基于竞争视角的地方政府债务的文献综述

一、引言

近年来,地区城镇化和工业化的迅速推进,在地方政府财力增长有限和法律政策的约束下,促使地方政府采取了多种融资手段进行举债,这些融资手段在为地方经济建设提供资金的同时,也推动了地方政府债务的大规模积累。各级地方政府都不同程度地存在直接间接、或明或暗的巨额债务,地方政府债务已经成为我国经济体制改革中难以回避的一个现实问题。2008年下半年以来,随着全球金融危机的爆发,为了应对全球金融危机,国家实施经济刺激计划,更进一步推高了地方政府债务。根据审计署2011年发布的全国地方政府性债务审计结果,截至2010年底,全国地方政府性债务余额107174.91亿元。不断增加的地方政府债务成为影响我国经济长期持续发展的重大隐患之一。

地方政府作为债务人,按照法律的规定或合同的约定,向其他经济主体承担一定行为的义务所形成的债权债务关系就是地方政府债务。在财政分权的体制下,地方政府承担着提供辖区内公共品的任务,在税收不能够满足政府支出时,政府负债融资是一个补充手段。然而,地方政府本身并不是铁板一块,在政府行为中,包含着政府竞争。在这些政府之间,存在着中央和地方政府之间的“父子之争”,也存在着地方政府之间的“兄弟之争”。地方政府竞争影响政府行为,进而引起公共产品提供效率在理论最优与实际提供上出现偏差,这种偏差影响着地方政府的财政状况,突出体现为地方政府支出结构的异化及其所引发的地方政府性债务状况的恶化。因此,地方政府竞争通过地方政府行为来影响地方政府的债务,它们之间有着因果关系。

本报告的第三章首先介绍了地方政府竞争与公共品的提供。第四章阐述了地方政府竞争框架下地方政府的负债经营。随后,第五、第六章联系中国实际详细探讨了地方政府债务的主要类别。第七章关注了地方政府债务的风险及其防范。最后,第八章进行了总结。

二、关于政府竞争与公共品提供方面的文献

(一)政府竞争的模型分析

在政府竞争研究领域首先明确而又系统地进行详细描述的是Tiebout(1956),他在《一个关于地方支出的纯理论》中提出了Tiebout模型。该模型主要考虑了投票者也就是人力因素在根据对政府服务的需求和不同政府提供的公共服务以及税收政策的选择来选择辖区,如果居民是完全流动的,每个辖区都能达到公共服务平均成本的最小化的一个最优规模。而Tiebout模型最大的问题是没有将企业因素纳入分析框架中来。Oates-Schwab(1991)模型对此进行了改进,在其模型中,政府通过降低税收、增加公共服务来吸引资本流入。此外,Downs(1957)对地方政府竞争的研究主要关注政党竞争,在他的模型中,政府由代理人、官僚和选民组成,党派的竞争也会对政治过程的结果产生影响。McGuire(1991)认为,政府之间的竞争是一种破坏性竞争,地方政府的竞争将会导致横向和纵向的不公平,带来资源配置效率的损失。

以上关于地方政府竞争的模型各有侧重,而Breton(1996)提出了一个关于政府竞争的一般模型,涉及了政府竞争的各种情况,并系统描述了“竞争性政府”的概念,提出了较为完整的分析范式。他认为,在居民和资源都可以自由流动的前提下,只有那些提供了最优非市场供给产品和服务的政府才能够吸引并稳固居民和资源在当地扎根。这样,地方政府之间为了提高自身的吸引力,就会围绕居民和资源相互竞争。当居民和资金都能够自由流动的时候,地方政府之间的竞争就必须通过提供更好的公共服务、基础设施、优惠税率等方面展开,将资本和劳动力吸引到本地区以提高本地区的经济利益。

(二)地方政府竞争行为的中外对比分析

Salmon(1987)首先探讨了地方政府的“标杆竞争”。Besley和Case(1995)则进一步研究了“标杆竞争”,认为竞争总是围绕着稀缺的政治资源,即获取当选或提升的政治机会而展开。地方政府官员作为代理人,其努力程度表现为对其他显性并可被识别指标的偏好上,而委托人通过观察这些显性指标判断代理人的努力程度。委托人这种观察代理人努力程度的方式对代理人构成了一种外在压力,这种压力使得代理人之间形成了所谓的“标杆竞争”。在西方国家,委托人为选民,故而是自下而上的“标杆竞争”。

Breton(1996)对地方政府竞争的分析基础是地方政府作为治理者,其目标是辖区群众利益最大化。在西方自下而上的“标杆竞争”中,地方政府作为辖区利益的代表,其目标函数是辖区微观主体的利益,包括辖区就业岗位增加,居民收入增长、可消费的物品种类更多等,这是地方政府赢得辖区微观主体支持的重要因素。作为地方公共物品的消费者,辖区居民和企业总是希望能够以较小的税负代价获得更多更好的公共物品,享受更多的公共福利。

中国地方政府的竞争从动因、方式和后果上来看,与西方学者描述的竞争性政府有着很大的不同。Emilie Caldeira(2012)指出,中国地方政府的竞争是一种自上而下的“标杆竞争”。在中国自上而下的“标杆竞争”中,作为中央政府代理者的地方政府,其目标函数是中央政府和上级政府的满意度。李军杰、周卫峰(2005)认为,“按照中国现行的干部任用体制,上级政府的满意无异于西方政治家眼中选民的选票,是决定性的”。中央政府的目标偏好和考评激励制度以及地方政府手中握有的资源决定了地方政府的目标和行动。Blanchard和Shleifer(2001)认为,中国的经济分权伴随着政治集权,是要把地方政府间的“块状竞争”与自上而下的“条状任命”机制有机结合在一起。政治上的集权和经济上的分权会带来地方政府之间为了政治利益展开经济资源的争夺。

由于地方政府面临的约束不同,地方政府的行为目标也不一样。自下而上和自上而下的“标杆竞争”导致了中外地方政府不同的效用函数:在自上而下的“标杆竞争”中,地方政府作为中央政府的代理者,其效用函数是上级政府的满意。Li Hongbin和Li-An Zhou(2005)指出,中央按照一种相对经济增长绩效的指标来提拔官员,即将地方官员的政治升迁与当地经济增长绩效挂钩,而辖区居民和企业的效用只有能够间接转变为上级政府的“满意”时才可能转变地方政府的最终目标,因此在委托人为中央政府时,辖区的利益是地方政府的一个间接目标。在自下而上的“标杆竞争”中,地方政府作为辖区利益的代表者及辖区的管理者和公共物品的提供者,其效用函数是辖区居民和企业效用的最大化(Besley和Case,1995)。

(三)政府竞争与公共品的提供

1.地方政府竞争的有效性与公共品的提供

Brennan和Buchanan(1980)最早探讨了地方政府竞争行为的有效性。他们指出,在一个封闭的经济中,政府希望达到财政剩余的最大化,即更高的税率和更少的公共品。而当要素能够自由流动时,人们为追求财政收益而进行的跨辖区迁移,会使地方政府收敛其掠夺之手来防止税基流失,税权受到约束,地方政府财政支出也同样难以扩展,政府对社会资源的侵占就会越少。Stein(1999)进一步提出,在一个民主社会里,当地方政府被授予财政的自主权时,地方居民对地方官员行为的监督可以控制他们的行为,使财政决策更严谨,减少一些不必要的开支和浪费,这有助于降低地方政府的财政规模。Michael Rauscher(1998)提出,在征收收益税时,资源的流动性限制了利维坦政府的行动。

2.地方政府竞争的非有效性与公共品的提供

财政支出竞争会带来公共品供给行为的扭曲。Holmstrom和Milgrom(1991)指出,地方政府为辖区居民提供的服务是多元化的,但是GDP考核激励只侧重了其中一个可以测度的方面,会导致地方官员努力向这一方面倾斜,从而造成努力配置的扭曲。Keen和Marchand(1997)考察了地方政府利用基础设施投向来吸引资本流动的情况,由于生产型基础设施能够提高资本的生产率,而生活型基础设施则不行,地方政府竞争会导致生产型基础设施提供的过量和生活型基础设施提供的不足。Jeffrey D.Petchey(2009)建立了一个两政府竞争对于一个流动要素的竞争模型,认为地方政府利用公共投资来提升流动要素的生产力是财政竞争的新方向,并且地方政府的财政竞争不存在纳什均衡。S.Bucovetsky(2005)认为,区域之间为公共投资而进行的竞争是有害的,公共投资所带来的租金被政府的竞争行为给浪费了。Philip Bodman(2012)认为,地方政府通过税收竞争而带来的支出增加并不服务于居民的偏好。

此外,税收竞争带来的收入减少导致了公共物品供给的不足。Eckhard、Janeba和John Douglas Wilson(2011)指出,地方政府出于对稀缺资源的争夺会降低税率,从而带来地方政府公共物品的供给不足。Jean Hindriks(2008)研究公共投资和财产税的相互作用时指出,税收竞争扭曲了公共投资的决策,即使不考虑均等化,竞争的地方政府将会提供低于均衡水平的公共投资,这是由于公共投资提高了税收竞争的风险。

三、关于竞争框架下地方政府负债经营方面的文献

(一)政府竞争框架下地方政府选择负债经营

联邦分权体制下,由于每个地方政府要对本级财政负责,拥有相对独立的财政权和行政权,就使得地方政府对稀缺要素尤其是资本要素展开竞争(Montinola、Qian和Weingast,1995)。在对稀缺要素的竞争上,地方政府一方面加大发展型财政支出,尤其是有利于企业投资的公共产品如基础设施建设等(Peterson,1981),另一方面地方政府使用营业税税率和公共支出作为争夺资本要素的工具(Sebastian Hauptmeier,2012)。这种政策带来的是税收不足和发展型支出超过最优水平,这必然会带来公共物品和服务供给不足以及转移性支付的减少,会使得居民“用脚投票”迁出该政府的辖区,或者迫使政府在选举中失去支持。

从以上可以看出,地方政府为了资本要素展开的竞争存在一个内在矛盾,即加大支出就必须掌握更多的财政收入,而如果选择征税作为增加财政收入的方法又会使得资本要素迁出该区域,同时对生产要素的竞争会带来本地公共品供给的不足,使得政府在选举中失败。据此,冯兴元(2010)提出,在选民“用脚投票”的约束下,地方政府选择负债作为一个替代方案:一是政府可以在不增税甚至减税的前提下筹措更多资金用于发展支出;二是债券具有很大的隐蔽性,选民对其远不如对征税那么敏感,政治上更加可行;三是负债特别是长期负债,能够将偿还压力在时间上后移,既能够最大化现期收入,又不直接伤害税基,使得现任政府和工商团体在享受好处的同时有可能逃避全部或部分债务;四是政府和债权人在权利上并不平等,因此债务承诺约束不足。

(二)主要财政融资理论

1.李嘉图的政府债务负面说

Buehanan(1976)在《巴罗论李嘉图等价定理》这篇评论文章中首次使用“李嘉图等价定理”这一术语。“李嘉图等价定理”是指在财政支出水平既定的情况下,公债无非是延迟的税收,在具有完全理性的消费者眼中,债务和税收是等价的。但是,由于存在着财政幻觉的原因,公债会助长政府扩大支出、挥霍浪费的倾向。

Robert J.Barro(1974)对李嘉图假说进行了深入的论证,考虑到人的寿命是有限的,他提出了财富代际转移来分析这个问题。他认为,财富的代际转移使得家庭在无限期中进行最优消费路径的安排。这样,政府在当期减税仍然会被消费者等量的储蓄增加所抵消,消费者消费水平不变,李嘉图等价依然成立。Kotlikoff和Summers(1981)的计算表明,美国家庭出于代际转移目的而进行的资产积累的重要性要远超过为平滑当代人消费水平而进行的资产积累,这一结论强有力地支持了巴罗的分析。

鉴于在跨期财政收支平衡上还存在争议,John William Hatfield(2010)验证了李嘉图等价定理在地方政府债券发行中是否成立。在考虑了人口流动的情况下,如果某地方政府使用财产税,则该等价定理成立;如果该地方政府不采用财产税,则李嘉图等价定理不成立。

2.凯恩斯经济学的公债有益说

凯恩斯(1936)在《就业、利息和货币通论》中提出了有效需求理论,他主张国家采取扩张性的财政政策,并认为赤字财政是增加有效需求的基本方法,肯定了公债对经济发展的积极作用。凯恩斯的追随者Alvin Hansen(1941)支持政府的举债行为,并提出公债的偿还只是资源从纳税人到公债持有人的转移支付,不会削弱一国的购买力,并提出使用扩张性的财政政策能实现充分就业,政府只要保持一个合理的公债负担率就不会受到财政危机的威胁。

3.以布坎南为代表的公债两面说

布坎南(1958)指出,公债原则上用于生产性支出。考虑到支出的预期生产力和预期收益,举债应当被限制用于预期可以产生长期利益的公共工程,即只适用于资本项目举债,不能用于非生产性的消费支出。必须严格地限制地方政府债务的用途和目的,防止发债用于弥补经常性预算赤字。

国外学者对政府债务效应的不同研究是根据不同的时代背景提出来的,随着社会经济的发展,关于政府债务效应的认识由单纯的有害、有利说,发展到了政府债务的两重说;研究的焦点由简单地谈论政府是否可以举债,发展到如何管理好政府债务,以及对政府债务如何进行有效利用。龚强、王俊和贾珅(2011)根据Swianiewicz(2004)和World Bank(2004)的观点总结了以下几点原因来支持地方政府的借债行为:一是地方政府只能通过税收来为公共支出融资的做法并不符合代际公平的原则;二是地方经济在加速发展过程中通过借款为公共投资提供资金可能更为经济,公共服务的运营成本也会更低;三是即使跨期来看地方财政收入与财政支出能够匹配,地方财政收入和支出在时间上可能并不完全同步,借款融资能够帮助地方政府平滑暂时性收支缺口。

(三)政府竞争框架下的地方政府过度负债

社会以负债的形式享受公共品,但是在未来需要偿还债务时却可以选择迁移等方式来躲避税收,从而将成本转嫁。任何群体在这种成本转嫁的诱惑下,如果掌握了发债权,就会选择过度负债来最大化自身利益。地方政府竞争使得地方政府增加负债和支出(John William Hatfield和Katrina Kosec,2013)。

民主政治下选民的意志极大地影响了地方政府的行为并影响其债务发行。由于选民特征、竞选机制以及政党的更迭,使得地方政府都倾向于过度负债。Aghion和Bolton(1990)通过两党竞争和概率投票模型说明,执政者通常会选择过度负债以取悦边缘选民。Mc Kinnon(1997)认为,政治家在不同利益集团的推动下往往利用财政赤字来支持各种类型的工程项目,从而陷入一种博弈的政治均衡中。William H.Hoyt(1999)认为,大城市的公共支出比小城市高,因为小城市的税收增加将会被完全包括到资产价值中,但是大城市的居民却不需要承受无效的高税率的成本,所以他们约束政府无效率支出的动机不强。同时由于不稳定的任期助长了机会主义行为,任期过短、更迭频繁的政府更倾向于过度负债(Alesina和Tabellini,1990)。

预算软约束也助长了过度负债的行为。Kornai(2003)在分析社会主义国家国有行为时发现,当国有企业发生亏损或面临倒闭时,政府通常都要通过追加投资、减税或提供其他形式的救助补贴施以援手,而国有企业的经营者通常也会预期得到国家的财政支持,这种现象被称为预算软约束。而预算软约束不仅出现在国有企业等营利性组织中,在各级地方政府中也大量存在。Marie-Laure Breuille(2006)的研究表明,负债严重的地方政府,中央政府的拨款以及税收竞争都软化了预算约束。

(四)地方政府债务中存在的问题

1.土地财政

薛白(2011)指出,地方政府财力支持是政府主导型增长模式下地方经济增长的主要动力。财政分权框架下的政府行为目标主要表现为缓解财政约束、促进经济增长。但是由于财政资源的限制,使得他们不得不利用土地的所有权来扩展自身所控制的经济资源,由此出现了土地财政问题。作为土地资源的垄断供应方,地方政府在一定程度上可以通过影响土地出让价格促成这一目标。

吴群和李永乐(2010)认为,分税制带来了地方政府追求财源行为的变化,政府间政治晋升的竞争进一步驱动了地方政府采取积极的土地财政策略。靳涛(2008)指出,地方政府为了在引资竞争中获胜,不惜成本,以行政方式取代市场,大大压低工业土地的价格,使得土地要素价格非常扭曲。张飞等(2005)指出,地方政府竞争的目标是经济发展,农地非农化不仅可以直接产生巨额的土地增值收益,而且具有强大的资本功能。地方政府通过低廉的土地价格,可以引来大量的外来资本;用土地作抵押,可以很容易地从银行获得资金。当然也有不同的观点,李郁芳和孙海婧(2009)指出,地方政府之间的竞争行为有效地通过辖区内土地价格的变动将代际外部性资本化和内部化,从而有效地协调了代际的利益分配,提高了代际公共品的供给水平。

2.重复建设

徐震宇(2011)指出,地方政府之间在“招商引资”上的标尺竞争和政府治理模式的转型是决定中国基础设施投资的两个重要因素。柳庆刚和李殊琦(2011)通过模型推导指出,我国采用的以GDP为核心的政治考核制度,是导致当前地区上的重复建设和恶性竞争的罪魁祸首。周黎安(2004)指出,重复建设的背后都有政府主导或推动的影子,而这些一拥而上、一哄而起的过程中包含着明显的相互攀比和相互较劲的动机,无法简单地用利润或财税动机来解释,否则无法解释为什么各地方在同一产业或建设项目的竞争中会经常无视经济亏损这一现实。Alwyn Young(2000)指出,地方政府竞争会引起地区间资源配置扭曲、地区间不平等并引发重复建设的问题,加重地方经济对投资的依赖性。

3.支出结构的偏离

地方政府竞争使得政府的支出结构偏向生产性投资如基础设施建设,但科教文卫人力资本投资却被轻视。傅勇和张晏(2007)指出,中国的财政分权以及基于政绩考核下的政府竞争,造就了地方政府公共支出结构“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的明显扭曲,并且1994年之后包括科教兴国、西部大开发在内的现行重大政策并没有缓解这种状况。郭玉清、姜磊和李永宁(2012)从外部性角度,通过空间计量分析指出,分税制改革后地方政府支出竞争主要围绕基本建设支出展开;文教科卫支出被“理性忽视”的原因在于,社会事业支出对经济增长的拉动周期较长,往往与地方官员任期限制相矛盾,同时又存在“免费搭车”行为。

四、关于地方政府债务分类方面的文献

(一)市政债券

地方政府筹措资金的信贷市场主要有两种:银行贷款和债券融资。银行贷款的形式主要来自欧洲,银行目前也是西欧的地方政府获得信贷融资的主要来源(Peterson,2002)。发行债券主要是美国的模式,发行地方政府债券需要发达的资本市场来为地方政府提供融资。周沅帆(2010)认为,中国的地方政府不能发行市政债券,但是从发行主体、资金用途、偿债资金来源上来看,城投债就是中国式的市政债券。美国的地方政府债券的投资者主要是个人投资者,其次还有共同基金、银行信托账户、银行、保险公司和其他企业(Maco,2001),但是很少有外国投资者。这是因为在不稳定的宏观经济环境下向外国借贷可能会诱发货币投机行为(Alam和Titov,2004)。

从市政债券的融资成本来看,它有很多决定因素。James M.Poterba(1989)否定了市政债券定价与商业银行或其他金融机构相关的理论,论述了长期征税与免税债券的收益率差与个人所得税率的期望值相关。Gilbert E.Metcalf(1993)通过实证分析证明联邦税率对市政债券的供应有重要影响,由于美国的市政债券是免税的,债券供给和税后收入与地方债利息率之差相关,即联邦税率影响着州和地方政府的负债水平。John Capeci(1994)通过新泽西州的数据,实证研究了地方政府的财政决策对于其融资成本的影响,并得出结论——政府融资成本与债务负担大小相关。George S.Cluff和Paul G.Farnham(1985)验证了影响市政债券收益率的各种因素,包括人口、住房、负债率和地理等因素。

而在债务规模的控制上,也有很多研究。Nobuo Akai和Motohiro Sato(2011)建立了一个两阶段模型,得出结论:中央政府对地方政府债务的约束无效,只会带来地方政府对居民的过度征税,而在考虑到居民流动性的情况下,则会有效控制债务,但会导致公共投资不足。David Hauner(2007)研究了俄罗斯的公共部门,认为高效的公共部门和高投入、低转移支付、更好的管理、更强的民主控制能够减少公共开支。Geoffrey K.Turnbull(1998)研究了选民信息的不对称对公共支出的影响,并修正了确定信息模型所预测的过度支出和粘蝇纸效应,指出在信息不对称下过度支出会更严重。Dennis Epple和Chester Spatt(1986)建立了合适的债务限制模型,他们认为拥有更合理的投资收益分配的州的债务限制比投资收益分配不合理的州要高。此外,在收益分配不变的情况下,合理的债务限制与要求执行的群体规模相反。

(二)地方政府融资平台

地方政府融资平台的债务占据了我国地方政府债务的大部分。魏加宁(2010)给出了地方政府融资平台的定义:地方政府融资平台是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产方式设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。

那么地方政府融资平台的债务是如何形成的呢?封北麟(2009)对投融资平台的运作模式进行分析,总结出与地方政府融资平台相关的地方政府债务形成的原因:一是土地资本化,以土地收益实现杠杆融资是地方政府土地资本化的具体表现;二是政府支出资本化,除土地资本化以外,通过财政支出实现杠杆融资也是政府债务急剧增长的重要原因;三是特许权资本化,许多地方政府将公益性基础设施及纯粹政府投资领域都利用投融资平台以项目为中心实施运营管理。

此外,由于政府融资动力大,银行贷款积极性高,各地在争相建立政府融资平台的行为上存在着相互模仿的“羊群效应”,银行也存在着争相向各地融资平台提供贷款的“羊群行为”。“双向羊群效应”的相互作用、影响和强化,是我国地方政府融资平台数量和融资规模急剧增长及风险迅速积聚的主要原因(周孝华、周青,2011)。熊盛文(2009)研究了江西省政府融资平台的发展状况后得出结论,由于羊群效应,该省融资平台还有较大的上升空间。

在地方政府融资平台的风险方面,巴曙松(2009)和李侠(2010)总结:从宏观政策的角度看,地方政府通过融资平台进行大规模的借贷,直接制约了宏观货币政策的调整空间。从财政运行的角度看,这种大规模的地方融资平台主导的信贷高速增长,实际上增大了财政的隐性负债。从微观风险管理角度看,地方融资平台的融资状况很不透明,商业银行在与地方政府的互动中相对处于弱势,使得商业银行原来一直通行的一些控制与地方政府融资平台的风险管理手段难以真正落实。从市场关系的角度看,地方政府融资平台的运作都是凭借政府的权力在获取垄断性利润,对民间投资产生明显的挤出效应。

五、关于地方政府债务风险及其防范方面的文献

(一)地方政府债务风险的界定

按照不同标准,政府债务可分为不同种类。目前大多数国家都使用世界银行专家汉娜(1998)的矩阵分类法,把政府债务分为两大类:直接债务和或有债务。直接债务是指政府在任何情况下都要负担的债务,是可预测的;或有负债是指债务是否存在和是否需要政府负担,要依赖于或有事项发生与否以及由此引起的债务是否最终由政府承担,具有不确定性。直接债务和或有债务又可以根据债务风险进一步划分为显性债务和隐性债务。显性债务是法律规定、具有支付义务的债务;隐性债务是政府因公众压力而承担的义务,是政府负有道义责任的债务。根据汉娜提出的矩阵分类法,刘尚希(2002)从中国国情出发,按照政府的不同职责范围、不同事权提出了中国地方政府债务风险矩阵,见表2-1。

表2-1　地方政府债务风险矩阵

资料来源:根据(1)刘尚希、于国安:《地方政府或有债务:隐匿的财政风险》,中国财政经济出版社2002年版,第1～24页;(2)胡光辉:《地方政府性债务危机预警及控制研究》,吉林大学出版社2008年版,第17～19页整理。

(二)地方政府债务风险的计量

目前,针对地方政府债务风险的计量,一种分析方法是从财政风险的角度展开。例如,对于如何构建财政风险的预警与控制系统,Ma(2001)、Hemming和Petrie(2002)采用线性加权预警指数方法衡量风险程度,通过指标分析法,设定一套指标体系来全面反映各种财政体制内和体制外的风险要素,利用统计、计量方法或经专家打分来确定指标赋值区间和权重,计算出一个综合指数来反映风险程度。但是该种方法在不同指标体系下的结果差异较大。郭玉清(2011)提出了通过对债务违约规模的测算,构建一个以政府逾期债务为基点、根据量化后的风险状况对中国财政风险进行预警和控制的理论框架。

另一种分析方法是从财政可持续性的角度,利用政府的资产负债表来评估地方政府债务风险。在这方面,Willian Easterly和David Yuravlivker(2000)作出了突出贡献。他们论述了运用资产负债表来评估政府财政状况及财政风险情况,提出了利用资产负债表评估的两种办法:一是差额法,即预测资产负债表中的资产和负债,根据资产与负债的差额为正值还是负值来评估财政的可持续性;二是比例法,即从流量角度评估政府财政的可持续性。

(三)我国地方政府债务风险成因:基于政府竞争视角的解释

1.不完善的政绩考核制度

贾让成、楼伟波和李龙(2007)通过建立博弈模型,分析了地方政府的竞争与合作在长三角区域经济一体化中的作用和出现的问题,并解释了这些问题背后深层次的原因之一:现行不完善的政府绩效考核制度。他们认为一个完善的政绩考核不应只考虑经济增长,还要考虑辖区居民的意见、竞争综合实力的提高、政府的负债规模等。但由于这些指标想要完全观测较为困难,现行的考核制度只考虑了经济增长这一较直观的指标,从而导致政府只注重国内生产总值的提高,大抓“政绩工程”“形象工程”,以这种方式扩大自己的政绩。

2.地方政府竞争会带来效率的损失

一方面,地方政府竞争不一定会带来经济增长。周业安(2003)认为,由于垂直化行政管理架构和资源流动性的限制,地方政府之间的竞争并不必然带来经济的良性增长,保护性策略和掠夺性策略可能被选择,从而增加地方之间贸易的交易成本,损害经济增长。

另一方面,地方政府为竞争而投入的资源不一定会带来相应的产出。Jin Hehui、Qian Yingyi和B.R.Weingast(2005)认为,地方政府之间通过财政刺激方面的竞争吸引外部投资进入,但是中国中央政府的制度约束和地方政府之间的模仿及政策趋同趋势降低了这一方式的实际效果。刘雅南和邵宜航(2009)认为,不论两级政府的决策顺序如何,一次性征税(或补贴)体制下政府间竞争的结果可能导致地区政府公共支出的过度或不足,无法实现社会性最优状态。其主要原因在于,地方政府进行公共支出选择时不会考虑对其他地区的影响。此外,在竞争中地方政府还会有地方保护主义倾向,而Chong En Bai(2008)指出地方保护主义对于FDI竞争无效。

3.官员任期更迭导致财政行为短期化

由于任期的更迭,当前的政府只考虑在任期内实现经济增长,而通过各种方式筹措来的债务资金的偿付则要到下届政府来支付,这就导致了一个机会主义倾向,政府在任期内拼命借贷,通过扩张性的财政行为来实现经济增长。周业安、冯兴元和赵坚毅(2004)指出,在短视决策的制约下,地方政府行为出现了两个明显特征:一是地方保护主义成为当地经济政策的主导思想;二是恶性竞争,比如不计成本的招商引资。地方政府的这种行为不仅浪费了资源,而且扰乱了市场,与企业的恶性竞争行为相结合,后果尤为严重。

4.公共池塘问题

Persson和Tabellini(1999)认为,地方政府考虑到中央政府会对地方政府的财政赤字施以援手,地方政府之间对于中央政府的最终担保行为带来的财政利益展开竞争,从而导致地方政府可能会采取过度负债的行为来争取中央的财政支持,通过大幅度的财政赤字迫使中央政府出手援助。全球范围内,中央政府对于地方政府债务的兜底行为屡见不鲜,虽然地方政府应该对本级负债负有全责,但实际上,地方政府还是会过度负债来迫使中央政府对全部或部分地方政府债务承担偿还责任。

5.财政体制

张可云(2002)认为,中央政府和地方政府在公共收益和经济权利的分割上存在竞争,但由于政治上的不平等关系,使得地方政府在获得了较大的事权与责任后,并没有得到足够的收入权利,地方政府实际上成为中央政府的代理机构。财政部财政科学研究所(2010)则强调了分税制改革的负面影响。一方面,中央与地方之间的事权划分并不清楚;另一方面,省以下四级地方政府间的财政体制较普遍地带来财权重心上移而事权重心下压,在省以下政府间支出责任划分模糊不明的同时,基层县乡政府缺乏稳定可靠的收入来源,其可支配财力明显不足。“中国地方政府竞争”课题组(2002)研究了我国地方政府竞争的特征,指出我国预算内资金的现有规模并不能满足公共物品供给的需要。在税收收入不足的情况下,寻求税收以外的收入来为公共物品的充分供给融资就成为地方政府参与竞争、取得竞争优势的一项重要内容。

方红生和张军(2009)认为,中国地方政府“扩张偏向的政策”是中国式分权的治理模式和预算软约束相互作用的一个可以解释的结果。李婉和江南(2010)揭示在不同的制度环境下以及实施不同的财政分权模式,财政分权会产生截然不同的结果。也正是这些原因,导致布伦南和布坎南所阐述的“利维坦”模型在我国不能发挥作用,即地方政府对经济利益的攫取不会受到限制。王文剑和覃成林(2008)认为,在中国式的财政分权和以GDP增长为政绩考核的政府竞争这两种体制约束下,各地区地方政府拥有了更强的激励来扩大预算外收入,加大对地区经济的攫取。

(四)地方政府债务风险的防范

1.资金流向的限制

袁静(2001)提出政府部门的经常性支出由财政资金支持、资本性支出由小部分财政资金和大部分债务资金共同支持是符合效率要求的,并明确提出了基础设施建设举债的具体方向。冯兴元(2010)整理并提出了地方政府举债的范围。表2-2灰色部分为合理负债的范围。

表2-2　地方公共产品的类别与合理负债的范围

资料来源:根据冯兴元《地方政府竞争:理论范式、分析框架与实证研究》,译林出版社2010年版第218页整理。

2.负债规模的管控

伏润民、王卫昆和缪小林(2008)在综合评价国内外债务风险和可持续性规模分析方法的基础上,探讨适合我国地方政府的横向类比债务风险区间划分方法和单一主体当期可持续性债务预测理论模型。在此基础上,对西部某省129个县(市、区)风险区间划分和单一主体A市的可持续债务规模进行实证研究。

3.地方政府行为的约束

周黎安(2004)的研究关注的是地方政府官员的相对绩效。他认为在官员晋升的考量中,经济绩效是唯一的标准。王文剑等(2007)的研究指出,我国地方政府对于FDI这一资本要素的竞争是围绕着中央制定的经济指标展开的竞争,是一种典型的锦标式竞争,这种竞争在早期确实对经济增长具有明显的推动作用。但从长期看,将导致人力资本积累不足,经济发展的整体环境恶化,从而损害中国经济的可持续发展。

针对地方政府竞争行为带来的效率损失,魏国雄(2009)提出进一步完善地方政府的业绩考核评价,不能简单地把投资增长快、投资规模大以及融资平台多、融资额度大作为地方政府业绩的主要内容。时红秀(2010)提出应该加强问责,将地方政府债务纳入当地主要决策人和金融监管负责人的问责范围。陈炳才、田青和李峰(2010)提出应该允许部分地方政府发行债券,同时规范地方政府的出资行为。而规范地方政府的出资行为,应该规定政府可以注入城市投资公司的资产形式。贾康(2009)根据重庆建设地方性融资平台的经验提出,在选择建立地方融资平台的模式时,应注重积极运用以建设国债资金用作资本金注资的方式,同时用一些标准程序、客观指标来规范作为融资平台地方法人实体的融资行为,增强其在管理运作方面的透明程度和风险防范与控制水平。

六、总　结

在地方政府债务研究方面,国外文献多针对财政联邦制的西方国家,在研究的方法上引入了很多成熟的理论,包括博弈论、公共政策学以及金融学等研究方法。而我国的地方政府债务研究主要着眼于我国地方政府债务的特色,由于我国地方政府债务危机的形成及构成以及制度背景有着特殊性,所以较少套用西方常用的地方政府债务分析理论。同时,由于我国地方政府债务数据不透明,难以使用国外常用的计量分析工具,地方政府债务的分析还停留在宏观制度层面的讨论,只是在风险评估上会较多借鉴主流经济学的一些风险理论。因此,在地方政府债务问题上,国外和国内文献的理论基础以及主要分析方法存在着一定的差异,国外文献不能简单套用到中国国情上来。

在目前的研究领域,对于我国地方政府债务尚不存在较为详细的机制描述以及较为深刻的实证分析,这与我国地方政府债务形成原因复杂以及自2008年以来突然爆发性的扩张有着一定的关系,在未来的研究上,在国内理论与国外理论的对接、地方政府债务风险的预警机制以及地方政府债务对于宏观和微观经济的影响上可以有所突破。