“九五”水利投资概述

第一节　“九五”水利投资概述

1、规模分析

“九五”是新中国成立以来水利建设投入最好的一个时期。这一时期水利投入在总量上，比“八五”时期增长了4倍多。在“九五”期间，国家实施积极的财政政策，水利基建投资大幅度增长，5年累计安排基建投资约2700亿元，其中中央各类投资1206亿元，地方投资约1500亿元，水利建设投资占全国同期基本建设投资的3.8%，是“八五”期间的4倍多，共安排各类水利基建项目1800余项，形成的建设规模约为4100亿元。

实践证明，在水利基建投资总量大幅度增加的情况下，“九五”水利基本建设规模控制基本适度，主要反映在以下几个方面:

（1）“九五”期间，国家实施积极的财政政策，利用国债投资3600亿元，全国形成的在建项目建设总规模达24000亿元，建设规模是国债投资的6.7倍。同一期间，水利国债投资628亿元，国债投入形成的建设规模约3100亿元，建设规模是国债投资的5倍。考虑到水利项目以防洪工程为主，公益性强，使用贷款少的特点，这一低于全国平均水平的比例是合理的。

（2）随着时间的推移，投资总量与建设规模之间的差距在逐渐减小。截止到“九五”末期，中央、地方累计安排投资约2700亿元，与4100亿元水利建设总规模相比，结转剩余建设规模和相应的投资约1400亿元，其中中央投资约750亿元。按照目前水利建设年度投资水平，即使2003年以后不发国债，届时在建工程可基本完工，不会形成“半拉子”工程。

（3）结转到“十五”期间1400亿元的剩余建设规模和相应的投资基本适度，保持了“十五”初期较强的投资需求，有利于稳定国家对水利建设的投入，同时为“十五”期间新开工工程项目前期工作保留了时间余地.根据测算，“十五”期间新开工的重点项目投资规模约1600亿元，大部分项目前期工作基本可在两年内完成，加上地方新开工的其他项目，可保持水利建设在整个“十五”期间较强的投资需求和建设规模。

2、结构分析

（1）“九五”水利投资结构现状分析

水利基建投资结构是指水利投资在不同水利基建领域的分布.国家对水利的投资属于社会.公益性投资，调整和优化水利基建投资结构，就是要使水利投资能体现国家的治水方针和思路，通过优化投资方案，最大可能地从整体上实现公益性效益和相应的经济效益。

①水利基建投资分布

根据“九五”期间经济社会发展对水利的需求，1206亿元的中央水利基建投资基本分布为:

防洪工程投资954亿元，占79%;水资源工程投资120亿元，占10%:水土保持工程投资33亿元，占3%:水利机构能力建设等其他工程投资99亿元，占8%。在防洪工程投资中，充分考虑投资结构要有利于防洪体系的形成和完善，坚持以堤防为基础、以控制性枢纽为骨干、蓄滞洪区与河道整治相结合，工程措施与非工程措施相结合。重点安排大江大河堤防及河道整治投资478亿元，约占防洪工程投资的50%;大江大河控制性枢纽投资347亿元，约占36%;清淤疏浚和蓄滞洪区安全建设投资36亿元，约占4%.大幅度增加了病险水库除险加固和重点城市防洪工程建设投资，前者投资由“八五”时期的7.5亿元增加到“九五”期间的36亿元，增加了近4倍;后者投资从“八五”时期2.1亿元增加到“九五”期间的24亿元，增加了10倍多。此外安排重点海堤加固投资27亿元，国际河流治理投资5亿元。水资源工程投资中，坚持开源与节流并重的原则，共安排重点水源工程投资43亿元，占水资源工程投资的34%:大型灌区改造续建配套投资为42亿元，占36%:节水灌溉示范工程投资为10亿元，占8%;农村饮水投资为25亿元，占21%。与防洪减沙相结合，共安排水土保持中央投资33亿元，主要用于长江、黄河中上游重点水土流失区治理工程建设。机构能力建设等专项工程重点安排了水文基建投资6亿元，防汛通信投资3亿元，防汛机动抢险队投资2.2亿元，基础设施建设投资19亿元，科研教育投资13亿元，前期工作投资13亿元，以及农村电气化县建设和援藏等项目.具体数据如表显示:

“九五”期间水利投资分类型结构单位:亿元

从“八五”时期2.1亿元增加到“九五”期间的24亿元，增加了10倍多。此外安排重点海堤加固投资27亿元，国际河流治理投资5亿元。水资源工程投资中，坚持开源与节流并重的原则，共安排重点水源工程投资43亿元，占水资源工程投资的34%:大型灌区改造续建配套投资为42亿元，占36%:节水灌溉示范工程投资为10亿元，占8%;农村饮水投资为25亿元，占21%。与防洪减沙相结合，共安排水土保持中央投资33亿元，主要用于长江、黄河中上游重点水土流失区治理工程建设。机构能力建设等专项工程重点安排了水文基建投资6亿元，防汛通信投资3亿元，防汛机动抢险队投资2.2亿元，基础设施建设投资19亿元，科研教育投资13亿元，前期工作投资13亿元，以及农村电气化县建设和援藏等项目。具体数据如图显示:

（1）水利投资流域分布

在流域分布上，中央投资从“八五”时期的以治淮和治太工程建设为主，调整到“九五”。

期间的以长江流域、黄河流域和松辽流域的防洪工程建设为主。安排长江流域投资308亿元，占“九五”中央投资的25石%，重点保证了长江中下游干堤建设投资需求:黄河流域投资186亿元，占15.4%，重点安排黄河下游治理工程，从基础设施建设上为堤防不决口创造条件;松辽流域投资92亿元，占7.6%;海河流域投资58亿元，占4.6%;淮河流域投资81亿元，占6.7%;太湖流域投资为56亿元，占4.6%;珠江流域投资63亿元，占5.3%;部直属单位投资362亿元，占30.1%，重点保证了小浪底和万家寨水利枢纽建设（如图13－1）。在地域分布上，“九五”期间中央投资体现了向西部倾斜的政策，安排西部水利项目1“亿元，占“九五”中央投资的14%，比“八五”增加投资140亿元。

图13－1　九五水利投资分流域结构图单位：亿元

（3）水利投资省份分布

在省份的分布上，中央投资采用了以部直属单位为投资重点，兼顾地方，拉动配套资金，扩大水利总投入的方针。具体数据见表，水利投资省份分布的柱状图见图:

“九五”期间水利投资分省结构表单位:亿元

（4）水利投资时间分布

水利投资结构的内涵不但包括水利投资在空间上的分布而且包括水利投资在时间上的分布.九五期间水利投资呈现总体上升趋势，同时也体现了局部下调的特点。从19%年至2000年中央水利投资额度分别为105亿、137亿、362亿、338亿和264亿，分别占到九五水利总投资的8.7%，11.4%，30%，28%和21.9%，时间上的总体增长是我国国民生产总值逐步提高，国家经济实力逐步强大以及对水利产业的深入认识和高度重视所带来的必然结果，而分布的不均匀性是“九五”水利投资年度分布见图13－3，这同我国1998年洪涝灾害、1999－2000北方持续干旱的自然状况相匹配的。

图13－2　九五期间水利投资分省结构图

3、“九五”水利投资产业的偏好

根据水利项目的服务对象和经济属性、经济效益、市场需求情况，水利投资项目大致分为三类:

（1）生产经营型.该类项目投资效益比较高，市场调节比较灵敏，具有市场竞争能力。包括工业及城镇供水、水力发电、水产、旅游等项目。

（2）有偿服务型。该类项目具有自然垄断性，投资量大而收益较低，多数为可直接增强国力的符合经济规模要求的支柱产业项目，如农业灌溉供水等项目。

（3）社会公益型。该类项目主要为社会发展服务，难以产生直接回报，包括防洪、排涝、水土保持等项目。

由于各类水利投资项目的属性不同，涉及的经济利益也不同，由此产生投资者对其投资的兴趣爱好也不同，此即为水利投资产业偏好。在市场经济条件下，资源配置以货币投向为导向，货币流代表着资源流因此投资结构反映着动态资源配置结构。特定产业中的资源配置情况，由前一期投资结构所决定.因此，资源在产业间的配置，一般表现为投资的结果。不同的投资来源对不同的产业表现出不同的偏好，实施经济体制改革十多年来，我国的投资来源产业偏好发生了巨大的变化。

从投资流向分析，投资来源已由集中向分散化、单一向多元化发展;国家投资以宏观产业的政策为基础向水利等基础产业以及其他薄弱环节倾斜。国家投资的产业偏好相对来说是产业政策起驱动作用;国家投资以外的其他四种投资来源，对水利等基础产业有所关注，但仍倾向于盈利水平高的产业，是由于利益机制在起着驱动作用。

从投资来源分析，在传统经济管理体制下，国家财政拨款上进行固定资产投资的主要来源。经济体制改革以后，固定资产投资来源已经由单一的国家财政为主的格局转变为多元化的格局。

随着投资流向的多元化以及国家产业投资政策的变化，今后将会有越来越多的资金流向基础设施产业，如交通运输业等，而水利建设由于关系国民经济的可持续发展，也将被提高到战略高度，从而加大建设资金的投入力度。同时由于水利建设项目具有多种性质，涉及非营利性、公益性比较多，因为在具体的投资过程中，还会有相对的流向变化，如公益性水利项目将仍主要由政府投资建设，而对于能带来一定盈利的水利项目则可以由外资来投资或发行债券、股票等市场融资方式来加快建设，由此相对不同性质的水利项目或说水利行业细分后的各种不同产业有着不同的投资偏好，在水利投资建设中要充分针对各种投资主体的投资偏好，设计相关的水利投资项目或说产业，从而起到带动所有水利项目建设的作用。

4、“九五”水利投资存在问题

（1）水利投资严重不足

80年来，国家用于水利基本建设的投资占全国基建总投入的比例呈逐年下降趋势，从“一五”到“五五”期间，水利基建投资占全国基建投资的比例为6.7%～8%，“六五”期间降至2.7%，“七五”期间降到2.3%，“八五”期间为2.8%，基本呈现一个逐年下降的趋势。特别是实行社会主义市场经济体制以及“财政分灶吃饭”的政策以来，这一趋势尤为明显。“九五”期间1996—2001年，水利基建投资仅仅占同期全国基建投资的3.8%，这与我国“九五”期间国家财政向基础设施建设投资倾斜是不相符合的.水利投资不足，造成我国水利建设明显滞后于国民经济的发展，同时导致我国江河防洪标准普遍偏低，难以抵御大的洪涝灾害，水利工程老化失修，在全国374座大型水库中，病险库lfl座:中型水库2500座，其中病险库670座;在8万余座小型水库中，有40%带病运行。这就给我国经济的持续发展带来隐患，事实证明这样的隐患一旦成为事实所造成的损失是无比巨大的。

（2）融资能力弱，资产运营能力低

现在每年全国的基建规模达2万多亿元，绝大部分通过市场融资形式实现，水利部门在此其中所占份额微乎其微。1997年开始实行的中央水利基金约30亿元，地方约40亿元，不但是总量比较低，而且到位率低，远不能填补水利建设的资金缺口。近几年全国发行企业债券2082亿元，水利行业也仅有几千万元，还不到两千分之一。1995年新疆汇通股份有限公司通过股票市场融资7500万元，仅占当年全国的0.1%:1997年三峡水利从证券市场融资3.2亿元，也仅占0.1%左右.水利行业在融通资金能力严重不足的情况下，水利行业的资产运营能力也同样十分低下，不及全国平均水平的50%，水利总资产周转率仅仅为0.29次洋，是全国平均水平的46.8%。经营性资产周转率为0.43次/年，仅达全国平均水平的47%。

（3）尚未形成滚动发展、良性循环的发展机制

水利产业的基本单元是水利工程管理单位。目前这一类企业有70%以上是事业单位。国家实行的是供给型管理、福利型供水的水资源开发利用模式，即国家根据经济发展需要，政策投资建设水利工程和供水设施，以低价甚至是无偿向用户供水。然而，由于目前水价偏低，只有实际供水成本的50%左右，远未达到供水成本加上合理利润的程度。这种以事业形式管理工程的做法，造成“水利吃国家的大锅饭，社会喝水利的大锅水”，致使水利系统投入不足，难以维持简单再生产，全国有三分之一的水利工程管理单位难以保证人员工资，水管单位年亏损额超过40亿元。由于长期以来政府定价造成的水价偏低，价格信号严重扭曲，总需求大于总供给的局面难以扭转，也阻碍了水资源开发市场化的步伐，难以形成水利事业自我积累、滚动发展的运行机制。

（4）投资机制不健全

水资源是一项投入大、涉及面广的基础设施工程，由于区域和流域的条块分割，各地区、各职能部门都从各自管理角度争上项目、各自筹资、各自干事，有限的投入被分散使用，形不成全局性的建设合力，降低了投资的社会、经济和环境效益。投资不能按照轻重缓急的原则，统筹计划，统筹安排，以优先解决水资源管理中的“瓶颈”问题。1980年以前，水利投资方式主要是国家投资、群众投劳这种国家包干的方式。一般国家投资在65%以上，地方投资占35%（包括投劳）。这种方式和我国当时高度统一的计划经济体制和财政体制是相适应的。80年代以后，随着经济体制的改革，国家财政制度进一步改革，财政上国家、地方分灶。与国家的经济体制改革相适应，水利投入逐步在向多渠道、多层次投资方式演变，这是经济发展和经济体制改革产生的必然结果，也是水利投资应走之路。然而，从水利投资现状来分析，资金来源的扩大，层次的增多，并没有使水利投资强度加大，相反，一旦国家水利投资有所减弱，势必影响到整个水利投资的大幅度下滑，也就是说，资金来源的多样化并没有给水利投资带来新的生机。水利投资的多渠道、多层次的方式是正确的，关键在于投资机制，投资机制的不合理，多样化的投资来源，就会造成水利投资的无序化，导致水利经济的持续发展出现问题。水利投资机制的完善，必须把投入与利益紧密地结合起来，以国家投资为主导，带动地方和群众投资的积极性。

因此，新的投资机制必须达到如下几个作用，才能使水利投资持续、稳定，一是国家投入资金的主导作用，这部分资金应有较高的稳定性、连续增长性，并且不宜分散，应集中解决大问题、大项目;二是地方资金的配合作用，这部分资金应在地方性工程中起主要作用，在大型工程配套中起到分担投资的能力;三是群众性投劳积累的作用，这部分投入是不能忽略的。虽然这种投入方式既缺乏经济实力，又缺少外部环境，但在农田水利、防洪、除涝项目上发挥着重要作用，是水利投资的有效补充形式，四是投资的内部回收机制，也就是自身的造血功能，投入的资金必须有效地回收，是水利经济以前忽略的现在要重视的问题。

5、效益分析

（1）投资计划管理加强

现代经济学中，财政政策包括了税收政策和扩大政府开支两个方面。70年代之后，西方发达国家在运用财政政策进行宏观调控时，逐步放弃了扩大政府开支，加强基础设施建设的财政政策，其主要原因之一就是由于基础设施前期工作滞后造成的政府财政投资与经济周期不同步，从而引发经济的进一步震荡。1997年亚洲金融危机发生后，为了克服亚洲金融危机对我国经济产生的负面影响，保持国民经济稳定增长，国家实施了通过扩大政府开支加强基础设施建设的积极的财政政策。水利是基础设施投入的重点领域，能否保证建设项目吸纳足够资金，投资效益正常发挥，起到促进国民经济增长的作用，前期工作是关键。

为此，“九五”期间水利投资管理中重点突出了前期工作。首先努力抓好水利规划工作，科学指导水利建设与发展。“九五”期间组织编制和完成了《全国防洪规划》、《加强长江近期防洪建设若干意见》、《黄河重大问题及其对策》、《加强嫩江、松花江近期防洪若干意见建设》、《西部地区水利发展规划纲要》、《黑河重大问题及其对策》和《塔里木河重大问题及其对策》等一系列规划。同时，进一步加快水利项目前期工作。“九五”期间共组织审查报送国家计委的大中型水利工程项目160项，为“九五”期间大规模的水利基本建设提供了项目前期基础。在加强水利前期工作的前提下，投资计划管理工作是保证投资效益与投资安全的基础。“九五”期间加强投资计划管理的特点是：坚持投资需求与投资可能相结合，控制好基建规模，防止“半拉子”工程，尽快发挥投资效益;投资规模与投资结构相结合，把握好建设重点，优化配置资金资源;投资计划与工程形象面貌和实物工程量相结合，保证投资量化合理，提高投资计划的准确性和精确性;投资计划安排和投资计划检查相结合，及时获得计划执行的信息反馈，保证投资安全，保证计划及时完成;投资计划的制定、执行与效果评价相结合，不断总结，不断完善，提高计划的科学水平。与此同时，建立健全规划计划管理法律法规体系，严格依法行政，是加强投资计划管理的主要方法之一。据初步统计，1998年以来颁布的有关规划计划方面的各类规章制度和管理办法25项，正在征求意见的8项，正在起草的4项，如《堤防工程建设计划管理办法》、《水利前期工作投资计划管理办法》、《部直属单位基础设施建设计划管理暂行办法》、《水利统计管理办法》、《水利基本建设投资计划管理办法》、《水利基本建设项目审查审批管理办法》、《水利规划编制取费标准》和《水利建设项目资本金测算暂行规定》等.各类规章制度和管理办法的制定，进一步规范了水利规划及计划管理行为，为投资安全提供了强有力的基础保障。全面加强工程建设与质量管理，确保工程建设质量和生产力的形成，是保证投资效益的关键.“九五”期间工程建设与质量管理充分体现了改革精神，按照市场经济的原则，积极推行项目法人责任制、建设招投标制和建设施工监理制，努力规范水利建筑市场.一是加强项目法人建设，按照国务院关于公益性水利项目建设法人组建原则，从机构、职责、权力、人员素质等方面努力提高建设法人的管理能力:二是大力推行招标投标制和建设监理制，使大江大河干堤等水利项目招投标率接近100%，施工监理率达90%以上;三是严格规范水利建筑市场，努力实现招标投标中的公平、公开、公正;四是建立完善的质量保证体系，保证对建设质量严格的控制和管理，“九五”期间工程质量抽查结果表明，工程合格率达100%，优良品率达83%以上。

（2）水利经济效益显著

“九五”期间国家大规模的水利投入，合理的资金安排和严格的投资计划管理，获得了显著的投资效益。防洪建设中，以大江大河堤防为重点的防洪工程建设取得重大进展，共开工加固堤防约30000km，完成堤防断面达标16000多km，以黄河小浪底、湖南江娅、新疆乌鲁瓦提、广东飞来峡、辽宁观音阁和白石等为代表的一批江河控制性枢纽工程相继投入运行;完成了180余座病险水库除险加固，恢复兴利库容约58亿m³;开展了大规模的河湖清淤疏浚工程，完成土方工程量约8000万m³;同时加强了防洪非工程措施建设。通过综合治理，各大江河防洪体系得到明显改善，综合防洪能力显著提高。水资源工程建设中，基本建成了黄河万家寨、青海黑泉水库、四川大桥水库、西藏满拉、陕西东雷抽黄、新疆引额济克、甘肃引大入秦、宁夏扶贫扬黄等一大批重点水源工程、水资源综合开发利用工程和跨流域、跨地区调水工程，新增供水能力400亿m³:对217个大型灌区进行了以提高用水效率为中心的配套改造，增加节水灌溉面积776.67万hm²:发展乡镇供水3800处，解决了5000万农村人口的饮水困难。同时强化了流域水资源统一管理和科学调度.在2000年北方大旱之年成功实现了黄河下游不断流、黑河向下游调水6.5亿m³和塔里木河两次向下游输水3.2亿m³，对加强干旱地区生态系统建设发挥了重要作用。在水土保持生态建设中，以长江上游、黄河中上游为重点的全国七大流域水土保持生态系统建设工程全面启动，5年综合治理水土流失面积23万hm²;全面加强了对供水水源地的监测和保护，完成了第一阶段水功能区划分工作。此外，加速了清洁能源开发，水利系统新增水电装机]100万kw，其中中小水电800多万kw;有338个县完成了初级电气化县建设任务，水利系统承担的农网改造工作进展顺利。