政府竞争对地方政府债务的影响

一、地方政府竞争的特点

政府竞争,源于阿尔伯特·布雷顿(Albert Breton)原先强调的“竞争性政府”(competitive governments)概念:在联邦制国家中,政府间关系总体上来看是竞争性的,政府之间、政府内部各部门之间以及政府与政府之外行为主体之间迫于选民和市场主体(企业等经济主体以及工会等非经济主体)的压力,必须供给合意的非市场供给的产品和服务,以满足当地居民和组织的要求(周业安,2004)。在居民和资源都可以自由流动的前提下,只有那些提供了最优非市场供给产品和服务的政府才能够吸引并稳固居民和资源在当地扎根。这样,地方政府之间为了提高自身的吸引力,就会围绕居民和资源相互竞争。当居民和资源都能够自由流动的时候,地方政府之间的竞争就必须通过提供更好的公共服务、基础设施、优惠税率等展开,以将资本和劳动力吸引到本部门,提高本部门的经济利益。这类竞争模型的思想直接来自蒂伯特模型,但这类标准的政府竞争理论大多认为政府竞争会导致无效的低税率和公共支出水平。

地方政府竞争在加入了竞选因素以后,又催生了“标杆竞争”的出现。所谓标杆竞争,是指同级政府管辖下的选民会通过相邻辖区之间的公共服务水平等的比较来做出选举投票决策,选民所在辖区的官员为了赢得竞选,就会考虑将相邻辖区的公共服务作为自己施政的参照。因此,相邻辖区政府的做法就成为本地政府的标杆。由于存在标杆竞争,一个地方政府的官员会特别在意其他地区(尤其是周边地区)地方政府的行动。因此,如果某个地方政府试图调整其税率或者支出政策,那么必然会受制于其他地方政府的税收或者支出策略,这意味着地方政府之间产生了策略互动。给定每个地方政府的自利动机以及居民和企业的流动性特征,地方政府之间就很难进行合作,这就意味着地方政府竞争最好在一个非合作博弈的理论模型上展开。

图3-1　联邦制国家政府竞争框架

资料来源:周业安、冯兴元、赵坚毅,“地方政府竞争与市场秩序的重构”,《中国社会科学》,2004年第1期,第56～65页。

中国地方政府的竞争与西方联邦制政体下的政府竞争有着很大的不同。联邦制政体下的政府竞争是自下而上的“标杆竞争”,而我国的地方政府竞争是自上而下的“标杆竞争”,这种竞争方式的差异导致中外地方政府不同的效用函数:在自下而上的“标杆竞争”中,地方政府作为辖区利益代表者及辖区的管理者和公共物品提供者,其效用函数是辖区居民和企业效用的最大化(Besley和Case,1995);在自上而下的“标杆竞争”中,地方政府作为中央政府的代理者,其效用函数是上级政府的满意,中央按照一种相对经济增长绩效的指标来提拔官员,即将地方官员的政治升迁与当地经济增长绩效挂钩,而辖区居民和企业的效用只有能够间接转变为上级政府的“满意”才可能转变为地方政府的最终目标,因此在委托人为中央政府时,辖区的利益是地方政府的一个间接目标,上级政府的满意无异于西方政治家眼中选民的选票,是决定性的。

中国的经济分权伴随着政治集权,是要把地方政府间的“块状竞争”与自上而下的“条状任命”机制有机结合在一起。政治上的集权和经济上的分权会带来地方政府之间为了政治利益展开经济资源的争夺。中央政府的目标偏好和考评激励制度以及地方政府手中握有的资源决定了地方政府的目标和行动,下级政府实际上面对的是一个多目标的激励,例如经济增长、环境保护、社会治安、下岗职工就业、税收增加和农民增收等。然而,作为上级政府对统计数据和总量指标进行评价要比实地调研成本小得多,对现时辖区经济总量的统计也要比考察其潜在的生产能力容易得多,因此上级政府经常会把GDP、税收增长率、就业率等作为评价和奖惩地方官员的主要依据,这其中尤其重要的是GDP考核;而地方政府的最佳“对策”是拿出主要精力用于上级政府可观察和易于观察的“政绩显示”,例如良好的市政建设、GDP的高速增长等。而在同级人大缺乏监督的情况下,企业和辖区居民的偏好需要转化为中央政府的偏好以后才能约束地方政府的行为,而在这种企业和辖区居民的信息通过中央政府来对地方政府进行约束的过程中,信息传递链条过长,地方政府有足够的能力控制“私人信息”和辖区“自然状态”信息,这种严重的信息不对称造成了代理人行为的机会主义变异。在政绩显示和纳税人利益发生冲突的时候,在目前的体制约束条件下,基于官员自身收益最大化的考虑,纳税人的利益并不是第一位的。

图3-2　中国地方政府竞争框架

资料来源:根据地方政府竞争行为的对比分析总结。

二、地方政府竞争与公共品供给

(一)地方政府的支出职能划分

1.政府支出职能划分的一般规则

在财政分权的体制下,通过多层级的政府体系提供公共品比由单一的中央政府对所有公共支出做出决策更为有效。与中央政府相比,地方政府更贴近企业和居民,更了解企业和居民对于地方公共产品的需求偏好,而如果由中央政府来有效提供公共产品,必须要有地方政府所辖居民的公共产品需求的完全信息,而这对于中央政府来说成本巨大并且很难达成。因此,在财政分权的体制下,由地方政府来提供地方公共产品更能够节约决策成本,提高地方公共产品的供给效率。然而,一些公共物品,虽然由低等级政府提供能更好地贴近地方偏好,但是由更高层政府提供却有显著的规模效应。一般观念中,只要地区公共物品存在外部性或者规模效益,就应该由上级政府提供,但是由于“地方优先”原则,仍然可以由地方政府提供这些公共品,不过需要中央政府提供辅助和支持。在公共品供给中,首先考虑较低等级的地方政府;如果存在外部性,尝试通过转移支付方式纠正;如果存在规模收益问题,则尝试政府联合供给和部分市场化运作;在这些都无法满足公共品需求的情况下,再考虑由中央政府供给。主要公共产品的各级政府支出职能划分如表3-1所示。

表3-1　主要公共产品的各级政府支出职能划分的概念基础

续表

注:F=联邦或全国政府,S=州/省级政府,L=地方政府。
资料来源:瓦克斯、乔治·马丁,“财政支出职能的划分”,《世界银行报告(1999)》。

2.当前我国地方政府公共职权划分的基本情况

我国目前拥有世界上层级最多的地方政府,包括中央、省(自治区、直辖市)、地区(地级市、自治州)、县(县级市)和乡(镇)共五级,各级政府的事权目前缺乏明确而正式的划分。除了少数事权如外交、国防等专属中央外,地方政府拥有的事权几乎是中央政府事权的翻版。各类政府支出职责具体如表3-2所示。

表3-2　中国各级各类政府主要支出责任一览

资料来源:根据World Bank(2002),田发、周琛影(2004),殷海波(2002)有关内容整理。

我国近70%的公共支出发生在省和省以下政府,地方政府担负着相当沉重的支出责任,我国中央政府和地方政府的事权错位表现在:

(1)较高级政府集中了过多的基础设施和经济建设支出份额。以基本建设支出为例,在中央政府占据近40%的份额后,省地两级政府又划掉了50%多,结果急需大量资金投入基础设施建设的小城镇和农村地区只能获得不到10%的份额。这部分增长性较好的项目,本因由较低级政府提供才能更好地贴近地方偏好,但是这类项目的支出和收益现在都由高层级政府负担,与国际惯例不符。

(2)一般来说,基础教育和公共卫生这类支出,外溢性较强,中央和省级政府应该是这类支出的主要责任承担者,但是目前中央政府在这两方面的投入比重太低。目前,基础教育和公共卫生过多地由县乡政府承担,例如县乡政府支出了近六成的教育事业费和55%～60%^[1]的公共卫生费,中央占教育事业费的支出不到8%,教育附加支出仅占0.09%,卫生事业费不到3%。分税制改革并没有对中央政府和地方政府的事权做重新调整,地方政府承担大量的地方事务,很多带动地方发展的任务如城市建设、医疗和教育方面等都归于地方,中央只负责小部分。

(3)再分配性社会保障和救济多由低级别政府提供。这部分支出按照国际惯例应该由中央政府提供,但目前主要的社会保障支出落在地县两级政府尤其是地级市和县级市上。地方政府负责向国企下岗工人提供收入支持和再培训、事业保险以及城市最低生活保障,还要承担地区性养老计划所需的资金(田发、周琛影,2004)。中央政府除了中央财政统收统支的全国社保专用基金外,在社会福利救济和社会保障支出方面仅占全国支出的0.72%和5.49%。

(二)政府竞争对公共品供给的影响

财政支出竞争会带来公共品供给行为的扭曲。一方面,政府公共品投资效率降低,地方政府之间通过财政刺激方面的竞争吸引外部投资进入,但是中国中央政府的制度约束和地方政府之间的模仿及政策趋同趋势降低了这一方式的实际效果。同时,区域之间为公共投资而进行的竞争是有害的,公共投资所带来的租金被政府的竞争行为给浪费了(S.Bucovetsky,2005)。另一方面,政府竞争导致了公共支出结构的扭曲。Keen和Marchand(1997)考察了地方政府利用基础设施投向来吸引资本流动的情况,发现由于生产型基础设施能够提高资本的生产率,而生活型基础设施则不行,地方政府竞争会导致生产型基础设施提供过量和生活型基础设施提供不足。具体表现如下:

1.重复建设

重复建设是地方政府竞争中存在的一个突出问题,容易导致资源利用方面的低效。一方面,在非竞争性领域,随着地方政府竞争的加剧,更多的地方政府会在相同类型的基础设施建设上投入资金,导致机场、港口等大型公共基础设施建设的重复率提高。另一方面,在竞争性领域,由于地方政府拥有投资权力和较多的国有企业,地方政府追求自我利益的经济人本性决定了它必然将资金投向价高税大的项目;对于由中央控制的投资项目,地方政府为了地方利益,不管有没有条件都会竞争上新项目。

2.竞争失效

一方面,导致GDP增长成为唯一追求目标,延缓了社会事业的发展。地方政府竞争本来可以促进区域公共物品质量的提高和结构优化,但是由于教育等社会事业支出外溢性强,并且是代际公共品,导致地方政府在政绩导向下不愿意在公共事业方面增加提供,于是“经济人”本性的地方政府把追求GDP增长作为唯一的竞争目标,导致经济和社会事业发展的不协调越来越突出,地方发展型支出增长迅速,但是生活型支出比重下降。另一方面,在政府竞争的压力下,地方政府为了提高当前政绩和财政收入,可能会放松环保标准,引进一些污染性产业,从而对以后的居民福利造成损害。^[2]

三、地方政府竞争与地方政府负债

单纯的地方政府竞争导致的公共品供给无效率,只要有相应的收入保障和转移支付,还不足以造成严重的地方政府债务问题,然而中国的财力划分不合理恰恰加重了地方政府的债务负担。1994年的分税制改革将好的税基、税种归中央(如全部消费税和大部分的增值税),留给地方的税基普遍偏小、不稳定且征收难度大,地区内部也有着同样的问题。由于我国地方政府上下级之间的不平等关系,导致下级政府与上级政府在财权的博弈中完全处于劣势。财力集中的结果就是地方财政尤其是县乡基层财政的自主性大大降低,对转移支付的依赖程度极大增加了。然而,低效率的转移支付体系使得中央对地方的财力返还难以满足地方政府履行事权的需要:转移支付以一般性补助为主,多被地方用于吃饭财政和建设支出,基本公共服务依然缺乏资金;目前,补助金额的主要计算依据是税收返还,这导致越穷的地区拿到的补助越少,落后地区的公共服务依然缺少资金支持;转移支付渠道太长,层层截留;均等化财政安排资金量非常有限,难以抵消税收返还的“马太效应”。^[3]

在财政分权体制下,地方政府需要提供辖区内公共品,在税收不能够满足政府支出时,政府负债融资是一个补充手段。我国各级地方政府具有社会管理者和经济管理者的双重身份,一方面要承担社会成本,另一方面还要承担大量的经济建设任务。地方政府在履行其职能时,需要以举债、担保等信用形式按市场化的原则进行融资和投资。目前,我国地方公共物品的资金一部分来源于预算内资金,但预算内资金的现有规模并不能满足公共物品供给的需要。在税收收入不足的条件下,寻求税收以外的收入来为公共物品的充分供给融资就成为地方政府参与竞争、取得竞争优势的一项重要内容。

由于每个地方政府要对本级财政负责,拥有相对独立的财政权和行政权,就使得地方政府对稀缺要素尤其是资本要素展开竞争。在对稀缺要素的竞争上,地方政府加大发展型财政支出,尤其是有利于企业投资的公共品如基础设施建设等。另外,地方政府变相给企业提供优惠的税收和补贴,而这种政策带来的是税收不足和发展型支出超过最优水平。从以上可以看出,地方政府为了资本要素展开的竞争存在着一个内在矛盾,即加大支出就必须掌握更多的财政收入,而如果选择征税作为增加财政收入的方法又会使得资本要素迁出该区域。因此,在财政约束下地方政府选择负债作为一个替代方案:一是政府可以在不增税甚至减税的前提下筹措更多资金用于发展支出;二是债券具有很大的隐蔽性,选民对其远不如对征税那么敏感,政治上更加可行;三是负债能够将偿还压力在时间上后移,既能够最大化现期收入又不直接伤害税基,使得现任政府和工商团体在享受好处的同时有可能逃避全部或部分债务;四是政府和债权人在权利上并不平等,因此债务承诺约束不足。

政府借贷使得社会可以提前享受公共品,但是在未来需要偿还债务时却可以选择迁移等方式来躲避税收,从而将成本转嫁。任何群体在这种成本转嫁的诱惑下,如果掌握了发债权,就会选择过度负债来最大化自身利益。同时由于不稳定的任期助长了机会主义行为,任期过短、更迭频繁的政府更倾向于过度负债。

同时预算软约束也助长了过度负债的行为。Kornai(2003)在分析社会主义国家国有行为时发现,当国有企业发生亏损或面临倒闭时,政府通常都要通过追加投资、减税或提供其他形式的救助补贴施以援手,而国有企业的经营者通常也会预期得到国家的财政支持,这种现象被称为预算软约束。而预算软约束不仅出现在国有企业等营利性组织中,在各级地方政府中也大量存在。全球范围内,中央政府对于地方政府债务的兜底行为屡见不鲜,虽然地方政府应该对本级负债负有全责,但实际上,地方政府还是会过度负债来迫使中央政府对全部或部分地方政府债务承担偿还责任。