电影产业监管体制不完善

二、电影产业监管体制不完善

（一）电影产业监管还处于条块分割的管理模式中

电影产业由国家广电总局、文化部、中宣部等部门协调管理，属于分块管理。而在此基础上，广电系统内部有自己分级的管理模式，按省、市等各广电厅及广电局下设的电影处对当地的电影业进行相应管理，分级管理即通常所说的条条式管理模式。同样，其他电影相关管理部门同样也有自己的分级管理机构。整个电影产业的管理经过条块划分之后，形成一种相互交错的关系，条块之间存在着千丝万缕的联系。

这种条块交错的管理模式，过去是为了便于政府的控制与管理。但从产业经济绩效的角度来衡量，条块分割在很大程度上造成了有限资源的分散，影响了电影产业的资源配置效率。例如大多数影院的产权分属各地文化局，管理上也归当地文化局，这使得原本有限的电影产业资源更为分散，难以形成合力对市场进行培育与深度开发，从而影响到整个电影产业的经济绩效。

同时条块交错的管理模式还阻碍了中国电影产业资源的整合。我国加入WTO之后，面对强大的国际竞争对手，中国电影产业亟需通过资产重组等手段对各项资源进行整合，逐步实现与国际接轨。但在这一过程中，由于受部门制约，害怕别人指责，各个地区、各个部门出于“守土有责”的心理，一级政府保持一级领地，保护当地公司利益，实行地方保护主义，从而阻碍了改革步伐的推进。这一点也可以从2001年我国制片厂调查问卷统计结果窥见一斑，50％的制片厂受访领导认为地方保护主义是阻碍院线跨区域经营的主要因素之一。

（二）双轨制的管理方式

中国电影产业自1993年电影行业机制改革以来，基本上是实行一种双轨制的运行模式，即行政计划指令和市场机制调节并存的运行模式。电影企业实行的是“事业性质、企业管理”的运作模式。

1.行政指令下的中国电影业

从新中国成立以来，中国电影产业的政府管理模式是模仿苏联的计划体制模式。这种管理模式尽管经历了几次比较大的改革，但计划调节和政府行政指令方式调控的模式一直没有大的变化。

国家和各级地方政府对电影企事业单位的管理模式，存在比较严重的行政指令计划管理倾向。例如电影企事业单位的主要负责人仍由主管行政机关直接任命；影片进出口大权目前仍由中影公司和华夏公司两家分享；电影放映单位只有放映权而无选择权，并规定放映单位年放映国产影片的时间不得低于年放映时间总和的三分之二；在重大政治活动和重大节日期间，全国集中宣传放映优秀国产影片等等。此外，电影市场准入、电影企业的设立，还要受到国家政策的相应限制以及政府部门的层层审批。

2.市场调控下的中国电影业

1993年电影行业改革后，各制片厂的发行权基本上放开。制片厂可以直接向发行公司供应影片，既可通过出售地区发行权、单片承包、票房收入分成及代理发行方式进行经济结算，亦可根据购销双方协商的其他方式进行经济结算；影片预付订购款办法，由购销双方协商；电影票价的制订也有所松动。

1996年，制片环节经历了更大的改革，开始允许社会资金参与合拍影片，这意味着电影制片产生了一定的追逐利润的动机。实施单片许可证制度以后，更多的社会资金开始进入电影行业。

到2002年新版的电影管理实施细则中，已经明确了外资可以参与影院改造，建立合资影院或院线。这是第一次允许电影企业组建可以中外合资，尽管还只是局限在放映环节。

（三）非市场手段的资金扶持及融资限制

1.专项资金

经国务院批准，自1991年5月起，在全国县级以上影院从电影票中提取5分钱，建立了国家电影事业发展专项资金。对专项资金的用途作了明确的规定：（1）对个别摄制成本较高的重大题材故事片、儿童故事片、纪录片、科教片和美术片的资助；（2）对获广电部“华表奖”（政府奖）的故事片、儿童故事片、纪录片、科教片和美术片的奖励；（3）对筹拍重点故事片临时周转资金的借款；（4）对征集优秀电影剧本的资助；（5）对少数民族语电影拷贝译制的资助；（6）对少数民族地区的放映企业、边远贫困地区的放映企业的资助；（7）对重点制片基地的设备和技术改造（不包括洗印部分）的借款或资助；（8）经广电部、财政部批准的其他项目的借款或资助。重大题材影片是指反映新中国成立后社会主义革命、建设和改革开放等题材的重点故事片，反映1840年鸦片战争以来，特别是五四运动后，以共产党领导下的革命斗争为题材的重点历史故事片和经国家管委会批准的少量其他方面的重点故事片。

1995年11月国务院又批准电影专项资金改为按票房收入的5％提取，广播电影电视部、财政部、文化部、国家计委、税务总局以广发影字（1996）209号文件重新修订了《国家电影专项资金上缴的实施细则》，并于1996年7月1日起在全国实行。

2.资金进入限制

对电影市场的资金进入限制，一直是管理部门影响电影产业内资源配置的一个重要手段。其发展也基本经历了一个由系统内部向外部逐步扩展的过程，并且对资金进入的领域也是一个由窄到宽的过程。

按照新版《电影管理条例》的规定，电影制片单位以外的单位可以从事单片摄制。电影制片单位以外的单位可以独立从事电影摄制业务，但须报国务院广播电影电视行政部门批准，并持批准文件到工商行政管理部门办理相应的登记手续。经批准摄制电影片后，应当事先到国务院广播电影电视行政部门领取一次性《摄制电影片许可证（单片）》，并参照电影制片单位享受权利、承担义务。国家鼓励企业、事业单位和其他社会组织以及个人以资助、投资形式参与摄制影片。条例还规定，国家允许企业、事业单位和其他社会组织以及个人投资建设、改造电影院，允许以中外合资或者中外合作的方式建设、改造电影院。电影制片单位经国务院广播电影电视行政部门批准，可以与境外电影制片者合作摄制电影片，其他单位和个人不得与境外电影制片者合作摄制电影片。同时规定，境外组织或者个人不得在中华人民共和国境内独立从事电影片摄制活动。中外合作摄制电影片，应当由中方事先向国务院广播电影电视行政部门提出立项申请。