公共基础设施水平的实证分析

一、地方政府竞争与公共物品供给的逻辑推理

地方政府提供的公共物品中最有代表性的就是基础设施。基础设施的建设表现为高速公路、轨道、通信电缆、机场、车站以及城市公用事业这些物质条件的改变,但却远远超出这些物体本身。这些基础设施水平差异的背后更多地反映了政治治理和政府作为的差异。毋庸置疑,一个没有作为的政府体制是“造”不出这些“硬的”东西来的。大量的经济学研究文献发现,一个国家的基础设施的水平是它的政府治理的水平、政治的管理模式以及地方分权竞争的效率的典型体现。高质量的基础设施作为地方政府政绩的一个重要体现,被包含在了中央政府度量地方政府运行质量或治理水平的指标体系中。

政府进行公共基础设施的投资通常是一个复杂的政治过程,为了吸引企业,地方政府为了利益群体争取地方建设经费,从而影响基础设施投资决策。按照财政分权的观点,由地方政府提供公共品相对于中央政府来说,更能体现出辖区居民的意愿,然而地方政府之间的竞争行为将会影响基础设施的投资决策,使得基础设施的提供不光由实际需求决定,同时也会受地方政府竞争冲动的影响,并最终偏离最大化社会福利所要求的最优配置结构。Kemmerling和Stephan(2002)曾就联邦制下基础设施决策进行研究,他们通过固定效应面板模型发现:公共资本投资会受不同层级政府之间的政治派系影响,而出于效率的考虑,把资金投到生产率最高的地方,显得相对次要。

政府在决定基础设施投资的时候,通常具有较大的决定权和自由度,因此,基础设施的投资更容易受到政府目标的左右。在经济发展的压力下,地方政府及官员进一步认识到,要促进本地经济快速增长,要在晋升锦标赛中获胜,就必须经营好本地的企业和本地的城市,因为企业是GDP和税收的主要创造者,城市及其基础设施是经济活动的主要生产地和集中地,基础设施建设的提升不仅能带来聚集效应,而且会带来土地升值等丰厚的回报。地方官员追求自身政治利益和地方经济利益的最大化,导致地方政府基础设施投资的意愿与全社会利益最大化的目标函数不一致,地方政府的最优投资总量高于全社会的意愿投资总量,这种投资行为会导致社会福利的损失,包括经济过热、通货膨胀压力增大、经济系统稳定性下降等。那么地方政府投资总量是如何偏离社会最优投资总量的呢?原因就在于地方政府之间只有晋升锦标赛带来的激励扭曲而缺乏合作的动力。

以一项合作项目为例,如果它相对来说更有助于其他地区领导人的政治晋升,即投资对于提高本地领导人晋升的贡献小于对另一地区领导人晋升概率的作用,本地领导人对此项投资的激励就会降低,当两地领导人的晋升机会只有一人时,本地将不会做此项投资。

同时,如果一项投资能增加自身领导人的晋升,即使它的效益很低也可能上马,同时,其他地区的领导人出于竞争的目的,也会做出同样的决策。原因在于:两地进行同样的投资会使得供给太多导致利润率降低,但是如果其中一个地区不投资,利润将全部由另一地区领导人获得,这就形成了地方政府竞争中的囚徒困境,这无疑使得地方政府的投资超过了最优投资额。另一方面,从GDP统计来看,由于地方政府官员的任期是有限的,上马一个项目,即使未来回报率很低甚至亏损,但投资本身会使得当期GDP增加,从而有利于经济增长率的提高。

从我国地方政府债务的结构来看,2010年底,在地方政府性债务余额中,尚未支出仍以货币形态存在的有11044.47亿元,占10.31%;已支出96130.44亿元,占89.69%。在已支出的债务资金中,用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目的支出占86.54%。地方政府的投资冲动构成了地方债的主要部分。

张维迎(1998)认为分权体制导致了地区竞争,地区竞争又反过来引发了民营化。为了在产品市场的竞争中维持必要的市场份额和降低生产成本,地方政府必须给民营企业经理更多的股权激励。产品竞争越激烈,引发的民营化程度也就越高。同时,中央政府按照相对经济增长绩效来提拔地方官员的政治“竞争标尺”(yardstick competition)也促使地方政府争相给优秀的民营企业更多的经济激励(周黎安,2004),因此“自上而下的政治竞争标尺”也是促进民营化的主要力量。另一方面,不少学者认为分权体制下地方政府竞争产生了不可忽视的消极影响。傅勇、张晏(2007)认为基于政绩考核下的政府竞争,造就了地方政府公共支出结构“重基本建设,轻人力资本投资和公共服务”的明显扭曲,并且地方政府竞争会加剧财政分权对政府支出结构的扭曲。陆铭等(2004)认为分权体制下地方政府竞争改变了地区的分工收益模式,使得落后地区在分工收益中所得的份额相对缩小,于是落后地区的地方政府有激励独立自主地发展一些在短期内并无比较优势的高技术产业,以期提高自身在未来分工收益谈判中的地位,这种地方政府的理性行为会导致一轮又一轮的重复建设;许培源等(2008)认为在经济转型的不同阶段,地方政府竞争的成本与收益不同。在前转型期,即“低成本改革期”,地方政府竞争的收益大于成本;而在后转型期,即“高成本改革期”,地方政府竞争的成本逐步凸显,市场分割、重复建设、产业同构成为地方政府竞争的必然产物,因而约束地方政府竞争行为成为后转型期的主题。林毅夫认为,“由于后发优势的存在,发展中国家的企业很容易对下一个有前景的产业产生共识,投资商出现潮涌现象,并伴随此现象出现产能过剩和相关的一系列问题”。

二、模型设计

(一)模型设定与数据来源

基于以上理论分析和本报告的研究目标,建立如下计量经济模型:

式中:下标i和t分别代表第i个省份和第t年,样本包括29个内地省、自治区、直辖市(不含海南省和西藏自治区);β0是常数项、β1～β6是系数或系数矩阵;ε是残差项。被解释变量AVGROAD是省级人均基础设施指标;AVGCAR是人均私人汽车拥有量指标;LAVGDP是地方经济发展指标;FDICOM是政府竞争指标;SEGCOM是地方政府消极竞争指标;LFCOM是地方政府土地竞争指标;D是虚拟变量。

本报告将采用1999～2011年省际面板数据进行经验研究,在回归中有13年30个组别观测点。但涉及土地竞争指标的,由于数据缺失,所以使用的是2003～2010年指标。土地竞争指标来自《中国国土资源年鉴》;人均公路里程,人均私人汽车拥有量、人均FDI、汇率以及价格指标来自《新中国六十年统计资料汇编》、《中国区域经济统计年鉴》、《中国城市(镇)生活与价格年鉴》、中经网、国研网。

(二)变量选择和说明

关于模型的被解释变量,即人均基础设施保有量,本章选择用人均公路里程数来代替,即公路里程数与人口数之比,单位为(千米/人)。关于模型的解释变量:人均汽车保有量,单位为(辆/万人),人均汽车保有量越多,地方政府就越需要修建更多的基础设施以满足需要;人均经济发展指标,单位为(元/人)并取对数,经济发展水平越高,基础设施建设就越发达;地方政府竞争指标,这里分成三个部分,第一个指标为人均FDI,单位为(元/人)并取对数,这是因为地方政府的标尺竞争集中体现在吸引外资的主导战略上,用人均FDI作为政府竞争的总量指标,第二个指标为市场分割度,衡量的是消极竞争指标,第三个指标为土地竞争指标,衡量的是土地结构偏移程度,用来表示地方政府土地竞争。同时,由于2007年开始的对房地产的宏观调控^[1]会对土地招拍挂价格产生影响,因此增加虚拟变量D。

(三)变量的描述性统计

从数据上看,几个变量中公路的变动程度最大,其次为土地结构偏差程度、人均FDI、人均GDP和人均汽车拥有量,最小为市场分割度。具体见表6-2、表6-3。

表6-2　变量的描述统计

表6-3　变量相关系数

三、实证分析

本报告采用固定效应模型进行结果估计。原因有二:一是Hausman检验拒绝了随机效应模型,对所有的方程均支持固定效应;二是就中国区域发展的现实来说,地区禀赋差异较大,选择固定效应模型符合现实,综合考虑选择了固定效应模型。为了消除截面异方差的影响,我们对计量方程进行广义最小二乘法(GLS)估计。

表6-4　模型估计

续表

注:*、**、***分别表示在10%、5%和1%的水平下显著。

从表6-4的模型结果来看,各指标值在各个模型中的结果具有一致的方向,计量结论具有较强的稳健性,且均通过了5%的显著性检验,可以判断:从全国总体角度来说,以公路为例,实际需求、经济发展水平、政府竞争度、土地竞争均对基础设施建设有正向影响。而地方保护主义和宏观调控对基础设施的建设影响为负。从模型分析的结果可以看出,地方政府的基础设施建设不仅受实际需求的影响,政府间的竞争也是基础设施的一个重要影响方面,地方政府之间的引资竞争促进了当地基础设施的建设。而地方保护主义对基础设施的影响为负,这可能是因为现阶段地方保护主义已经不再是地方政府竞争的主流,大部分地方政府开始采取招商引资为竞争的主要手段。为刻画2008年开始的土地市场宏观调控这一政策调整的影响,方程中加入D这一时间虚拟变量,结果显示的系数为负,对地方政府基础设施具有负的影响,因为此政策通过抑制房地产价格,减少了地方政府的公共基础设施建设。

东、中、西部地区的经济发展水平和政府程度不同,这些差异可能会在地方政府基础设施供给上产生差异,因此文章对不同地区进行子样本回归以探究基础设施供给的地区间差异。表6-5中,模型5～6为东部地区,模型7～8为中部地区,模型9～10为西部地区。

表6-5　模型估计

注:*、**、***分别表示在10%、5%和1%的水平下显著。

从模型分析结果来看,实际需求和政府竞争程度在东、中、西部的影响都是一致的,均为正。也就说明实际需求以及政府竞争都会促进地方政府的基础设施建设。但是在地方保护主义和土地供给竞争上在不同地区之间有着差异,东部地区消极竞争不发挥作用,而中、西部地区消极竞争抑制了基础设施的建设,但是消极竞争在中部地区对基础设施的作用较大,而在西部地区影响较小。而基于土地的招商引资只在东部地区有影响,在中、西部没有影响,土地竞争促进了基础设施的投资。但是宏观调控变量的值为正,这可能是由于东部地区2008年以后4万亿元的投资计划引发的政府投资热潮在很大程度上促进了基础设施的建设。

四、结论

本报告根据1999～2011年我国29个省份的面板数据,通过构建实际需求指标和政府竞争指标,运用面板数据模型实证检验了公共品的实际需求和地方政府间“中国式晋升竞争”对地方政府选择基础设施建设的激励机制,同时研究了政府竞争对基础设施影响的区域差异。得到的结论和启示如下:(1)基础设施的提供除了满足基本需求以外,地方政府间的相互竞争也会促进基础设施的供给。(2)虽然政府竞争总体而言会增加基础设施的供给,具体到政府竞争的各个方面,可以看出地方保护主义倾向会降低基础设施的供应量,以土地价格偏移为代表的地方政府引资竞争也能增加基础设施的供给。(3)实际需求对基础设施的影响从东到西依次增加,西部地区比东部中部地区更加注重基础设施的实际需求。(4)政府竞争对于基础设施的增加作用有地区差异,政府竞争对于基础设施的提振作用从东到西依次下降,东部地区政府竞争对于基础设施的供给影响高于中部和西部地区。