土地财政的具体操作层面

一、完善土地储备制度,加强土地收益监管

温州市于2002年发布了《温州市区土地储备管理办法》,其中规定:市区新征用土地、收回的建设用地、政府投资垦造的土地、国有未利用土地和其他需要储备的土地应纳入土地储备;国土资源局主管土地储备工作,温州市土地储备机构办理具体事务,并对所储备的土地应当以适当方式公开向社会发布信息;储备土地使用权可以抵押;储备土地出让收益的6%提成和金融机构贷款等作为土地储备资金的来源;土地储备资金的用途;土地储备资金设立专户,实行收支两条线等。该办法的出台,对完善市区土地市场、增加财政收入等方面具有十分重要的作用。但该办法并没有实施到位,土地储备信息、土地储备资金的用途、储备土地抵押情况等仍未公开,加上该办法并未具体规定土地储备的结构、土地储备的量化、土地储备资金的具体管理等,现行的土地储备制度仍待完善。

(一)对政府征收、新增土地的储备管理

建立科学的土地储备计划,制定土地储备计划配套方案;加大对经济适用房宜建区的土地储备力度,保证保障房等建设目标的实现;进一步对储备土地的贷款资格、抵押方式等做出相应规定,引入市场化的储备土地价格评估机制,杜绝超额抵押、重复抵押等;完善土地储备公开信息,包括公开政府储备土地登记造册记录、土地出让收入使用情况等内容的可靠报告,如实反映土地交易和土地所有权情况。另外,辛波(2015)提出,可以尝试设立土地银行推动土地资产证券化,由土地银行专门负责办理国有土地金融业务,为地方国有土地融资并发行国有土地债券,将土地融资业务从商业银行等金融机构中剥离。通过土地资产证券化,土地储备机构不仅可以吸收金融机构、机构投资者、个人投资者的资金,建立起较为稳定的资金供应机制,还可分散风险。^[46]

(二)对土地出让等收益的储备管理

建立土地出让收入特别基金,规定土地出让收入按一定提取比例纳入基金管理,独立于土地储备基金,纳入预算管理,由人大审核;规定土地储备资金及土地出让收入特别基金的使用范围;土地储备基金主要用于支付储备土地的前期开发、征用补偿以及维持土地储备机构运作等成本性支出,土地出让收入特别基金的建立,在于防范当土地价格波动造成土地出让效益下滑时的地方政府性债务偿还风险,作为下届政府债务负担的备用资金,防止代际不公;同时为土地出让收入特别基金选择稳健的投资渠道,保持基金增值,为下届政府提供财政支持;规定土地出让收入特别基金的计提、转用为土地储备资金、弥补办公经费等的条件;优化现有土地储备资金的支出结构,以及用于民生、基础设施建设和农村保障建设的支出比例;加强对土地储备资金和土地出让特别基金的监管,施行土地储备管理者与土地收益管理者的分离,相互制约。

二、建立合理的公共财政支出体系,确保土地收益公平分配

注重城乡统筹,建立更加公平的公共财政体系,以公共服务均等化为原则,提高对农村基本公共服务支出比例,加大对农村公共基础设施的投入,提高对农村科教文卫、社会保障等项目的支出比重;构建土地利益分享机制,留存地方的土地收益与集体组织、失地农民共享,由人大讨论决定共享比例;共享收益应向失地农民个体倾斜,用于弥补失地农民因失去土地失去的保障利益,在补偿以土地原有用途等可计算收益的基础上,对失地农民的社会保障利益等予以补偿,增加安置费、失业救济金、养老保险、医疗保险、学龄儿童教育保险等的补偿,即应保证失地农民与城镇居民同等融入城镇社会保障体系,免除后顾之忧。