国外流域管理体制分析

第一节　国外流域管理体制分析

在水资源日益短缺的今天，世界各国均加强了水资源管理工作，为了保证对“公众”的服务，有利于水资源的可持续利用，各国政府均根据本国的实际情况采取不同的管理方式，形成的流域水资源管理体制多种多样，每一种管理体制都代表着一种适应于一定环境的流域水资源管理的系统化的思想。了解分析国外在流域水资源管理上的成功经验，在研究改革沂沭泗流域水资源管理体制中加以借鉴，无疑具有很大的理论和实践价值。总体上看，世界各国在流域管理上大体可归为三种模式：流域管理局模式、流域协调委员会模式和综合流域机构模式。如表7－1所示。

表7－1　国外流域管理模式及特点

1、流域管理局模式

流域管理局模式的性质为中央政府下属的权力机构，不仅负责流域内的水资源管理，而且对流域内与水资源相关的经济和社会发展拥有广泛的权力。其目的是推进自然经济和经济社会的有序发展。

这种模式的典型代表是美国田纳西流域管理局（TVA）。它是依据1933年美国国会通过的《田纳西流域管理法》而成立的联邦政府的特殊机构。该管理法赋予TVA的使命是：代表联邦政府管理流域内全部自然资源，妥善解决人类在资源的开发和节省中所遇到的各种问题，从而达到最大限度地治理水灾、改善航运、提供电力、保护环境，促进区域经济发展，提高人民的生活水平。为了实现这一目标，管理法赋予TVA有权以美国政府名义行使土地征用权，以征用或购买方式占用不动产；在法律许可的情况下，有权将其所有或管辖的不动产予以转让或出租；有权在流域范围内修建水电站、火电站、核电站、输变电设施、通航工程，并建立区域电网；可独立行使对流域内河流开发权、电力生产和销售权、电价制定权、债券发行权及债务偿还、财务管理及售电收入的分配等方面权利。实践证明，TVA严格遵循法律所明确的权力和责任，将政府的职能和权力与服务于社会、发展区域经济妥善结合，灵活主动地开展工作，以其辉煌的业绩证明“TVA模式”是成功的。

TVA模式的特点主要表现为：

（1）责权利的高度统一：管理法不但明确了TVA的主要职责，而且还明确了TVA在流域内可行使的开发权、所有权、经营权、管理权及融资权等，使TVA在具体操作上有更多的主动性和灵活性，充分利用法律所赋予的权利，不断地扩大自己的服务领域，以电养水，以水治水，以水求生存、求发展、求壮大、求繁荣。

（2）政府职能及企业效益有机结合：TVA既是联邦的政府机构，又是独立的企业法人。作为政府职能它承担了航运、防洪、发电、供水、改善水质、生态环境保护、提供娱乐用水等社会责任；发布水情通报，协助各州政府、社区组织和大型企业制定各自的防洪计划和应急洪水预案，同时积极开展如“净水计划”、“湖泊改良计划”、“优质社区计划”等以社会效益为主的项目建设。作为企业法人，TVA利用水资源开发水电产业，不断扩大经营范围，如进行土地买卖，开发火电及核电项目等。每年从营业额中拿出5%上交州政府，作为地方补偿，从而妥善地处理了政府机构与州政府的关系。

（3）流域管理与区域管理相结合：对田纳西流域的水资源管理，管理法也作了明确的分工，由州政府负责水资源保护，社区防洪安全，向用水部门发放用水许可证，并负责上述工作的实施，水质监测与监督。州政府每两年编制一份地方水资源评价报告上报联邦政府。TVA的职责是根据各州《清洁水法》和环境保护目标，综合分析地方水资源评价报告，针对具体问题，对水资源调度进行适当调整，同时向地方政府和公众提供防洪、水资源保护等方面的技术支持。

由于TVA的出色实践和所取得的成绩，这种模式的流域管理体制已演化为一种落后地区经济发展的范式，印度、墨西哥、斯里兰卡、阿富汗、巴西、哥伦比亚等国相继建立起相类似的以发展、改善流域经济为目标的流域管理局，由于这类模式集中的权力很大，在协调与地方政府、各有关部门对水资源开发利用的利益方面还逐渐遇到相当大的阻力，在发展中国家尚无取得明显成功的范例，而在美国也因遭到反对而没能推广这种模式。

2、流域协调委员会模式

流域协调委员会是河流区域内各地方政府和有关部门的协调组织，是由国家立法或由河流区域内各地方政府和有关部门通过协议建立的。委员会由联邦政府有关机构和流域内各州政府代表共同组成，实行协商一致或多数同意的原则。其主要职责是根据协议对流域内各州的水资源开发利用进行规划和协调。这类模式间的权力差别很大，有的是流域管理的决策机构，代表国家进行流域管理，有权制定计划和管理政策，修建和管理水工程，负责用水调配等；有的是仅限于协调州际间的矛盾，制定流域规划并提供实施建议，促进流域资料的搜集和研究，向政府和用户提供咨询。法国、西班牙、澳大利亚等国的流域管理均属于此类流域管理模式，尤以法国的为佳。

法国的水资源管理体制是世界上公认的最好的体制之一。法国国土按行政区划分为22个大区96个省，按流域划分六大流域组成。对于水资源管理而言，行政区划分没有多大意义。

法国的地表和地下水资源作为国家公有财产，对其管理是以如下几个原则为基础的：

●流域管理不仅是水量的管理，而且更重要的是水质和水交换的管理，必须考虑流域的自然地理范畴。由于水资源本身与行政区划无关，理应按流域管理而不是按行政区域管理，这是法国水资源管理机构设置的最基本原则之一；

●在保护水生态环境的前提下，综合考虑所有用水目的的需求；

●在公共权利机构和水资源开发单位之间建立伙伴协调关系，要求各层次有关机构和用户共同协商和积极参与；

●建立专门的水资源理财机制，任何用水部门都要取水交费，包括水费和水污染费。每一个造成污染者都要交数倍的治污费（罚款），造成水系统状态（水质、河流或水井水位、淹没、河床变化、河流疏浚、钻井等）的任何变化都要交费；

●保障任何居民及组织的用水法律权利不受侵犯，保护作为整个环境最主要调节剂的水环境；

●尊重各有关私有或公有机构的能力，共同为水资源环境的开发和保护出力。

法国现行的水资源管理体制是按国家、流域和支流或次流域三级统一管理的体制。

●国家级——国家水务委员会和部际水资源管理委员会

在各阶层所有地方团体和用户的参与下，法国的水资源政策由国家制定，以便在保护水生态环境的前提下，对水资源环境进行全面整体管理。国家水务委员会的主要职责是对国家水政策方针及法规文本的起草提供咨询并负责法规的批准，取排水授权和水质管理等方面的协调工作。部际水资源管理委员会是由国土整治与环境部，装备、交通与住房部，农业部，卫生部等有关部门组成，没有常设机构，不定期召开会议。主要职责是制定江河、湖泊的治理的大政方针和协调各有关部门发生的纠纷等。

●流域级——流域委员会和水务局

流域级在水资源管理体制中处于核心的地位。流域委员会，也称“水议会”。六大流域各有一个流域委员会。委员长由地方选举产生，成员由地方三级（市镇、省、大区）民选的代表、水用户代表、政府有关部门的代表各占三分之一组成。委员会不是经常办公，而是每年召开1～2次会议，通过某些决议。其主要职责是：在考虑水务委员会制定的国家有关政策前提下，起草制定流域水资源开发和保护总体规划，确定水资源平衡、水量、水质管理的基本方针；指导审议其下设水务局对取水和排污收费的比率和基准，审查水务局中长期规划及投资资助方案和指导私有或公有污水处理厂的有效运转。不管是地方行政局、国土整治与环境部，还是财政部都不干涉流域委员会的决议，这就保证了流域委员会履行职责的权威。

水务局，它是流域委员会下的办事机构，相当于流域委员会的秘书处。水务局是法国水资源环境管理体制中的核心机构，水务局不是政府部门，其主管政府部门为国土整治与环境部和财政部。水务局的财政人员由财政部指派，监督执行其财政收费和资助行为；国土整治与环境部也设有财政监督管理人员，以便控制水务局的实际财务走向。

水务局由其董事会管理，董事长及水务局主任由法国政府指派，其中水务局主任由环境部提名，法国总理任命，代表法国政府的利益。董事会由地方团体的代表、不同水用户代表、国家代表各占三分之一，再加一名水务局员工代表组成，其主要职责包括：准备和实施流域委员会制订的政策和规划，保护和改善流域的水环境；为流域水资源开发和保护提供技术咨询、调查和研究，以及资金分配；向所有水资源的使用者收取“用水费”和“排污费”；通过补贴、贷款方式，将收取费用的大部分用于资助地方政府与工业企业（另一部分用于水务局运行费），鼓励和促进污染防治设施及水资源的保护。

●支流和次流域级——地方水务委员会

建立地方水务委员会的目的是制定和实施该区域的水资源开发和保护计划。其成员一半来自地方团体代表，水用户代表和国家政府代表各占四分之一。地方水务委员会承担水利设施、设备的研究、建设和运营：流域或其区域水资源的开发；非政府管理的河道的开发和管理；供水；雨水径流的控制；洪水、污染防治；地表和地下水的保护；景点、生态系统、湿地和森林的保护和恢复。所有这些有关区域水资源开发的管理计划均必须符合法律原则，作用范围由流域委员会制定的总体规划确定。

法国实行的水资源管理体制，其显著特点是：建立了明确的法规和法律体系，实行流域统一管理；综合、分权相结合，实行用水、排污、治污收费制，并用于资助兴建或改善水源工程或污水处理工程，取之于水用之于水、取之于民用之于民。体现了依法治水、科学治水，以经济手段保水的思想。

3、综合流域机构

这是世界上目前较为流行的一种模式。其职权既不像流域管理局那样广泛，也不像流域协调委员会那样松散单一，它的职权主要体现在调配水资源和控制污染上。在欧共体各国及东欧一些国家已普遍实行这种综合性流域管理体制，尽管在职能上不尽一致，但其管理的基本特征都是着重于水循环，对流域内地表水与地下水、水量与水质实行统一规划、统一管理和统一经营，具有对水资源管理以及控制水污染和管理水生态环境等职责。在水污染日益严重的今天，正是这类流域管理体制得以广泛建立的原因之一。这类模式最有代表性的是英国的英格兰及威尔士地区流域水资源管理。

英国水资源管理体制迄今尚无国家一级专职管理水资源的政府部门，而由政府的有关部门分别承担，它们只起宏观控制和协调作用，主要负责制定和颁布有关水的法规政策及管理办法，监督法律的实施，并宏观控制地区或流域一级水管理机构的财务。地区级的水管理准则，由国家或地方法律规定成立的相应管理机构承担。

在英格兰及威尔士地区，自70年代初开始，水资源管理体制发生了两次较大的变革：一次是根据1973年水法，实行按流域分区管理，合并、整顿，成立了10个水务局，流域内不再按过去的行政区划分和受其管辖权的限制，每个水务局对本流域与水有关的事务全面负责、统一管理，水务局不是政府机构，而是法律授权的具有很大自主权、自负盈亏的公用事业单位；一次是在80年代后期，在1986年政府宣布通过立法使水务局转变为股份有限公司，其目的是使水务局可不受公共部门的财政限制和政府干预。在1989年水法颁布后，水务局便成为国家控股的纯企业性公司并改称为水务公司，负责提供整个英格兰和威尔士地区的供水及排污服务。

经历这两次变革，英国的水管理已由过去的多头分散管理基本上统一到以流域为单元的综合性集中管理，逐步实现了水的良性循环，并在较大的河流上都设有流域委员会，水务局或水务公司，统一流域水资源的规划和水利工程的建设和管理，直到供水到用户，进行污水回收与处理，形成一条龙的水管理服务体系。使水资源在水量、水质、水工程、水处理上真正做到了一体化管理、一条龙服务，一切与水有关的活动均由水管部门统一管理，具体再按有关部门分工合作，互相配合。实现了水量水质并重，资源工程一体化，取水必经许可，污水必经处理。最突出的特点是流域水资源的开发利用和保护工作全部由水管部门负责。