年以后的养老保险制度改革（—年）

1.养老保险制度的“小改革（参数改革）”^[2]（1998—2000年）

（1）改革的背景及目标。

1980—1998年，克罗地亚养老保险制度的缴费人口下降了约40万人，养老金领取人口却因难民、退伍军人和残疾养老金领取者等人员的快速增长而增长了1倍。这就导致养老保险制度抚养比（缴费人口/领取人口）急剧恶化，从上世纪90年代初的3∶1下降到1999年的1.38∶1（Predrag Bejakovic，2011：59）。另外，养老保险制度的缴费收入占养老保险制度开支的比例也逐年下降，政府供款比例则不断上升，养老保险开支已经成为国家财政赤字的最大来源。到20世纪90年代末，克罗地亚用于养老保险制度的国家财政转移支付已经占到GDP的14%且还有继续增长之势，这一比例明显高于周边其他转轨国家（Maric，T.，2004：72—91）。

尽管政府用于养老保险制度的财政开支一直在增长，但老年人的养老金收入还是明显低于在职职工收入。到90年代末，养老金替代率已经下滑至40%左右。为此，克罗地亚养老金领取者协会将政府告至宪法法院。最后，宪法法院裁定，政府必须采取措施弥补养老保险制度债务以保证养老金的实际水平。在此背景下，克罗地亚政府与民间对养老保险制度改革的呼声都日益高涨。

早在1995年战争结束后，在世界银行的影响下，克罗地亚政府就提出三支柱养老金改革设想——缩减第一支柱规模和增设强制性的基金积累制支柱，并建议于1996年立法并在1997年实施。受到国内政治形势影响，这一改革提议在1996年秋天被叫停了。1997年，随着经济形势相对恶化，国家财政赤字不断加大，政府向养老金供款的能力难以为继，养老金改革再一次被提上议事日程。

这一次改革的主要目标是：采取更为合理的制度设计以减少养老保险制度开支，不断增加个人在养老保险制度乃至整个社会保障制度中的责任；提升养老金的充足性；扩充养老金的筹款渠道，建立与经济、人口趋势和谐发展的可持续性的养老保险制度。

（2）改革的内容及举措。

1998年，克罗地亚国会通过养老金保险法案，正式拉开了养老金改革的序幕。该法案规定，克罗地亚实施三支柱养老保险，即一个现收现付制的待遇确定型支柱，一个强制性的全积累制的缴费确定型支柱和一个自愿的全积累制的缴费确定型支柱。1999年，克罗地亚又制订和修改了《养老保险法》、《抚恤基金法》、《养老保险公司和储蓄法》和《保险法》等一系列法规，为养老保险制度改革的顺利进行奠定了法律基础。由于受到1999年年底的政治事件和2000年的大选影响，积累制支柱的实施被推迟到2002年。因此，这次改革被称为“小改革”，即主要是围绕第一支柱进行的参数改革。改革的主要措施大致可以分为以下四类：

一是养老保险制度管理方面的措施，主要包括：合并三大养老保险计划，即将雇员、自雇者和农民的养老保险计划归并为一个养老保险计划，同时将养老金与残疾保险改名为养老金保险并由新设立的克罗地亚养老保险协会统一管理。为了推行强制性养老保险计划，1999年10月，克罗地亚设立了养老保险会员中央登记处，负责保管强制性养老保险基金的个人账户记录并在参保人更换养老保险基金时将其缴费及个人账户资产拨付给相关基金公司。此外，登记处还负责按月收集雇主和雇员的工资及缴费信息，发布个人账户资金平衡报告和向基金公司提供相关参保人的个人信息等相关事务。由于改革受到一定阻力，中央登记处延迟到2002年以后才正式行使职能。2001年7月，克罗地亚又规定，财政部下属的税务机关负责强制性社会保障缴费（包括养老保险、医疗保险、失业保险等）的征缴工作。

二是减少养老保险制度开支方面的措施，主要包括：提高退休年龄，从2000年开始，每年提高6个月，最终将男性的退休年龄从60岁逐渐提高到65岁，女性则从55岁逐渐提高到60岁。加大提前退休养老金的削减力度，男性满60岁且工作满35年，女性满55岁且工作满30年，可以申请提前退休，但养老金的削减幅度从改革前的每提前1年就削减1.33%提高到每提前1年则削减3.6%。收紧残疾养老金的门槛条件，减少残疾养老金的领取人数。

三是增加养老保险制度收入方面的措施，主要包括：改革前，自雇者和农民的缴费明显低于雇员。养老保险制度并轨后，所有参保人实行统一缴费。延长养老金计算公式中的投保期限，改革前投保期限为退休前的最佳10年，从2000开始，每1自然年延长3个月，预计到2008年延长到整个职业生涯。这些措施有利于鼓励在职员工持续缴费，增加养老保险制度供款的稳定性。

四是确保养老金充足率方面的措施，主要包括：调整养老金待遇计算公式，实行德国积分制。为了减少性别差异引起的养老金待遇区别，克罗地亚规定男性每工作1年，积点为2.2；女性每工作1年，积分则为2.5%。调整养老金待遇的指数化原则，1993年以前，克罗地亚采取的是工资指数。1993—1997年期间，鉴于物价上涨很快，克罗地亚决定采取价格指数。1998年以后，又改为瑞士指数法，即同时参考工资指数和价格指数（各占50%）。

为了减轻雇员和雇主的缴费负担，这次改革还两次调低了养老保险缴费率。1998—1999年，将养老金缴费率从1997年的25.25%下调到21.5%，其中雇员10.75%，雇主10.75%。2000—2002年，又进一步调低至19.5%，其中雇员缴费比例不变，仍为10.75%；雇主缴费率则降至8.75%，这相对减轻了雇主的缴费负担。此外，改革还调整养老金领取的资格条件。改革前的规定是男性必须工作满35年，女性必须工作满30年，改革后调整为男女如果已经达到退休年龄，则工作只需满15年。

（3）改革的结果。

从背景来看，克罗地亚独立后的第一次养老保险制度改革深受国内外因素的综合影响。受制于国内政治、社会形势，这次小改革仅仅针对第一支柱进行了参数改革。这次改革最突出的成果，就是合并了三大养老保险计划，建立了统一的养老保险制度，扩大了养老保险制度的覆盖面，加强了养老保险制度的管理。同时，通过一些参数改革，一方面增加了缴费收入，另一方面又削减了相关开支。这一增一减，在一定程度上缓解了养老保险制度的财务危机。

这次“小改革”也遗留了不少问题：一是下调养老保险缴费率，减少了养老保险制度的供款，整个养老保险制度的赤字问题没有得到根本缓解。2001年，国家预算用于所有转移支付的数额占到GDP的18.8%，而养老金的支出则占到其中的72.5%。二是推迟退休年龄延至2000年开始，于是在1998—1999年期间出现了大量提前领取养老金的现象，即所谓的“提前撞线”。三是养老金替代率仍然过低。2000年，养老金替代率继续下滑到37.6%。虽然2001年后略有反弹，但还是仅仅维持在40%左右。整体养老金替代率过低主要是由大量提前退休引起的，如果按照法定年龄退休，养老金替代率则达到60%左右。四是因国内反对意见较大，积累性养老保险支柱的引入被推迟。在世界银行和国际货币基金组织的推动下，这次改革的宗旨是削减整体社会福利并增强个人责任，但受到了养老金领取者及其利益代表的指责。他们普遍认为改革主要是借鉴了所谓的“拉美模式”，却相对忽视了欧盟以及克罗地亚本国历来强调代际团结的传统。并且拉美模式并没有取得成功，1999年以后退休的人群将是这次改革的牺牲品。

2.养老保险制度的“大改革（结构性改革）”（2002—2007年）

（1）改革的背景及目标。

这一次改革的首要原因就是人口危机，即人口总量削减与人口老龄化加剧。这一减一增，大大加重了克罗地亚当前劳动人口的养老负担。据统计，1991年，克罗地亚人口为478万人；2001年，总人口下降为443.7万人。十年之间，克罗地亚全国总人口减少了2.4%。2004年，克罗地亚人口自然增长率从2000年的－1.5%下降到－2.1%。同期，人口老龄化却在不断加深。2001年，克罗地亚老年抚养系数（65岁以上人口/15—64岁之间的劳动年龄人口）增至23.7%。预计到2040年，老年抚养系数将继续增长到36%。2002年，克罗地亚65岁以上人口占总人口的比例从1991年的9%提高到15.7%。同年，克罗地亚养老保险制度抚养比（养老金缴费人口/养老金领取人口）从1990年的3∶1下降到1.36∶1，人均预期寿命则达到74.2岁。其次，受战争和经济结构重组的影响，就业率出现大幅下降。2000年，克罗地亚国民就业率下滑到50.7%，明显低于欧盟国家平均水平。到2001年底，登记失业率已经高达22.8%（Predrag Bejakovic，2004）。

在人口危机与就业率下降的综合影响下，克罗地亚养老保险制度供款危机进一步凸显。1999年，国家预算转移支付已经占到养老保险制度总收入的33.2%，这其中有将近50%用于特权人群的优惠养老金待遇。2000年，这一比例提高到35.4%。2003年，享受优惠养老金待遇的特权人员人数已经增长到174 259人，占到全部养老金领取人数的16.7%。这引起了社会各界的高度关注。

在这一次改革前夕，除了世界银行和国际货币基金组织以外，欧盟的影响也开始显现。2001年，克罗地亚与欧盟签署了稳定与联系协议，开始向欧盟提交相关的社会政策发展报告。从此，欧盟在养老保险（社会保障）制度上的理念与传统，就给克罗地亚养老保险制度下一步改革打上了深深的烙印。

这次改革的目标很明确，就是削减养老保险制度的公共养老金开支，解决养老保险制度的供款危机，增强养老保险制度的可持续性。

（2）改革的内容及举措。

2002年，在世界银行、欧盟等国际组织的推动下，克罗地亚再一次启动养老保险制度改革，决定在保留并削减第一支柱规模的同时，正式推行强制性积累支柱（第二支柱）和自愿性积累支柱（第三支柱）。由于这次改革正式提出了三支柱养老保险模式，故被称为“大改革”。这次改革的法律基础，还要回溯到1999年通过的《强制性和自愿性养老保险基金法案》和《养老保险公司和储蓄法》，主要做法包括以下五个方面。

第一，在第一支柱方面继续进行参数改革。根据规定，第一支柱仍为强制性的现收现付制度，覆盖所有人群，包括雇员、自雇者和农民。第一支柱由国家财政进行兜底，主要提供基本养老金、残疾养老金和死亡抚恤金。

缴费率：2002年，只参加第一支柱人员的缴费率为每月总工资的19.5%，其中雇员缴费为10.75%，雇主缴费为8.75%。如果同时加入第二支柱，第一支柱缴费率则降为每月总工资的14.5%。从2003—2010年，养老保险总缴费率调整为20%，雇主不再缴费。之所以雇主不再缴费，是因为从2003年开始，医疗保险缴费则全部由雇主负担，雇员不再负担。根据规定，财政部每年根据上一年度前8个月的平均工资水平确定当年的最低和最高缴费基数，其中最低缴费基数为平均工资水平的35%，最高缴费基数为平均工资的600%。改革还规定，自雇者的缴费率为20%，其最低缴费基数为雇员平均工资的110%；如果自雇者已经加入第二支柱，则将第一支柱缴费收入的5个百分点划拨给第二支柱。至于农民，如果需要缴纳个人所得税，则其第一支柱的缴费率与最低缴费基数都等同于自雇者；如果不需要缴纳个人所得税，则缴费率为10%；如果同时加入了第二支柱，则将其第一支柱缴费收入的5个百分点转拨给第二支柱。

养老金待遇的计算：第一支柱养老金待遇实行积分制，数额取决于参保人在职期间的工资水平和本人的有效参保期限。具体计算公式为：养老金待遇＝个人积分×养老金因子×实际养老金价值。其中，个人积分取决于平均值点、参保期限和初始因子。平均值点＝参保人退休前的平均工资/所有在职员工的平均工资。1999年，平均工资取退休前最佳10年的平均数字。2000年开始，每年将计算平均工资的年数增加3年。预计到2009年，平均工资的计算期限将延至40年或者整个职业生涯。参保期限为实际缴费期限。初始因子是用来计算提前退休养老金的。改革规定，每提前1年退休，养老金待遇削减1.8%。养老金因子视养老金种类而定，其中老年养老金和提前退休养老金的养老金因子为1.0。实际养老金价值是单个个人积分对应的养老金数额。具体数额由养老保险协会的管理委员会决定。

养老金指数化：继续实行“瑞士指数化”原则，即按照工资的50%和物价的50%进行综合调整。每年的1月1日和7月1日，对第一支柱养老金进行两次指数化调整。

最低养老金：计算公式为1998年毛工资的0.825%乘以参保人的工作年限数。2002—2008年期间，最低养老金相当于平均养老金的41.25%。

最高养老金：没有具体数额规定，但在计算养老金的平均积分时，每1个工作年限最多可以获得3.8个积分。从这一实际做法来看，最高养老金不得超过平均养老金的380%。

提前退休养老金：改革规定，最多可以提前5年退休。2003年，男性的提前退休年龄为57.5岁且工作满35年，女性为52.5岁且工作满30年。预计到2008年，男性提前退休年龄将提高到60岁且工作满35年，女性为55岁且工作满30年。在提前退休养老金待遇削减问题上，克罗地亚在1999—2002年期间规定，每提前1个月退休，养老金待遇削减0.3%，即每提前1年，则削减3.6%。在2003—2007年期间，削减力度提升为每提前1个月退休，削减0.354，即每提前1年，削减4.08%。从2008年开始，削减力度又下降到每提前1个月退休，削减0.15%，即每提前1年，则削减1.8%。如果提前5年退休，养老金待遇则削减9%。

遗属养老金：如果家庭成员只有1人，可领取70%的老年养老金%；如果家庭成员为2人，可领取80%；如果家庭成员为3人，可领取90%；如果家庭成员为4人及以上时，则领取全额老年养老金。

相关的税收优惠措施：为了鼓励国民参加养老保险制度，克罗地亚规定，养老保险缴费免予征税。2003年，每月的免征额度为2 550库纳。至于养老金收入，则实行累进税率。如果月收入在2 550—3 500库纳之间，税率为15%；月收入在3 000—6 750库纳之间，税率为25%；月收入在6 750—21 000库纳之间，税率为35%；月收入在21 000库纳以上，税率为45%。

第二，建立了第二支柱养老保险。与第一次改革不同，第二支柱是这次改革的重点。

覆盖面：克罗地亚规定，40岁以下的人员必须加入强制性、完全积累的第二支柱；40—50岁之间的人员，可以选择加入第二支柱或者继续留在第一支柱，但最迟在2002年6月以前必须做出决定，决定一旦做出则不可撤销。

缴费率：决定加入第二支柱者，从决定后的次月开始缴费。第二支柱的缴费率为5%，不再单独缴费，而是由第一支柱缴费进行转移拨付。自雇者实行同等缴费。转移拨付的计算费用，则由雇主承担。此外，雇主还要向管理机构提供第一支柱和第二支柱的缴费情况报告。

养老保险基金运营：根据规定，第二支柱参保人可自行选择养老保险基金。相关法律还明确了基金公司的各类收费标准及收费上限，其中加入费不能超过总缴费的0.8%，年度管理费不能超过总净资产的1.2%。2011年后，年度管理费被调低到0.65%。退出费用比例因加入年度长短而不等，第一年就退出，退出费用为0.8%；第二年退出，下降为0.4%；第三年退出，降至0.2%。投保满3年以上的人员，可以免费退出。

基金投资：根据法律规定，第二支柱养老保险基金投资于国家或国家银行发行的政府债券的比例不得低于总资产的50%，投资于境外的比例不得超过总资产的15%，投资于股票的比例不得超过30%。

养老金的领取方式：第二支柱只提供老年养老金，不提供残疾养老金和遗属养老金，其领取条件等同于第一支柱。主要支付方式有：单一终身年金，仅限参保人本人按月领取，领取时间截止到参保人死亡；联合终身年金，参保人本人或其配偶可以按月领取，领取时间截止到参保人或者其配偶死亡；附有担保期限的单一终身年金，参保人本人按月领取。当参保人死亡时，则继承人或者受益人可以继续领取，截止到担保期限结束；抚养担保期限的联合终身年金，参保人或者其配偶可以按月领取。当参保人及配偶都死亡时，则由指定受益人继续领取，截止到担保期限结束。

养老金领取额度及指数化：养老金的领取额度取决于个人账户的全部积累额、基金投资收益以及具体领取方式。第二支柱养老金数额也采取“瑞士指数化”原则进行调整，每年至少调整2次。

第三，引入了第三支柱。这次改革明确，第三支柱为自愿性的完全积累养老保险。除了“自愿性”（自愿加入与退出、自主选择和更换基金公司等）以外，第三支柱的其他运行原则、管理制度和投资规则等方面的规定都等同于第二支柱。

养老保险基金分类：第三支柱养老保险基金分为开放式和封闭式两种，其中开放式基金面向所有参保人，封闭式基金则由雇主、工会或自雇者协会设立并负责缴费，只覆盖相应的雇员或会员。由此看来，封闭式基金接近于企业年金计划。

养老保险缴费：开放式基金的缴费额度，由参保人与养老保险公司签订合同来明确，封闭式基金的缴费额度则根据集体劳动合同或者相关法律规定来确定。

相关的优惠措施：如果参保人参加第三支柱，克罗地亚政府将每年为每个参保人提供不超过1 250库纳的缴费补助，并每个月给予不超过1 050库纳的个人所得税减免。

养老金的领取条件和领取方式：参保人达到退休条件或者年满50岁，就可以将其在第三支柱的全部积累额转至相应的养老保险公司。然后该养老保险公司将以终身年金、固定期限年金、可变数量年金、定期取款、一次性取款（不得超过全部积累额的30%）或者灵活组合等多种方式向参保人发放养老金。

税收规定：第三支柱养老金收入必须按照个人所得税的相关规定进行纳税。

第四，规范了养老保险制度的管理。这次改革明确由税务机构负责第一支柱和第二支柱养老保险缴费的征缴工作，经济、劳工和企业部负责日常的监管工作。各相关部门的具体分管如下：克罗地亚养老保险协会（The Croatian Institute for Pension Insurance）隶属于经济、劳工与企业部，由国家预算提供日常运行经费，负责管理第一支柱养老金的相关事宜；中央登记处（The Central Registry of Affiliates）也由国家预算提供日常运行经费，职责是向第二支柱养老保险提供技术支持，主要负责参保人的第二支柱个人账户管理事宜（包括缴费记录和缴费转拨）；作为私有机构的养老保险基金公司，负责管理和运营强制性和自愿性养老保险基金及第三支柱养老金的个人账户；作为私有机构的养老保险公司，具体负责发放第二支柱和第三支柱的养老金；作为独立的监管机构的克罗地亚金融服务监管局（The Croatian Financial Services Supervisory Agency），负责对养老保险基金运营及投资（颁发许可证、明确投资规定等）、其他金融市场、金融服务以及提供相关服务的金融机构进行全方面的监管，并推进有关第二支柱的相关法律实施。

第五，明确了养老金的税收规定。这次改革规定，养老金征税按照个人所得税的规定进行。每月养老金超过3 000库纳的部分必须依法纳税，由缴费机构负责代扣代缴并将相关税款转付给税务机关。孤儿领取的遗属养老金、死亡战士的遗属养老金以及从境外领取的养老金，免于纳税。

（3）改革的结果。

通过这次改革，克罗地亚基本建立了三支柱养老保险模式。改革实施后，整个养老保险制度运行比较顺利，尤其是第二支柱发展较快。到2002年底，第二支柱覆盖率已经达到64%，共有7家强制性养老保险基金公司和3家托管银行。预计到2025年，第二支柱将实现全覆盖。

改革也存在不少问题：一是“新人”（改革后的养老金领取者）与“老人（改革前已经退休的养老金领取者）”之间的第一支柱养老保险待遇区别明显。由于第一支柱养老保险严格了资格条件且采取了新的养老金计算公式，改革后的第一支柱养老保险待遇明显低于改革前。尽管参保人对此有一定心理准备，但由于下降幅度明显，诸多参保人对此还是不满。

二是制度设计不合理，导致同时参加第一支柱和第二支柱的参保人^[3]养老金待遇反而低于只参加第一支柱的参保人。第二个问题，其实是由第一问题引起的。由于改革后第一支柱养老保险待遇低于改革前，为了平息社会不满，克罗地亚政府在2007年通过了养老保险法案的补充法案。该法案规定，所有参加第一支柱养老金领取者可以获得一定数额的额外补偿，且补充比例逐年增加（从最初的4%提高到2010年的27%）。令人费解的是，克罗地亚又规定，同时加入第一支柱和第二支柱的养老金领取者和特殊行业的退休者不能享受这一补偿。这一新的补偿规定，就导致同时参加第一支柱和第二支柱的参保人养老金待遇反而低于只参加第一支柱的参保人待遇，这在一定程度上影响了多支柱养老保险模式的推行。

三是养老金待遇的不公平问题。在这次改革中，只有第一支柱规定了最低养老金和最高养老金。据统计，在只从第一支柱领取养老金的参保人当中，最高养老金比最低养老金高出270%多；在同时参加第一支柱和第二支柱的参保人当中，最高养老金（低于只参加第一支柱的最高养老金数额，前面已经论述）却比最低养老金高出400%以上。虽然养老保险制度部分私有化的做法已经得到一定共识，但富有社会团结传统的克罗地亚社会各界对此还是颇为不满。2008年1月，克罗地亚调整了有关最低养老金的规定，将最低养老金重新设定为平均养老金的41.25%。与此同时，领取特殊养老金的人数继续攀升，其养老金替代率最低为41%，最高可以达到173.84%，平均养老金待遇明显高于社会其他人员。

四是政府的缴费责任不低，财政压力不小。从改革情况来看，克罗地亚政府的供款责任主要包括特权阶层的特殊养老金待遇（由政府全额负担）、第一支柱养老保险的所有赤字、第二支柱养老保险的投资回报担保、第三支柱的缴费补贴以及向老年人提供的相关社会援助等。2006年，针对老年人的社会援助占到GDP 的1.5%。改革后，克罗地亚养老保险制度缴费还是难以支撑养老保险开支。2000年，缴费收入占开支的比例仅为64%。2002年实行三支柱养老保险模式改革以后，缴费占开支的比例反而继续下降。2009年，这一比例降至57%，剩余的43%则由国家预算予以弥补（Kenichi Hirose，2011：132）。这就给克罗地亚带来了严重的财政负担。

五是第三支柱发展缓慢。虽然克罗地亚对第三支柱的参保及缴费提供了相关的财政补贴和税收优惠，但第三支柱参保率数据还是极为惨淡。到2010年年底，第三支柱的覆盖人数仅为所有雇员的1.2%。

六是养老保险制度尤其是养老基金管理水平不够，养老保险基金投资限制较多，投资回报率较低。由于境内金融市场不完善，为了规避风险，克罗地亚对养老保险基金的投资限制较为严格，这就导致第二支柱和第三支柱养老保险基金投资回报率一直难以乐观。

总体看，这次改革基本实现了养老保险模式的结构性转变——从单一的现收现付制度转为三支柱养老保险模式，其中第一支柱养老金待遇略有下降，第二支柱发展较为顺利，第三支柱则举步维艰。不过，改革遗留的一些问题引起了社会各界关注，并在随后的危机中得到进一步放大。

3.经济危机后的参数改革（2010—2011年）

（1）改革的背景及目标。

这次改革的主要背景有：一是受经济危机影响，养老保险制度出现巨额赤字。2008—2009年期间，克罗地亚GDP下降了5.8%，政府财政收入吃紧。同期，整个养老保险制度赤字因缴费收入缩减（由失业率上升引起）和提前退休人数增加而继续扩大。2008年，养老保险制度赤字为1 700万库纳。同年，政府财政拨款占养老保险制度支出的比例从2007年的25.13%提升到39.27%。相比周边国家与地区，唯一的亮点是由于养老基金投资政策较为保守且投资种类单一，克罗地亚强制性养老基金投资受损相对有限且迅速反弹。2008年，养老保险基金总资产仅损失12.5%。2009年，养老保险基金投资回报率开始回升。2010年，投资回报率达到5.11%。

二是人口趋势给养老保险制度带来新的挑战。2008年，克罗地亚男性和女性平均预期寿命已经达到72.4岁和79.6岁，整个养老保险制度抚养比为1.4∶1。2009年，养老保险制度抚养比进一步下降到1.3∶1，养老保险制度的供款压力进一步加大。

三是养老保险替代率相对较低。2010年，第一支柱三类养老金的平均数额约占平均总工资的40.12%，其中平均老年养老金数额约占平均总工资的44.68%。如果参保人缴费期限满40年，其养老金数额将占到平均总工资的60.29%。虽然替代率相对较低，但总体上养老金待遇还是略高于贫困线。

这次改革的目标，就是将养老保险制度的改革措施与政府经济复苏计划配合起来，以缓解养老保险制度的财务危机、减轻政府财政压力并促进经济发展。

（2）改革的内容及举措。

2010年12月，克罗地亚签署了关于养老保险制度的社会伙伴关系协议并成立专门工作组，正式启动了新一轮的养老保险制度改革。这次改革主要内容包括以下四个方面。

第一，第一支柱方面主要包括提高退休年龄，加大提前退休养老金待遇的削减力度、调整养老金替代率和削减特权阶层的特殊养老金待遇等措施。

退休年龄：从2011年开始，将女性的退休年龄每年提高3个月以逐步统一男女退休年龄。预计到2035年，男女性退休年龄将统一为65岁（提前退休年龄则统一为60岁）。2013年12月，在众多质疑和反对声音下，克罗地亚议会顶住压力通过了养老保险法案，决定从2031年1月开始每年延迟退休年龄3个月。预计到2038年，男女退休年龄将从65岁统一延至67岁。

收紧提前退休养老金条件：从2011年开始，将女性的提前退休年龄每年提高3个月，直到提至60岁为止；将投保期限每年提高3个月，直到提至35年为止。届时，男女性提前退休条件将完全统一起来。从2014年1月开始，参保人必须年满60岁且参保期限达到41年后，才可以提前退休并领取足额养老金。退休人员如果未满足上述两个条件，其养老金待遇将被大幅削减。

加大提前退休养老金待遇的削减力度：改革前，每提前1个月削减0.15%；改革后，每提前1个月削减0.34%，每提前1年退休（最多允许提前5年退休）则削减4.08%。

推迟退休养老金：参保人每推迟1年退休，其养老金数额则增长1.8%。但最多只可以推迟5年退休，即养老金最多只能增长9%。

最低养老金：重新审定最低养老金领取资格，并将其数额与缴费期限挂钩。2013年7月，最低养老金数额为1 375.23库纳；最低养老金的领取人数为186 160人，比2006年大约增长了15%。

养老金指数化：改革前实行的是“瑞士指数原则”，每6个月调整1次。受经济危机影响，克罗地亚在2010年暂停了养老保险的指数化调整。改革后，修正了指数化原则，将在职职工工资增长情况占比从以前的50%提高到70%，而物价指数增长情况则从以前的50%相应地下降到30%。

削减特殊养老金待遇：2011年，将退伍军人、残疾军人、警察等特殊优惠人员的养老金待遇统一削减10%。

2011年，克罗地亚还增加了新制度实行后退休人员的第一支柱养老金待遇，以缩减其养老金数额与只领取第一支柱养老金人员养老金待遇之间的差别。

第二，第二支柱方面主要包括增加缴费率，降低第二支柱养老保险基金的管理费用等措施。这次改革规定，将第二支柱的缴费率从以前占总工资的5%提高到7%（由于受到阻力太大，这一措施被推迟了）并严格缴费稽查工作。同时，严控第二支柱管理开支，切实降低管理成本。

第三，第三支柱方面主要涉及削减政府供款和调整一些相关税收政策等。这次改革将政府用于第三支柱缴费的补贴数额降至参保人缴费数额的15%。改革还规定，如果雇主向第三支柱缴费，可将相关缴费数额予以税前列支，但每个雇员的上限为6 000库纳；如果雇员向第三支柱缴费，则可享受相关的税收减免。改革后，第三支柱的养老金不再享受税收减免。

第四，针对贫困老年人出台社会养老金。据估计，在克罗地亚64岁以上且已经加入养老保险的人口中，无法达到领取养老金资格的人数约占12%—13%。为了解决这些人员的养老保险问题，这次改革推出了社会养老金。受到经济危机影响，具体实施时间被推迟了。

此外，这次改革还就针对贫困老年人的社会福利措施，包括永久性补助、家庭补助以及个人残疾津贴等等进行了探讨，在此就不一一赘述。

（3）改革的结果。

总体看，这次改革的力度和范围都不及上一次，主要还是集中在第一支柱的参数改革上，当然也略有涉及第二支柱和第三支柱。改革的思路还是开源节流，一方面通过提高第二支柱缴费率、推迟第一支柱退休年龄及提前退休年龄等做法来增加缴费收入，另一方面又采取收紧提前退休条件、削减提前退休及特殊养老金待遇等措施以减少开支。

由于实施时间较短或者力度不够，此次改革的效果还不明显，还存在不少遗留问题：一是养老保险制度开支没有明显减少，政府财政的供款数额及压力还是不小。2012年，克罗地亚养老保险开支总额约为40亿欧元，占GDP的比重达到10.3%。而养老保险制度的缴费收入仅占开支的54%，比改革前还略有下降。这就意味着，剩余的46%来自国家预算的转移支付。2013年，国家预算用于养老保险制度的转移支付额度超过350亿库纳，已占到整个国家预算开支的25%（Nada Bodiroga-Vukobrat，2013：7）。

二是残疾养老金领取人数过多。由于门槛条件较为宽松以及程序滥用，2013年，大约有25%的养老金领取者领取的是残疾养老金，这一比例明显高于周边其他国家（波黑除外）和欧盟的平均水平。为此，克罗地亚政府决定在养老保险协会内部下设一个中央办公室，专门负责审核残疾养老金申请过程中的不当行为。但具体效果如何，还有待观察。

三是特殊或特权养老金问题。这是个棘手的老问题，经过数次改革都没有得到很好解决。相比之下，捷克就做得很成功。2013年，克罗地亚领取特殊养老金的人数（主要是退伍军人、警察以及议会议员等）已经占到所有领取养老金人数的15%，国家预算用于这一部分人员的支出已经占到整个养老金制度总支出的19%（The World Bank，2011）。2013年，普通人员的平均老年养老金数额大约为2 430.71库纳，平均养老金（包括老年养老金、残疾养老金和提前退休养老金）数额为2 223.20库纳，而特殊养老金的平均数额却高达5 421.79库纳（Nada Bodiroga-Vukobrat，2013：8），相差悬殊。

目前，克罗地亚最新一次养老保险改革的一些措施还处于实施过程。如何增强养老保险制度缴费、减少养老保险制度的财政供款、提高养老保险待遇的公平性和防止养老保险政策的滥用等问题，将是下一步深化改革的关键所在。