水利投资效益评价的价值观念体系

第四节　水利投资效益评价的价值观念体系

水利投资作为一种基础性投资，由于投资目的的多样性，不同的投资项目所追求的目标是不同的。在过去的一段时期内，水利投资作为基础设施建设的一种，追求的重点是社会效益，主要是防洪防涝工程建设。随着经济社会的不断发展，水利投资作为一种人类自主行为在考虑社会效益的同时，也同样需要考虑经济效益、生态效益等，这实际上就是要努力实现从传统水利向现代化和可持续发展水利的转变，树立一套全新的水利投资价值观念体系的过程。

1、传统水利的特点

传统水利已发展为工程水利。传统水利在其悠久的发展历程中，根据其作用和特点已形成系统完成的工程水利，如沟、堤、坝、闸、涵、井以及倒虹、渡槽、桥梁等建筑物工程、水利发电站、扬水泵站等枢纽工程，在近代水文、水力学、建筑力学以及水工结构水能利用等学科的指导下，工程水利已日臻完善，成为传统水利的坚强支柱。

传统水利注重于治理与开发，为国民经济和社会发展提供防洪减灾和水资源保障。传统水利一般是根据水、旱、潮、碱、沙等自然灾害的肆虐采取工程措施加以治理。在治理的指导思想上有:挡、滞、蓄、疏、浚、排，引、提、调、淤、灌、补等。发展到流域治理有:上蓄、下滞、下排、蓄泄兼筹以达根治之目的，上拦下排两岸分滞等等。

传统水利注重项目建设包括前期工作、评估论证、批准立项、施工建设、验收与投入运行，但运行后不能形成良性循环，没有维修改造经费，没有折旧收入，由于重建轻管，重物轻人，往往形成以建设代管理，运行几年或几十年后重新建设。

2、传统水利存在的问题

随着国民经济和社会发展，水利的重要地位日益突显，成为基础设施和基础产业的首位。特别是依据我们的国情，暖温带季风气候，降雨量时空分布不均，特大暴雨和特大干旱往往不期而至，灾害的损失越来越大，水灾仍然是全国的心腹之患，干旱缺水的矛盾在华北和西北地区仍然是制约经济和社会发展的“瓶颈”因素。水有时会成为最严重的自然灾害，有时又会成为最珍贵的资源。传统水利如果不升华为现代水利与可持续发展水利，已不能担负水利所应承担的重任。

防洪除涝工程防御标准普遍较低，堤坝、建筑物等工程质量差，病险水库多。而防洪保护区的人口越来越多，固定资产和产值越来越高，一旦洪水肆虐损失惨重，洪涝灾害仍是国民经济和社会发展的心腹之患。

旱灾和水资源短缺是一些地区经济和社会发展的制约因素，特别是干旱年和连续枯水年年降水量仅为多年平均的60%～70%，而径流量仅为多年平均的20%～50%:需水量正好相反，越是干旱年需水量越大，水资源供需缺口大，工农争水，城乡水荒，影响社会安定。随着经济和社会的发展，有限的水资源承受的负载越来越大，以至不堪重负。

灌区发展一哄而起，工程因陋就简，水的有效利用系数低，用水浪费问题严重，农业灌溉用水约占全社会用水总量的73%，有效利用系数仅0.4～0.5。

工业和生活用水的浪费问题也很严重，昔日鱼虾漫游，清澈见底的水不见了。严重的水污染不仅给社会、经济、生态环境带来严重影响，而且使本来短缺的水资源合格水更少了，形成水质性缺水。

水土流失相当严重。由于人口的增长，过度垦荒垦殖，以及各类建设对植被的破坏，抵消了水土保持治理的速度，形成边治理边破坏，一遇暴雨洪水，含沙里、径流盘仍然很大.

水工程老化、退化，管理薄弱，尚未形成良性运行机制，大部分水工程处于“治理—老化—再治理”的非良性循环。

由于过量利用地表水和地下水超采引起水环境恶化，表现为河道断流、湖泊干涸、井泉枯竭、地面沉降和塌陷、堤坝裂缝、地下水漏斗扩大和加深、海咸水入侵等。

3、现代化与可持续发展的水利

现代化与可持续发展水利的特征

（1）现代化与可持续发展水利应当与国民经济和社会发展相协调和适应。一方面水利的规模与标准要适应经济与社会的发展，另一方面经济与社会的发展、布局结构要考虑水利的条件，使水资源的承载能力和水灾害可能造成的损失降低到最低程度。

（2）现代化与可持续发展水利应当与生态环境协调发展。水是生态环境必不可少的组成因子，既要保证水的数量，又要保证水的质量.大气水、地表水（包括河流与湖泊）、土壤水、潜水与深层地下水都应维持适宜的质与量以及时空分布，防止发生水环境恶化甚至引发地质灾害。

（3）有坚实的前期工作基础，有流域或区域综合规划的指导和依据，综合规划的编制要考虑国家的需要、可能和利益，地方的需要、可能和利益，近远期的结合以及对环境影响的评价，做到统筹兼顾、综合治理、全面规划、技术合理先进、经济优化可行。

（4）在传统水利的基础上，以高新技术武装水利工程建设和运行管理，包括现代电子技术，信息技术，新材料、新结构、新工艺。改变人海战术的施工方法，着力提高水利工程的质量、形象和科技含量。

（5）把节约用水作为一项基本政策在全国各行业各部门大力推行，努力提高水的有效利用系数和产出效率。

（6）坚持改革和创新。各类水工程有明确的产权关系，明确的责任制，实行分类管理、集约化经营和良好的服务，实现工程管理的良性运行，在社会主义市场经济中真正形成水利基础产业和基础设施。

现代化与可持续发展水利的总体目标

（1）现代化与可持续发展水利的总体目标必须与我国国民经济与社会发展的战略目标相适应，即经过半个世纪的努力，达到世界中等发达国家的水平，控制人口增长，改善生态环境，实现经济和社会的现代化和可持续发展。

（2）洪涝灾害仍是中华民族的心腹之患，决不能掉以轻心。大江大河大湖以及流域性、区域的防洪排涝骨干工程和相应的配套工程均应达到国家规定的防洪标准，形成工程与非工程相结合的有效防御体系.消除一般洪涝灾害的损失，使较大洪涝灾害损失减少到最低程度，对特大洪水灾害有相应的对策措施，做到处变不惊、有条不紊、社会安定。

（3）针对全国和分流域分地区水资源时空分布的量化研究成果，优化水资源的开发、利用、配置和管护，分区建立达到国家规定保证率的多水源联合互济供水体系，保障21世纪中叶全国16亿人的清洁卫生用水和全国GDP30万亿～32万亿元、粮食总产8亿～10亿吨的用水需求。

（4）各行各业节水方面取得明显成效。全面实施节水农业，农业用水有效利用系数达0.7以上，单方水的产出效率达粮食2吨以上.积极推行节水型社会，工业的单位产值取水量等节水指标均达到国际先进水平。

（5）全面实施水资源保护，防治水污染，改善水环境。在水资源开发利用方面考虑满足环境需水量。在已经出现水环境恶化的流域或区域应实施水资源开发利用的零增长和负增长，控制地表水的进一步开发和地下水的超量开采。实现平水年大中型河道不断流，达到国家地面水1、2、3类水质状况;地下水漏斗面积减少，水位不持续下降，控制和改善海咸水入侵。

（6）在华北和西北地区，水资源开发利用要与生态环境相协调，研究提出不影响当地生态环境质量的最大当地水开发利用程度。结合社会经济发展对水资源的需求，确定落实实施南水北调的规模与标准。

（7）积极开发废污水的处理、回用和资源化，随着工业和生活用水比重的加大，污水的处理应达到国际发达国家的水平。积极开展其他非常规水源如微咸水、海水等的利用。

（8）实现水工程的优化管理和良性运行。明确工程的产权关系和责任制。

4、树立由传统水利向现代化和可持续发展水利转变的价值观念体系

（1）做好传统水利向现代化和可持续发展水利转变的理论准备

实现现代化和可持续发展是我国新时期的发展战略，我们必须首先做好理论准备，调研传统水利与现代化和可持续发展水利之间的差距和矛盾，调研发达国家水利的现代化与可持续发展的经验和做法，结合我国国情提出解决的对策措施，提出我国实现现代化和可持续发展水利的思路、途径和发展战略。

（2）以高定远，吸取国际先进经验和总结传统水利的经验

坚持高起点，制定21世纪初期、中期我国现代化和可持续发展水利规划。规划要体现由传统水利向现代化和可持续发展水利转变的历史发展要求，体现水利基础产业和基础设施的地位，体现社会主义市场经济新形势下水利的特点，体现改革与创新。在新形势下搞好水旱灾害的防治，搞好水资源的开发、利用、治理、配置、节约和管护。规划要有2010年和2030年的总体目标和行动方案，以及2050年的远景展望。

（3）研究和实施水利产业结构调整和技术改造

在防洪方面要强调和坚持防洪TX的标准、质量、科技含量、工程和非工程措施的结合，建管结合，实行责任制等，取代低标准、低质量，屡建屡坏、只建不管等。在水资源开发利用方面要研究水资源开发利用的限度，零增长和负增长问题，实施总量控制，节约利用，计划管理，加强保护，高效产出.建设高标准、高保证、丰枯互济水资源骨干工程。提倡污废水资源化。坚持灌区的节水技术改造。克服形式主义的节水工程。

（4）增强全民的水患意识，水荒意识，节水意识

利用各种媒体，强化水文化宣传和舆论教育，增强全民的水患意识，水荒意识，节水意识，在全社会形成和发扬抗洪精神，形成爱惜水、节约水、保护水的社会公德。水旱灾害是不以人的意志为转移的随机事件，随着社会经济的发展，水旱灾害一旦出现，造成的损失越来越重。只有树立起水患意识以及抗洪和节水精神，才能有备无患，处变不惊，有充分的对策和措施，尽量减少灾害的损失程度。水资源不是取之不尽、用之不竭的，水资源虽然是可循环再生的资源，但却是有一定限量的，因此对水资源的开发利用只能达到一个适当的数量和程度，在数量上不可能持续增长下去。因此爱惜水、节约水、保护水是十分重要的社会义务。

（5）加大对水利的投入力度，夯实水利的基础产业地位

水利既然是国民经济和社会发展的首位基础产业和基础设施，应该有一定的超前性和投入的倾斜性。要看到传统水利存在的问题和欠账，以及其落后、简陋和粗糙的一面，着力改善和提高水利的质量、标准、规模和科技含量。首先是各级政府的财政扶持和投入，全社会的关心和投入，广大群众的积极支持和投入，包括各种正常的基金、收费、集资和义务工积累。其次是全方位和多渠道的投入支持，包括引用外资、贷款和水利经济发展积累等。

（6）加强水法规建设，完善和配套各项水法规政策

实施以法治水，做到有法必依，执法必严，违法必究。加强水资源的统一管理，包括统一规划，统一调度，统一发放取水许可，统一管理水量水质，统一征收水资源费。建立水旱灾害保障机制，对滩区、滞洪区实行受灾保险制度。对于干旱区调水实现饮用清洁卫生水，政策上给予补偿。

（7）鼓励高素质人才和高科技进入水利，装备水利，发展水利

在跨入新世纪、新千年之际，电子技术、信息技术、生物技术、空间技术、新能源、新材料技术将使人类社会和宇宙空间更加丰富多彩。相信我们的古老传统水利事业也必将吸收高素质人才和高科技进入自己的领域，武装水利事业，发展水利事业，由传统水利向现代化可持续发展水利迈进。

（8）更新观念，树立水利投资效益评价可持续的全新价值观

实现从工程水利向资源水利、从传统水利向水利现代化与水利可持续发展的转变，关键在于更新水利投资效益评价的价值观。可持续是21世纪人类社会发展的先导，这同样是新时期水利投资效益评价的核心，水利投资效益评价将指导进一步的水利投资，以为实现水利投资、投资项目的可持续发展服务。