第三节 沂沭泗流域水利工程管理现状及存在问题
1、沂沭泗流域水资源管理体制
（1）沂沭泗流域水资源的宏观管理体制现状
沂沭泗流域水资源的宏观管理体制先后经历了从治淮委员会管理与行政区水行政管理相结合的分级“多龙管水、多龙治水”体制；到治淮委员会领导下的沂沭泗水利工程管理局管理与行政区水行政管理相结合的分级“多龙管水、多龙治水”体制（1981年10月7日至1992年12月3日）；再到目前的淮委员会领导下的沂沭泗水利管理局与行政区水行政管理相结合的“多龙管水、多龙治水”体制（1992年12月4日至今）三个阶段。沂沭泗水利（工程）管理局的职能也经历了由单纯的统一工程管理（1981年10月7日至1992年12月3日）到工程、水资源统一管理（1992年12月4日至今）两个阶段。
沂沭泗流域水资源的宏观管理体制在管理结构上，近似于混合结构。水资源管理事权的划分是水资源管理的基础。根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《取水许可制度》、《国务院批转水利部关于对南四湖和沂沭河水利工程进行统一管理的请示的通知》及水利部有关文件规定精神，沂沭泗水利管理局对沂沭泗水系的主要河道、湖泊、枢纽工程及水资源实施统一管理。统一管理包括了水利管理的主要方面：防汛抗旱、水资源管理、水工程管理、水行政执法、水事纠纷调处等是比较明确的。但因配套法律、法规和执法检查制度不完善以及利益促动，行政区水行政部门出台的地方性法规明确将应属沂沭泗水利管理局的权利错误地划归地方水行政主管部门，“明统实分”，仍表现为“多龙管水，多龙治水”。
（2）沂沭泗流域水资源的微观管理体制现状
沂沭泗水利管理局对沂沭泗地区主要河(湖)、水资源和水工程的统一管理近二十年来，经历了计划经济和市场经济两个阶段，现正在经历从工程水利向资源水利，传统水利向现代水利、可持续发展水利的转变，内部管理体制和管理机构也不断调整变化，以适应形势的要求。目前，沂沭泗流域水资源管理机构为一局、三处、十八所（河道管理所设置段(站)非法人组织）三级法人组织，
为专管和群管相结合的微观管理体制。沂沭泗水利管理局下设三处、十八所分别为：
◎沂沭河管理处，下设有：沂河管理所、沭河管理所、大官庄枢纽管理所、彭道口闸管理所、江风口闸管理所、黄庄穿涵管理所；
◎南四湖管理处，下设有：韩庄闸管理所、蔺家坝闸管理所、韩庄运河管理所、二级坝枢纽管理所、鱼台管理所、湖西管理所；
◎骆马湖管理处，下设有：新沂河灌南管理所、新沂河沭阳管理所、邳州河道管理所、新沂河道管理所、嶂山闸管理所、宿迁管理所。
全局共有职工1400余人，其中在职职工1100余人，离退休人员300余人；另有护堤人员(汛期称防汛常备队员)1725名。
2、沂沭泗流域水利工程管理机构的职能
目前，沂沭泗流域水利管理局对山东省和江苏省境内的沂沭泗流域有关主要河道、湖泊、水利工程及水资源实施统一管理。其主要职能概括为：
①对沂沭泗流域由沂沭泗水利管理局统一管理的河道、湖泊(含水库)管理范围内的取水(包括在河道管理范围内取地下水)实施全额管理，受理、审核取水许可预申请，受理、审批取水许可申请、发放取水许可证的权限
②沂沭泗管理局、处、所三级在防洪工作中，都有权在指定范围内决定《防洪法》第七章规定的行政处罚和行政措施的执法权限。
图12-2 沂沭泗流域水资源管理机构
这是法律第一次明确授予流域管理机构行政处罚和行政措施的权限，对沂沭泗管理局在管辖范围内充分正确行使职权，依法防洪和管理工程有重大意义。
③在统一规划指导下，综合地方意见，提出年度计划建议，推动有关方面组织实施，必要时提出调整计划意见。
④对主要河道、湖泊和枢纽实行统一管理和调度运用。这些工程的防汛岁修经费相应地划归管理局。
⑤掌握一定施工力量，承担地方无力或难以承担的施工任务。
⑥研究流域治理中的有关问题，提出建议。
⑦处理水利纠纷。
3、沂沭泗流域水利工程投资管理的运行
管理运行涉及到：如何做——管理流程，做到什么程度——管理规范两个问题，其实质是管理的规范化问题。通过规范化，为人们提供了相对稳定、可以预测、可以期待的工作与生活环境，从而为系统成员之间、部门与部门之间、系统与外部间的协作提供了基础。管理工作规范体系包括：主线业务工作规范、部门（机构）工作规范、岗位工作规范、系统工作规范。
（1）现有的流域内部管理流程和管理规范
自统一管理以来，沂沭泗流域水利管理局十分注重统一管理的基础工作，根据国家法律法规，制定了大批针对性强、操作方便的管理流程和管理规范，使流域内工程管理、水资源管理和水行政执法有章可循。
a.水利工程管理方面制定的流域内部管理流程和管理规范
◇《工程管理规划》(1987年)
◇《闸坝堤防维修细则》(1987年)
◇《新沂河开发整治工程规划》(1987年)
◇《基本建设工程暂行管理办法》(1991年)
◇《防汛岁修经费管理暂行办法》(1993年)
◇《防汛岁修管理办法》(1995年)
◇《沂沭泗水利管理局水情测报管理办法》(1999年)
b.水资源管理和水政执法方面流域内部管理流程和管理规范
◇《沂沭泗水利管理局行政事业性收费征收使用和管理办法》(1994)
◇《水事案件报告制度》(1994年)
◇《执行行政执法罚没财物管理的若干规定》(1995年)
◇《水政监察任务和职责》(1996年)
◇《水政监察人员执行公务权限》(1996年)
◇《水政监察人员工作守则》(1996年)
◇《水事案件立案、结案制度》(1996年)
◇《水事案件的现场勘查及调查规则》(1996年)
◇《水事案件建档与统计上报制度》(1996年)
◇《沂沭泗水利管理局水行政处罚错案责任追究办法》(2000年)
◇《沂沭泗水利管理局实施水行政处罚及行政措施暂行规定》(2000年)
◇《沂沭泗水利管理局水行政处罚案件审查办法》(2000年)
◇《沂沭泗水利管理局水政执法巡查制度》(2000年)
（2）统一管理取得的成绩
a.确立了明确的管理目标
根据水利部的规范和规定，确立了“争取一流的管护设施，培养一流的管理队伍，实现一流的管理水平，产生一流的管理效益”的目标，确立目标管理责任制，管理水平有较大的提高。
b.充分发挥投资效益，改变了直管工程面貌
国家对沂沭泗直管工程非常重视，投入了大量的治理经费，有效地改变了工程面貌，目前建成“五化”堤防340多km，有8座水闸达到水利部颁布的水闸管理一级标准，为防汛抗旱提供了物质基础。
c.充分发挥工程效益，为防汛抗旱作出重大贡献
统管以来，沂沭泗水利管理局利用统一管理、统一调度的优势，科学合理调度洪水，兼顾蓄水和调水，充分挖掘水资源潜力，为确保防汛安全和有效利用水资源作出了重大的努力。据不完全统计，沂沭泗统管以来的防洪减灾效益达650亿万元，累计调度水资源215亿m3。特别是在2001年大汛期间，在淮委的直接领导下实施的“引沂济淮”调水工程，调骆马湖水12亿m3入淮河下游和洪泽湖用于抗旱，取得显著的经济效益和社会效益。
d.逐步建成和完善直管工程的非工程措施
沂沭泗水利管理局非常重视非工程措施建设，建立健全各项规章制度，完成了《沂沭泗流域洪水预报方案》、《沂沭泗流域实用洪水预报方案》，初步建成了沂沭泗水文自动测报系统，沂沭泗水情信息网、沂沭泗局域网、沂沭泗一点多址微波通讯系统，这些非工程措施在防汛和工程管理中都发挥了重要作用。
到目前为止全流域共完成水利工程土地确权划界27.28万亩，已实施的“万亩护堤护岸林工程”植树4万余亩，不仅对保证工程安全和完整发挥工程效益起到积极作用，而且也将成为新的经济增长点。
e.依法管理、查处违章
沂沭泗水利管理局通过十多年的努力，管理局的水行政执法机构逐步健全，执法体系初步建立，并基本建立起一支素质较高、敢于执法、善于执法的水政监察队伍。在非常困难的情况下，执法人员排除各种干扰，不顾个人安危，卓有成效地开展水行政执法，查处了一大批水事违法案件，在制止管理范围内乱采、乱挖、乱建等方面都取得了较大成绩。据不完全统计，自1990年水政机构和队伍成立至2000年，直管范围内共发生水事违法案件1525起，已查处和处理1305起，结案率86%，罚没、赔偿及追回款物共计价值254万元，为国家换回直接经济损失2000余万元。在查处的案件中，有些案件案情复杂，涉及面广，在严格依法办事的同时，注重办案技巧，充分依靠各方面的力量，收到良好的效果，为流域管理机构办理水事违法案件积累了可供借鉴的经验，受到水利部和淮委的肯定，沂沭泗水利管理局多次被水利部评为水政工作先进单位。
4、沂沭泗流域水利工程管理的机制
流域水资源管理机制就是为流域水资源管理提供运行的动力和应有的制约力。流域水资源管理机制涉及三个板块（类）：行为目标导向机制、内部协调机制和环境适应与发展机制。
依据流域水资源管理的总目标所具有的引导、指向和衡量的作用，以及调节、协调和激励作用，确立具有导向性、动员性、诱导性、激励性、制约性等的行为目标导向机制，可以提高人员士气，保持旺盛情绪，鼓舞人们不断努力接近目标，实现目标，从而形成高效运行状态。目前，沂沭泗流域水资源管理目标导向机制还没有建立起来，是亟待解决的问题之一。
流域水资源管理系统的整体性是系统的基本特征之一，系统功能表现为整体功能。如何使具有不同职能的机构相互协调，共同为实现系统的整体功能作出贡献，既是管理者所追求的目标，也是管理者所面临的重要问题。事实上机构分割与协调问题一直是管理所面临的难题之一。对流域水资源管理来讲，由分工及分工后所带来的协调问题更为突出。协调问题必须通过建立有效的协调机制来解决。目前，沂沭泗流域水资源管理内部协调机制还没有很好地建立起来，也是亟待解决的问题之一。
建立环境适应与发展机制是为了增加管理系统的生长能力。“生”即生存，“长”即发展。有了比较健全的生长机制，流域水资源管理系统就能适应环境的变化，并健康发展，实现管理的目标——水资源的可持续利用。这又是沂沭泗流域水资源管理急待解决的问题之一。
5、沂沭泗流域水利工程管理存在的问题
统一管理以来，沂沭泗水利管理局在水利管理和防汛抗旱等工作方面得到苏鲁两省各级人民政府、水利等部门的大力支持和配合，苏鲁两省团结治水共同发展的局面得到发展，但因国家水资源管理体制尚未理顺加之经济利益的因素，在实际工作中仍存在一些突出问题，难以解决，有些问题还将会随着经济社会的发展表现的更加突出，如果不能从管理体制根本解决，不仅会削弱流域统一管理的地位，而且会影响水资源的国家所有权的落实。
（1）沂沭泗水利管理局与地方事权划分还有待于进一步明确
对沂沭泗水系的主要河道、湖泊、枢纽工程及水资源实施统一管理,包括了水利管理的主要方面：防汛抗旱、水资源管理、水工程管理、水行政执法、水事纠纷调处等是比较明确的，不应该存在什么争议。但因配套法律、法规和执法检查制度不完善以及利益促动，地方出台的地方性法规把属于沂沭泗水利管理局的权限错误地划归地方水行政主管部门，至今无法纠正。
（2）中央对流域管理的配套法规政策出台滞后，地方有关法规政策越权侵权严重，流域管理难度较大
国家法律法规规定中央直属水利工程管理单位的管理权限和收费权限由水利部会同国务院有关部门具体制定，但规定迟迟不能出台，如中央直属水利工程水费、河道工程修建维护管理费。而地方人大和政府出台的地方法规和规章，其中将应由沂沭泗管水利理局管理的事项划归地方各级水行政主管机关，剥夺了沂沭泗水利管理局的管理权利，虽是明显的违法和越权行为，淮委和沂沭泗水利管理局也多次行文或派人前往交涉，但没有效果，干扰了流域管理单位的正常工作,如《江苏省水资源管理条例》、《江苏省河道管理实施办法》、《山东省水资源管理条例》、《山东省取水许可管理办法》、《山东省实施〈中华人民共和国河道管理条例〉办法》都存在明显与国家法律法规违背的问题。地方通过地方法规和规章的形式与流域管理机构争夺水资源管理权、行政执法权等，不仅给沂沭泗水利管理局的正常管理工作造成困难，而且严重冲击水资源的国家所有权。
（3）流域管理机构的内部管理机制弊端日渐明显
和其他流域管理机构的情况一样，沂沭泗水利管理局的管理体制是从计划经济的管理模式延续下来，尽管这种管理模式对计划经济体制时期发挥过很大作用，但在市场经济的新形势下其弊端日渐明显，不论管理方式还是管理思想都不能适应新形势和新要求，甚至在一定程度上制约水资源管理的进一步发展。主要表现在内部机制不活、分配形式仍是大锅饭，职工责任不明，积极性不高，这些内部问题亟待解决。
（4）管理人员素质不适应新形势的要求
统管近二十年来，沂沭泗水利管理局各级组织对提高职工素质十分重视，也采取了一些积极有效的措施。在人事指标紧张的情况下接收一定数量的大中专毕业生，鼓励职工参加职大、夜大、自学考试等形式的在职学习，异地交流干部，下派年轻干部到基层挂职锻炼以增加实际工作经验增长才干等，各管理处所级干部也先后实行了大范围内部交流，但就现在全局职工的整体文化水平和业务素质均与现实工作的要求有较大差距，各类人才缺乏，特别是较高级的专业人才更是极端匮乏。据统计，沂沭泗管理局1095余名在职职工当中，从文化程度来看,研究生2名,占职工总数0.2%,本科学历105名,占职工总人数的9.6%,大专学历的213人,占全局总职工数的19.4%,中专学历的148人,占全局职工总人数13.5%，高中文化程度的268人,占职工总人数24.5%,初中及其以下文化程度359人,占职工总人数的32.8%；从专业技术职称来看,具有高级职称43人(含教授级高工),占职工总人数3.9%；具有中级职称140人,占职工总人数的12.8%；具有初级职称143人，占职工总人数的13.1%；没有职称754人,占职工总人数的68.9%；从年龄结构来看,30岁以下196人,占职工总人数的17.9%,31岁到40岁的有462人,占职工总人数的42.2%,41岁到50岁317人,占职工总人数的28.9%，50岁以上的120人,占职工总人数的11%,人员构成和职工文化素质不能适应日益繁重的流域统一管理任务的要求，更不能适应现代社会信息化、科技化管理的要求。
（5）水事违法行为屡查不止
多年来在地方各级政府的大力支持下，依靠防指、公安、法院、水利和其他部门的力量,沂沭泗管理局花大力气及时查处发生的各类水事违法行为,有力地维护了正常的水事秩序,保护了防洪工程的安全。但必须清醒的看到,水管理秩序仍然存在很多问题,各类违章行为时有发生,个别地区有逐年增加的趋势,水行政执法任重道远,水利管理面临巨大的压力。据调查统计,沂沭泗管理局管辖范围内共有违章码头190个,占地面积70682m2；违章房屋1645处，建筑面积453549m2；非法采砂478处，年非法采砂量220万m3；河(湖)非法围垦1526处，围垦面积364133亩。违章码头主要集中在京杭大运河沿线，尤以南四湖内湖西航道为甚；非法采砂在沂沭河下游地区比较集中；非法圈围主要是南四湖围湖养鱼和围湖造田；违章建房主要集中在南四湖湖西大堤和骆马湖二线堤防及沂沭河下游。
分析各种水事违法行为有以下几个特点：
a.水事违法案件绝大部分是由经济利益引起的。十多年来水事违法案件中直接涉及经济利益的案件占案件总数的比重越来越大。特别是近几年发生的水事违法案件都直接与经济利益有关，其它性质的水事案件很少、蓄意破坏水利工程的案件没有发生。其原因主要是沿湖群众在改革开放的市场经济的条件下经济意识增强，一切活动基本都是围绕经济这个中心进行的。沂沭泗地区人多地少，经济相对滞后，但煤炭、砂石等建材资源比较丰富，且有南四湖和骆马湖两大平原湖泊，水面广阔，物产丰富，京杭大运河、陇海和京沪两大铁路干线穿贯而过，加之密集的公路网络，运输条件较好，这就为违章码头、非法采砂和围河（湖）养鱼等违法行为提供了资源和交通方面的客观物质基础。
b.政府和单位违法数量增加、危害极大。如前所述的物质基础和人多地少经济相对落后的自然条件，促进了地方各级政府和部门把河、湖作为资源利用，在迫切发展经济的心理驱动下，一些地方在没有切实落实管理措施的情况下，盲目提出了“向河（湖）进军”、“向河（湖）要效益”的口号，误导群众非法围垦和违章建设，有的甚至由政府出面组织实施。对个人的违法行为，管理单位在查处时难度相对小一些，也便于得到有关部门的支持配合，单位特别是政府违法行为发生后，管理单位查处难度极大，防指、公安、法院等有关部门基本都不支持。如山东省济宁市人民政府在20世纪90年代组织有关单位和群众将南四湖小北湖全部围垦，作为休闲娱乐场地，以增加地方财政收入，围垦面积达20000亩，圈堤顶高程达38.5m，比南四湖湖西大堤仅低1m，使其在正常状态下从南四湖分离出去，基本失去蓄水和防洪的功能。沂沭泗管理局在其围垦开始时就发现并进行现场制止，也将情况及时向国家防办和淮委进行汇报，国家防办和淮委也多次发文并到现场制止，但没有效果，只能不了了之。又如临沂市将沂河右岸74K～77K约2200亩滩地非法承包给外商搞基本建设，沂沭泗管理局各级管理单位都进行制止，但因为有市政府作后盾，违法当事人都不予理睬，有关执法部门也感到无能为力而不予支持，现整个工程已建设完毕，再行查处已不现实。南四湖下级湖城子河煤矿、新沂河沭阳城区段都属此类情况。
c.查处水事违法案件的难度越来越大。沂沭泗管理局管辖范围内最近几年发生了一些典型的水事案件，影响极坏，应及时查处，严厉打击。但因涉及错综复杂的社会关系，特别是涉及到政府和一些权力部门，管理单位权力受到制约；有的考虑到管理单位今后工作甚至是生存问题，难以深入查处，在沿河（湖）周围群众中造成极坏影响。
⑥水资源污染状况仍非常严重
几年来虽经沂沭泗水利管理局的不懈努力，流域内水资源污染状况仍非常严重。如南水北调东线二期工程汛期控制单元水质和非汛期控制单元水质现状平均为综合类别Ⅴ，主要污染因子为氨氮、CODMn、BOD5以及挥发酚、石油类，如表8-3和表12-4所示。其原因是入河排放量没有得到有效控制，如南水北调东线二期工程、东线应急工程（黄河以南段）入河排放量占现状排污量分别为63.27%和62.86%（见表12-5和12-6），是严重的污染源。
表12-4 二期工程汛期控制单元水质现状评价
续表
表12-5 二期工程非汛期控制单元水质现状评价表
表12-6 南水北调东线二期工程现状排污量及入河排污情况统计表
续表
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