“土地财政”概述

一、“土地财政”的内涵

“土地财政”最初是用来形象地说明地方财政收入中土地出让收入占比较高的现象,随着地方政府围绕土地出让等相关运作行为的不断推进、演变,学术界对其认识加深,“土地财政”的内涵扩展至包括土地相关税收收入、土地抵押融资等收入在内。同时,从经济学的意义来理解,“财政”是一个经济范畴,是一种以国家为主体的经济行为,是政府为了实现资源优化配置、公平分配和经济稳定发展的目标,而集中一部分国民收入用于满足公共需要的收支活动。如今,在使用“土地财政”概念时,既可以指地方政府依赖土地相关收益为主的地方财政运行模式,也可以指地方财政收入中的土地相关收益,故可将“土地财政”界定为:以地方政府为主体,高度依赖地区内土地资源获取收益,且土地相关财税收支占地方财政收支比重较高的一种财政运行模式。

二、“土地财政收入”的构成

从“土地财政收入”的构成范围划分,可将“土地财政收入”划分为小、中、大口径。小口径的土地财政收入仅指通过出让国有土地使用权获得的土地出让金;中口径的土地财政收入在小口径土地财政收入的基础上加上地方政府围绕土地产生的相关税收收入;同理,大口径的土地财政收入还应在中口径的基础上加上地方政府获取的其他土地相关收入,包括各项行政事业性收费、土地抵押融资获取款项等。见附一图2-1。

(一)国有土地使用权出让收入

国有土地使用权出让收入简称“土地出让金”,是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款,包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等。具体由个四部分组成:一是以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让土地取得的价款;二是转让、划拨、改变原有土地用途等取得的补缴价款;三是划拨土地使用者缴纳的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费等补偿性收入;四是以国有土地出租等其他配置方式取得的土地价款。

附一图2-1　土地财政收入构成

(二)土地相关税收收入

土地相关税收收入包括土地直接税收收入和土地间接税收收入两部分。与土地直接相关的税收包括土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、房产税和契税五个税种,且这五个税种在分税制改革后100%划归地方;与土地间接相关的税收主要指与土地密切相关的房地产业、建筑业所涉及的营业税、个人所得税、城市维护建设税、企业所得税、教育费附加、印花税等。由于土地间接税收收入在数据的获取上难以剥离,且这些税种每年收入较稳定,对于本报告具体讨论温州市土地财政收入对地方经济社会发展影响的相关性较小,故不作为本报告测算范围。五种土地直接税主要内容见附一表2-1。

附一表2-1　五种土地直接税主要内容

续表

资料来源:根据《税法》及温州市相关税收政策整理。

(三)其他土地相关收入

其他土地相关收入,主要有行政事业性收费和“以地融资”抵押贷款收入。行政事业性收费地方自主性较强,种类较多,往往还涉及各部门有关土地执法审批所涉收费项目,如土地、农业、房产、水利、交通等部门的各项行政事业性收费。从温州市国土资源局门户网站2015年的信息来看,相关的土地收费就包括了耕地开垦费、土地闲置费、土地复垦费、征地管理费、地产转让手续费、土地权属调查费、地籍测绘费、土地登记费等。从目前来看,这些费用不仅多部门可以征收、难以统计,而且往往处于半公开状态,甚至部分收费项目或收费标准都未予公开,无法做准确的测算。

如果说土地行政事业性收费还有可能查清,近年来受到关注的地方政府以土地抵押融资获得的贷款收入等多是以土地储备中心、城投公司等名义进行,更加难以测算其准确数值。需要说明的是,地方政府以地融资的开始,源于国务院2001年5月发布的《关于加强国有土地资产管理的通知》,其中明确了有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备,市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地,金融机构要依法提供信贷支持。具备了相应的法规依据,地方政府便纷纷开始积极主动地“经营土地”,通过土地储备中心或成立城市投资公司利用土地抵押贷款获取基础设施建设资金,实现土地收益最大化。

根据《2013年中国国土资源公报》统计数据,我国2009～2013年每年净增的土地抵押面积较为一致,但每年净增抵押金额增幅超过净增抵押面积增幅,地方土地贷款额增幅明显,且逐年扩大。截至2013年底,我国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为40.39万公顷,抵押贷款总额7.76万亿元,同比分别增长15.8%和30.4%。全年土地抵押面积净增5.33万公顷,抵押贷款净增1.77万亿元。这些土地抵押金额大多是以政府信用做担保的政府融资,如此庞大的地方债务,如果未经妥善疏导,就像一颗定时炸弹,随时可能引发财政风险和金融风险。然而这部分融资金额还不是地方政府真正的财税收入,其本质是在未来一定年限予以归还的地方债务,不应属于地方财税收入,且其数据也无法直接得知。本报告在测算地方政府土地财政规模时未将其计算在内,具体在后文探究土地财政引发的金融风险等时,从地方政府债务角度入手分析此类“土地金融”的风险。

附一图2-2　2009～2013年中国土地抵押登记变更情况

资料来源:《2013年中国国土资源公报》。

综上,考虑到数据的可获取性与可比性,本报告中对土地财政收入的估算,如无特别说明,选取的是土地出让金收入及五种土地直接税税收作为依据。