐公司（负责中奖人的接待、外事接待等）以及法国图像公司（负责彩票电视开奖节目的制作，然后把节目卖给电视台）。

游戏集团通过210名批发商，控制着全国4万多个零售商。批发商是由历史原因形成的一个特殊阶层，他们不是游戏集团的雇员，一般都有自己的企业，具体负责向零售商提供广告宣传服务、销售专用设备等。游戏集团向零售商颁发许可证，并负责从事培训。其中1.5万个销售点同时销售六合彩和传统型彩票，其余2.5万个销售点只销售传统型彩票。六合彩销售点采用的是全国联网的热线系统，意即任何一张六合彩的售出马上会反映在游戏集团分别设置的、保安严密的两个电脑中心的大型计算机上经中心确认有效后，自动将有关信息存储在中心资料库中等待开奖。

（四）意大利

意大利足球彩票的管理机构是国家彩票管理中心。该中心隶属意大利奥委会，内设行政部、技术部、市场部、技术开发部和立法督察办公室（另据最新报道，目前意大利足球彩票的管理权已由意大利国家奥委会转交给了意大利国家垄断管理局）。其职责是：具体负责足球彩票的发行、印刷和销售事务的统一管理工作。中心下设14个区域分中心，负责本区域内足球彩票的销售、管理、奖金兑付、数据处理以及发展零售商等。1996年，全国有16600个足球彩票销售点和24000台由好利获得公司提供的足球彩票自动化处理机，已经形成了较完善的足球彩票销售网络。

意大利政府立法规定足球彩票的销售收入按以下比例分配：38%作为奖金返还。由于政府已经直接对足球彩票征税，因此中奖者不再缴纳个人所得税；26.8%上缴国家财政部；意大利奥委会留32.2%，其中25.2%由奥委会分配给所属的39个单项体育协会，用于发展相应的体育项目以及有关协会的行政支出，7%作为奥委会的行政管理费用，用于奥委会的日常行政开支和行政人员的费用以及零售商的佣金；其余3%和逾期无人领取的奖金存入信贷银行，用于体育设施的修建。

意大利的足球彩票全部采用计算机销售系统，它采用的是离线（Off Line）与在线（On Line）相结合的形式。全国14个区域分中心与所辖的销售终端之间采用离线运作方式，各零售点的销售终端独立运作；每周六24时发行周期结束后，周日早7时至12时各零售点将销售数据送到所属区域分中心，再由分中心将零售点的销售数据读入计算机汇总、统计、存贮及封存，这个过程当日下午1时结束；同日下午1时至3时，各分中心通过联网系统（On Line）向全国中心汇总数据，并封存所有资料。下午4时足球比赛开始，比赛结束后1小时公布中奖结果。该系统主要有两个特点：（1）由于销售终端采用离线方式，系统造价相对便宜，运作成本和管理费用比较低，对于管理人员和操作人员的技术技能要求也不太高，便于推广和使用。（2）销售终端使用的专用彩票销售机与普通计算机相比，具有多功能、操作简易快捷、运行可靠、保密性能较好的特点；对于购票人有友好、清晰的界面，可以离机使用，也可以联网使用（预留接口），而且只有将设定的储存模块插在机器上才能销售彩票，并需要使用专门的数据读取器才能读出销售数据。

（五）西班牙

西班牙的彩票业也是由国家法律所特许的。与法国不同，西班牙彩票业的主管部门是财政经济部。具体经营者为隶属于财政经济部的西班牙国家彩票管理局（属政府机构序列，主要职员全部为国家公务员）。该管理局的总裁由国家财政经济部长提名，得到部长会议的许可，最后以敕令的形式颁布。

西班牙的国家彩票已有200多年历史。发展至今，国家彩票局统一经营福利彩票、体育彩票、六合彩等几大类。其中福利彩票主要为即开型、传统型彩票，最具特点的要数圣诞节彩票，占其销售量的80%。体育彩票实际上是足球彩票。在足球盛行的西班牙，到2004年，足球彩票将迎来58岁“生日”。足球彩票销售收入的55%作为奖金返还，10.98%分配给各省体育管理部门，1%给各足球俱乐部，7.5%交最高体育理事会，其余作为经营成本。六合彩不固定设奖，玩法是从49个数码中自选6个数码。目前，95%的六合彩销售点已实现热线联网。六合彩销售收入的55%作为奖金返还，国家收入占33%，经营成本为12%。

国家彩票管理局每年拟定下年度彩票发行规模，由财政部报议会批准。财政部主要负责监管每月财务报告和游戏方法的改变，并以财政部名义发表彩票公告，另外，财政部也负责审议彩票销售网络协议。

国家通过发行彩票筹集的资金全部划入国家基金（彩票收入只是其中一部分）。国家基金的支出由议会决定。此外，国家彩票管理局还代管私人赌业，与社会事业部一起成立一个委员会管理残疾人彩票（俗称“瞎子彩票”），负责年度发行规模的审批。

1977年以前，西班牙允许地方政府发行彩票，但很快出现混乱局面。后来行政法院裁定：地方彩票（加泰罗尼亚地区除外）一律不得跨行政区域发行。

（六）澳大利亚

澳大利亚目前有五个彩票机构，其中四个为国有机构。根据各州彩票法，彩票管理委员会将收入的34%上缴政府，60%返还奖金，6%作为管理经费。彩票管理局一般设总经理1名，对州主管部长负责；彩票管理委员会由5人组成，主席1名，委员若干名。任职期3年，均由州政府任命。彩票管理委员会的职能：负责本州彩票业的经营、管理工作，保证其收入直接或间接地用于社会福利事业，更有效地为公众提供投彩服务。

南澳大利亚彩票委员会隶属于州财政部，由分管财政事务的部长兼管。南澳大利亚彩票委员会由3—5名人员组成，主席由州长任命，每年需向州长做工作报告。彩票委员会成员根据州彩票法授权，行使和履行委员会的权力、责任和义务，对重大事务的决定须经全体成员投票且超过半数才能生效。彩票委员会主席有权任命行政执行官，彩票的日常事务由行政执行官全权处理。彩票委员会下设公关部、市场营销部、技术信息部、财务部和内部审计部。

根据州彩票法的规定，彩票委员会既可以在本州推销和发行彩票，也可以与其他州联合发行彩票。南澳大利亚州于1976年2月颁布了《南澳大利亚州彩票法》，1992年、1996年两次对该法进行了修订。《彩票法》规定：彩票委员会是一个独立持续运营的法人实体，可获得、持有、出租、销售以及其他方式处理动产和不动产的权力，但在处理资产时应以国家利益为重。为了保证彩票资金的完整性和安全性，彩票委员会须征得州财政长官的批准，在本州银行以彩票基金的名义建立账户，彩票基金下设“体育基金”和“医疗基金”。足球彩票的公益金全部存入“体育基金”，在负责体育事务的行政长官批准下，体育彩票基金可用于兴建、维修本地的体育设施和开展体育活动；星期六彩票等七种彩票公益金的99%存入“医疗基金”，用于改善、提高南澳人健康体质和生活质量，1%存入“体育基金”，用于发展体育事业。每年的9月30日以前，委员会要向州长上交上年度彩票工作报告，报告中必须体现此阶段所有财务收支情况和财务审计情况，若州长认为有必要，还要把委员会的工作报告交州议会进行审议，以接受议会的监督。

（七）前苏联和东欧国家彩票业

前苏联从1926年开始发行彩票，后来成为全苏范围内的一项普遍活动，15个加盟共和国都发行彩票。彩票的审批程序很严格，必须提前一年将计划报财政部审查、汇总后上报苏联部长会议批准，方可发行。各加盟共和国的彩票，一般每年发行8—10起，彩票面额为30戈比（相当人民币2元）。彩票总金额60%用作对中奖者的奖励，5%—7%用作发行费用，33%—35%留归共和国发展各种公益事业。对中奖者的奖励，有的只有金钱奖励，有的只有物质奖励，有的两者兼有，如中彩者不喜欢要奖励的那种物品，可领取相当于该物品价格的卢布。奖励价值最低为1卢布（相当人民币6元），最高为16000卢布。开奖采取公开抽签方式，同时在报上公布抽签结果，只要中奖，保证兑现。对奖励价值超过100卢布以上的中彩彩票进行鉴定检查，对作弊者依法严办。

销售彩票一般委托一些单位代为出售，如储蓄所、报亭、商店、社会团体以及共青团员等，代销酬劳费只占彩票总额的2%。据1985年统计，前苏联全年发行的彩票总额达10亿多卢布。1981年至1985年彩票发行总量增长了260%。

1945年第二次世界大战结束后，德国在当时的苏战区（萨克森地区）成立了战后第一家彩票公司。1949年民主德国成立后又相继成立了几家彩票公司。至1968年，统一成立国营彩票公司，隶属国家财政部，禁止任何私人发行彩票。

国营彩票公司总部设在柏林，在全国15个专区设有分公司。整个彩票公司在全国共有1600名雇员，其中大部分是妇女。彩票销售主要通过私人、集体彩票代销点和各邮局出售。另外，各银行和储蓄所也开展帮助存款户利用存款利息购买彩票的业务。彩票号码由存款户自己填写，固定下来，每周由银行或储蓄所帮助购买一次，中奖即把资金汇入账中。各种代销网点遍及全国。据统计，民主德国每周发行的各种彩票约为2200万马克，建国后三十多年中总共收入约250亿马克，其中60%作为奖金返还给中奖者。各类彩票的奖金按比例随销售总额浮动，头奖可达50万马克。除去奖金及发行代销费外，彩票的全部收入都用于发展社会福利和文体设施的修建等。

民主德国彩票公司发行的彩票种类很多，分为1—7号。有49位数自选6位数、45位数自选5位数彩票（类似香港的六合彩），特别彩票，电视彩票等。电视彩票自1973年开始发行以来很受人们欢迎，很快风靡全国。电视彩票每星期日或每星期三下午在国家电视台进行摇奖，电台和报纸都公布中奖号码。中大奖于开奖的第二天13：00以前用电话、电报或本人前往地区彩票公司通报中奖情况，经验证核实后可兑奖。中小奖者即刻可到彩票销售点核实领奖，一般28天内有效。除了定期发行的彩票外，民主德国彩票公司还利用各种机会举行特别彩票活动，如劳动竞赛、声援第三世界拍卖彩票等，中彩者能获得免费度假、出国旅游、彩电、小汽车或一定数额的奖金。各专区彩票公司还在节假日的闹市区、娱乐场所、车站、码头发行撕开式彩票，即买即兑奖，中奖额一般不超过50马克。

前南斯拉夫从1945年开始发行彩票，50年代后彩票形式走向多样化。保加利亚彩票发行开始相对较晚。这两个国家的彩票业有以下三个共同特点：在彩票类型构成方面两国的彩票都以乐透型彩票为主要彩票形式；两国彩票组织都是独立企业，有自己的职工队伍，实行系统管理，固定销售亭销售；两国都各有其彩票管理法规，均向国家交税，其税率分别为3.8%和5%，南斯拉夫还向中奖者征收奖金税，税率15%—30%。