地方政府竞争中的行为主体与基本行为目标

一、地方辖区中的各利益主体

在这里,我们将地方辖区行动主体分为地方政府领导人、地方政府官员、辖区企业和一般居民四个行为主体。

第一,地方政府领导人作为辖区的主管,是一个地区行政领导的决策核心。地方政府领导人是一个地区行政决策层的人格化代表并具体做出地区的发展策略。一方面,上级委派的党政首脑有义务并被赋予权力执行上级政府的统一政策。地方政府领导人也必须以实际行动表明他们的行为符合上级的要求。另一方面,在信息不对称的情况下,上级政府只能用一个较为容易观察的指标来衡量地方政府首脑的努力程度。这个指标由上级政府决定,可以是GDP增长率,也可以是其他可度量的指标。地方政府领导人作为中央政府的代理人,其努力程度表现为对这种显性并可被识别指标的偏好。

第二,我们将范围扩大到地方政府。分权化、市场化改革使得地方政府具有了经济发展的自主权和收益权,地方政府成为一个具有独立经济利益的主体。在集权的情况下,地方政府只是中央政府经济职能传递的链条,地方政府不具有独立的经济职能。而在分权的情形下,中央和地方将事权进行划分,并相应地将财政收入按一定的方式进行划分,地方政府具有相对独立的经济职能。地方政府的经济职能主要体现在资源配置方面,尤其是公共品的提供方面。

第三,当地企业是地方政府竞争的对象。资本的流入能够带来经济的增长、税收的增加和就业机会的增多,因此为增加当地的资本投入,招商引资成为各级政府对下级政府考核的主要指标。资金的来源主要有三种:外资、内资和中央的转移再支付。为吸引外资和内资流入本地,各地政府纷纷采用各种竞争策略,诸如税收优惠、“零地价”等,甚至以当地环境恶化为代价来吸引企业的流入。资本的所有者越来越倾向于以“用脚投票”的方式对不同地方政府辖区的公共服务水平和税收水平进行选择,从而实施对地方政府的间接制约。

第四,辖区居民。中国辖区居民流动不仅受制于地区间的气候、文化和个人社会关系差异所导致的迁移成本,还受制于中国的户籍制度。当前中国的人口迁移在绝大多数情况下并不能改变户口身份,而户口与就业、社会保障是紧密联系在一起的,因而中国“用脚投票”的人口,由于跨区域迁移而在约束地方政府行为方面的作用也是有限的。当前我国居民可采用的“用脚投票”的方式主要有选举、人大对地方政府职能部门报告的批准、居民的建言献策、行政诉讼等。

二、辖区利益主体的目标函数

(一)地方政府领导人的目标函数

上级政府在地方政府首脑的任命上拥有较高的任免权,造成地方政府官员对于中央的满意度非常敏感,并且目前经济增长速度和税收的增长数量仍然是我国各级政府考察干部的主要标准之一,因此地方政府拥有强烈的追求政绩的激励。地方政府要在中央的相对绩效考核中取胜,就要想方设法完成各项考核指标,从而获得上级或中央政府的认可。领导人通过以促进本地经济发展作为政绩来谋求政治晋升,整个过程体现为官员追求自身利益的行为,使得地方官员“为增长而竞争”。按照中国目前的干部任用体制,上级政府的满意是决定性的。微观主体特别是企业的满意程度同样对地方政府具有重要意义,因为辖区企业的“用税投票”和提供更多的就业岗位等行为与地方辖区经济发展和税收增长有较强的正相关性,当然这些因素只有能够间接转变为上级政府的“满意”,才可能达到地方政府的最终目标。因此,地方政领导人的效用函数为:

(二)地方政府的目标函数

除了地方政府首脑之外,整个地方政府作为一个整体则希望能够有更加慷慨的公共开支,这是符合官僚预算最大化理性的。地方政府官员在提高薪酬、扩大行政审批权和追加预算方面结成越来越紧密的共同利益。而地方政府是由不同等级官员组成的组织。在现代经济学中,所有的经济主体都是在一定的约束条件下追求自身利益最大化的经济人。对地方政府而言,最主要的利益就是政府财政收入的最大化。本地经济发展可能增加地方政府官员的正式收入,也可能有助于地方政府官员获取各种非正式收入。地方政府官员试图获得的非正式收入的绝对量将依赖于平均收入。平均收入的影响因素除了当地的经济水平外还有政府官员在个人经济利益上的努力,在公共支出水平越高的情况下,地方官员在投资中获得个人经济利益的空间也相应越大。所以,促进本地经济发展将有助于提高地方政府官员获得非正式收入。例如,官员一般更偏好到富裕的地区任职,富裕地区不仅意味着会得到正式的收入,也往往意味着可能获得更多的非正式收入。

(三)辖区企业的目标函数

企业希望地方政府能够提供更多的扶持政策、更好的公共服务,其效用函数是利润最大化。作为企业来说,他们希望地方政府一方面能够提供税收优惠和优惠政策,另一方面希望加大发展型财政支出,提供有利于企业投资的公共产品和服务。需要说明的是,对地方政府来讲,企业的效用要大于居民的效用。一方面,企业可以给地方政府带来税收和就业机会,而这些正是地方政府政绩显示的一部分;另一方面,企业可以组成商会或行会等“压力集团”,游说地方官员。

(四)辖区居民的目标函数

经济发展可使辖区的就业岗位增加,居民收入增长,可消费的物品种类更多,这是地方政府赢得辖区微观主体拥护和支持的重要因素,居民和企业一起构成了地方政府管辖活动的微观主体。对于辖区居民而言,经济发展意味着居民可支配收入的提高。企业的收入会最终分解到不同的个人,个人的效用水平与其可获得的收入是正向关联的,而经济发展则意味着居民收入水平的上升。虽然这里的逻辑关系并非一一对应,但在大体方向上并不会存在明显的误差。也就是说,地方政府和微观主体的利益在当地经济发展这一点上是一致的。

(五)中央政府的目标函数

上级政府是指某级地方政府的上级主管行政机关,当然也可能是中央政府。为了便于分析,本报告假定社会总产出最大化和社会稳定是其效用函数的两个主要变量。当然这并不客观,至少地方政府效用函数的三个变量(上级政府的满意程度,微观主体的满意程度,辖区GDP和税收最大化)都应该包括在内,因为除非是乡镇政府,每一级地方政府都有下一级政府。但是,从权力归属上看,上级政府拥有对下属机构的控制索取权和剩余索取权,因此更加具有宏观性和全局性。换句话说,上级政府比下级政府更加关心社会总产出、经济平稳运行和社会稳定。因此,在这里上级政府的效用是相对性的,主要用于分析比较和对比,而不能简单地认为县级政府主要关心社会总产出、经济平稳运行和稳定,客观的解释是县级政府比乡镇政府更加关心辖区内的“总产出”、社会稳定和经济平稳运行(相对于小的乡镇辖区而言)。以此类推,可以分别解释中央与省、省与市、市与县之间的关系。