管理政府财政

时间：2023-11-15 理论教育版权反馈

【摘要】：国家的经济繁荣是与该国政府的规模和能力联系在一起的。政府应该对社会经济活动无害是现代公共财政理论的起点。向下倾斜的曲线Dm代表了市场对商品X的需求，例如小孩的接种疫苗。然而市场仅对私人需求做出反应。NPV准则指的是把政府投资产生的所有未来净收入贴现到现在，然后加总这些贴现净收入得到一个当前年份的总价值，也称做净现值。政府财政NPV准则的成功执行需要有正确的估算手段。

管理政府财政

Robert P.Inman

国家的经济繁荣是与该国政府的规模和能力联系在一起的。政府提供必需的基础设施、教育工人、执行私人市场交易的法律准则。政府如果把这些事情做好了，经济就能增长;而政府要是做得不好，那么经济就会衰退。解释经济增长的最新实证文献正在达成这样一个共识:受教育的且身体健康的劳动力，良好维持的公众和私人资本存量及保护私人产权以免受到外部侵害为持续经济增长所必需的三个要素(Barro，1996)。在提供上述三个要素上政府扮演了一个十分必要的角色。

政府不仅确定一国经济馅饼规模的大小，而且还决定怎样去分配它。收入分配是通过政府税收和转移支付政策来调整的，而且政府也在很大程度上决定了国民收入如何分配到国防、教育、健康保健、环境保护、基础研究和对艺术的促进上。

政府控制的国家资源超过了任一经济中任一产业所控制的资源，在许多发达国家也比所有私人部门所控制的总资源大。在国内生产总值中政府所占的份额从来不低于10%，且在很多欧洲的工业化国家中超过了50%。有很好的理由(即使在私有化时期)可以期望政府将在世界经济中作为一个重要的而不是主导的参与者(Rosen和Weinberg，1997)。

本文将谈论如何去管理好政府的财务。有以下三个要求:

●正确的投资准则

●正确的会计准则

●执行投资和会计准则的明智经理人

下面我将谈论这些投资和会计准则，接着讨论如何设计正确的激励以对公共预算做出有效的分配。

公共财政原理

政府应投资于什么样的经济活动呢?尽管市场确定好的私人资本投资项目，但是市场失灵也为公共部门投资提供良机。

政府应该对社会经济活动无害是现代公共财政理论的起点。如果市场经济运行良好——以最低的成本满足消费者需求——那么就没有要求直接的政府投资的需要。而当市场失灵时——即当需求得不到满足或者成本过高时——我们就需要政府的干预。

当追逐私利的消费者和公司内部化他们经济活动的所有收益和成本时——也即当个人的需求曲线刻画了其购买商品的所有收益和公司的成本曲线描绘了所生产商品的所有成本时——市场机制就是运行良好的。然而当市场参与者忽视了某些收益和成本时，市场就不能够提供有效的资源配置。在这种情况下，就需要有一个市场外机构把那些额外的成本和收益(即外部性)内部化。这就是政府应该扮演的角色。

图1　公共预算是有效的吗?

图1例证了市场是如何失灵的而政府又是在什么时候可以发挥作用。向下倾斜的曲线D_m代表了市场对商品X的需求，例如小孩的接种疫苗。D_m表示的是小孩的父母对(以横轴表示的)市场上不同量的疫苗愿意支付多少美元(以纵轴表示)。除了商品X提供给消费者家庭的直接收益外，还存在着显著的外部性——接种家庭外人们增加的收益。托儿所小孩的父母都知道，当他们小孩的玩伴被接种疫苗后小孩就会获益。总需求曲线从个人需求曲线D_m向上移动到社会需求曲线D_g的这段距离表示的就是其他家庭从消费X商品中获得的额外收益。这个总的社会需求包括了私人需求和额外的外部需求。

然而市场仅对私人需求做出反应。当仅由市场提供商品或服务时，外部需求因而整个社会需求就可能会得不到满足。我可能会给我小孩所在学校的贫穷家庭一些钱以让他们的小孩去接种疫苗，这是极有可能的;但是为何我不继续等待并希望有另一个家庭去做这样的事情呢?如果他们做了这样的事情，我就可以不付钱就获得额外疫苗接种的好处。这样的想法就是“搭便车”。当然，如果我们全部都去搭便车，就没有人去帮助那些贫穷家庭接种疫苗而外部需求在市场上就会得不到满足。我们可在图1中看到这种情形。

市场以稍多于1美元的价格提供一个X_m的疫苗接种量，此时市场的私人需求等于(由曲线S_g表示的)商品供给成本。那些(愿意以低于1美元的价格购买疫苗的)贫困家庭不会购买疫苗。然而在X_m，市场需求加上外部需求明显超过了生产成本——也即是D_g＞S_g。

从社会所有家庭的角度来考虑，有必要补贴供给疫苗给那些贫困家庭直到社会需求等于供给成本的那一点——也即是点X^*。既然我们都有激励去搭便车，那么我们就必须设计一个机制去发现合适的补贴和支付方式。这就是政府的任务。

作为公共财政的从业人，我们有必要使社会需求和社会成本在效率点X^*达到均衡，在这一点上政府投资的额外收益和成本恰好相等。我们可以通过净现值(NPV)的投资准则达到这一目标。NPV准则指的是把政府投资产生的所有未来净收入贴现到现在，然后加总这些贴现净收入得到一个当前年份的总价值，也称做净现值。净收入是以所有社会需求和社会成本的差值来计算得出的。

假定人们相对于未来某个时候宁愿现在就拥有1美元或等值的政府服务，那么贴现就可以使未来收入与当前收入具有可比性。如果我们可以把未来收益和成本以贴现率(r)进行贴现的话，那么一年后政府的收益和成本就能以今天的收益和成本的形式进行估值。

例如，如果贴现率是10%而政府支出的未来收益等于1.10美元的话，那么人们就会认为今天1美元收益等于明天的1.10美元。大部分的政府投资在许多年内都会产生成本和获得收益。因而一开始就通过贴现把所有这些未来的成本和收益转换成现在的美元价值并进行加总就是非常必要的。

如果收益、成本和贴现率能够很好地估计出来的话，那么净现值等于或大于零的项目都应该被采用。所采用的最差的项目其净现值等于零，也就是社会收益的贴现流恰好等于社会成本的贴现流。这就是图1点X^*所示的情形，在此点我们获得一个附加的净经济收益区G。政府财政NPV准则的成功执行需要有正确的估算手段。我们不得不使会计账目能够准确反映信息。下文会谈到一套基本的指导方针。

收益估算

要估算消费者从其所购买的商品中获得的收益非常简单;也即是他们为购买最后一单位商品支付的价格。关键是政府所提供的商品要复杂得多，因为那些商品在市场上经常是买不到的。我们如何对国防、一条新的洲际公路、空间探索或者邻居小孩疫苗接种的收益进行估值呢?

有几个简单的准则。首先，当政府增加少量在市场上购买的商品的供给时(例如，图书馆服务)，用市场上购买的最后一单位商品的市场价格估值。其次，当政府大量增加市场提供的商品时(例如，治安维持)，收益接近于市场需求曲线所表示的收益。再则，当政府提供市场所不提供的商品时(例如其他小孩的疫苗接种)，使用市场价格或替代商品(例如你自己小孩的疫苗接种)的需求曲线来估算收益，但允许两种商品不是完全替代的。最后，当政府提供市场不提供且没有明显市场替代的商品时(例如防止外敌的入侵或者清洁的空气)，那么我们就要调查所有的潜在受益方，看他们愿意付出什么代价让政府供给商品。

成本估算

由政府提供商品或服务涉及两种成本:商品的直接生产成本和为这些生产成本所支付税收的效率成本。估算直接生产成本有一个简单的一般准则:用资源的机会成本来估算，机会成本等于由于政府占有资源而损失的私人部门的产出价值。

如果政府使用的资源是在市场上购买的，那么市场价格就是资源的机会成本。如果资源是从私人部门征募过来的，那么市场价格仍然是机会成本的一个度量。

市场价格不是对政府持有资源成本的近似度量的惟一时刻就是当资源未被利用时——例如，发展中农业国家的劳动力。然而即使在此处，机会成本现在是以政府雇用工人时闲暇和家庭保健服务的价值来度量的。

更难以度量但对好的财政管理又是重要的是与税收相关的效率成本。除了少数例外，税收会扭曲私人部门的行为。当政府对我的房屋消费征税时，我就会买一个更小的房子。除了支付直接的税赋外——据说每年4000美元，我还要承担一个超额负担。

当税率很高并且消费者和公司因此而改变他们的经济行为时，超额负担特别的大——有可能是每一额外美元收入中高达0.5美元的负担。现在大家正逐渐形成共识认为从低超额负担的观点来看最有效的税收是一种宽税基的、等税率的消费税。一种宽税基的税收允许在所有商品间征收更低的、统一的税率，并且最小化由税收引致的家庭支出的再分配。更重要的是，储蓄和投资不被征税。

中国三峡大坝建设:借款能够帮助预防税收的突然上涨

除了对税收制度的选择外，政府负债在最小化税收的超额负担上同样可以起到积极的作用。当由于战争或者一个特别大的政府工程开工(例如中国三峡大坝的建设)而政府支出向上飙升时，政府税收也不得不向上飙升以应对这些支出。这意味着在新财政年度税率的潜在大幅上涨。把这种税赋的暂时增加在多年间进行平滑，要好过在一年间就支付所有大额的并可能达到极限的支出。政府借债是达到税收平滑的一种方式。国家在未来利息支付中所付出的要多于补偿通过避免采取大额的、一次性增加的税收所预防掉的经济损失的数额。

总的来说，政府活动的成本应该包括资源的生产成本和效率成本或者购买那些资源所征税收的超额负担。在图1中，S_g曲线代表的是政府活动的经济成本;它随着X的上升而上升，因为当X上升时政府税收的超额负担上升了。通过对税收和负债政策的合理选择，能够最小化这种税收的超额负担。

选择贴现率

可能政府财政没有其他方面像合适贴现率的选择那样被误解或者被广泛地滥用。美国政府所使用的贴现率从0%(无贴现)到12%不等。像对收益和成本的说明，在大原则上是清晰明确的，但在细节上却是糊涂的。

合适的贴现率是这样的一个利率r，在该利率上项目的受益者(收益)或者税收承担者(成本)今天1美元的经济价值等于明年的1+r美元。如果一个受益者或税收承担者看到明年的1.10美元价值与今天的1美元相等，那么r=0.10。此处为了方便，假定贴现率在不同团体和时期间变化规则。因此，逻辑上没有理由认为政府不该使用不同的利率——只要我们知道这些利率的话。

实际上我们怎样来估计r?如果受益者和税收承担者都来自资本市场的话，例如，或者是储蓄者或者是借贷者，那么这个贴现率就可以用他们投资或者借钱时所使用的那个利率来代替。这种方法只有在以下情况下才能够使用:政府工程所影响到的大众都来自于资本市场，投资和贷款的期限与公共工程的期限相同，(如果受益方想要的话)公共项目的收益能够转变成收入和由此而来的私人部门的投资。

如果这些假设不被满足，那么调整家庭的市场利率就是必要的。在各种情形下，合适的调整是提高贴现率使之高于标准的家庭市场利率。根据经验总结，发达国家可以用边际私人投资的税前报酬率作为贴现率，而发展中经济体则可用国际资本市场上的投资所要求的报酬率作为贴现率。

穷人优先?

政府投资的一个中心任务就是确保所有居民能够享受到接受初等教育、健康保健、清洁水资源、个人安全和必要的基础设施的权利。这类投资的收益尤其是在发展中经济体主要是由低收入家庭享受到。一个重要的问题(为理论界与业界所广泛争论的)是当在进行NPV分析时是否贫困家庭的利益应该得到一个额外的权重。有些非常有说服力的观点认为他们应该获得这个权重。

对一个每年挣1000美元的家庭来说，得到100美元所获的利益要大于每年挣100000美元家庭得到100美元所获的利益。社会每次都根据这个事实来进行资源分配，他们选择把收入从富裕家庭向贫困家庭进行再分配。问题不仅是是否应该给贫困家庭获得的利益以额外的权重——大部分国家已经在这样做了，而且还是怎样去具体化这些权重。在设定这些权重方面，公共财政分析家没有什么特别的技能，但是我们能够帮助澄清讨论并集中争论的焦点。

当在进行NPV分析时，我们可以对每个加入了权重的项目进行单独的NPV计算。使用未赋权重的收益流计算NPV提供了对一项目的潜在经济总价值的估计。通过这个标准选择项目，尽管可能使馅饼最大的一块流到富裕的土地主手中，但却会最大化经济馅饼的总量。如果情况确实如此，我们能对那些土地主征税，并把这部分税收分给贫困者，因此可以达到以下两者的最佳状态:一个快速增长的经济体和一个合适的收入分配。

不幸的是，并不总是可能对富人征税并把这些收入再分配给穷人;或者当我们这样做时，对富人征税可能会造成非常大的效率成本。在税收和转移支付是不可能或者经济上是无效的情况下，项目投资的NPV准则应该用加权的收益流来计算。

我们应明确地选择那些加入了合理权重后计算得出NPV值很大的项目。那些排名依靠所选权重的项目——例如，一个仅帮助穷人的无效率项目，应该被挑选出来进行更细节的讨论。只有当大家认为额外权重是强制性定下的，并且没有其他的可行政策(包括直接转移支付)可被用来帮助那些应被帮助的群体时上述项目就该被选择;穷人应该而且能够得到支持，但必须以最可能有效的方式去帮助穷人。

贯彻NPV准则

在世界银行1990年发展经济学年度会议的一篇论文中，I.M.D Little教授和诺贝尔奖获得者James Mirrlees(1991)评价了在发达和发展中国家选择政府项目中NPV投资准则的成功。他们表示这个准则并未对政府决策制定的质量有一个很大的冲击;经济上的无效、低收益的项目仍然经常被采用。他们得出结论认为问题不是出在准则本身而是出在准则的执行上。

很容易理解为何执行可能是个问题。NPV准则留给自由选择太多的空间。尽管估算收益、成本和贴现率有完整的经济原理，但是判断失误仍然是不可避免的。低收入家庭所得服务的收益权重弹性也非常大。在会计上做一点小的调整就可以把边际上应该拒绝的项目(NPV＜0)变成一个边际上可被接受的项目(NPV＞0)，这并不困难。对健全的财政管理来说，仅有NPV准则是不够的。

不幸的是，民主政府当其要开始选择有效的政策时就会面临一个根本性的问题。在关于民主和经济的诺贝尔获奖研究中，Kenneth Arrow(1966)证明在满足四个定理前提下任何由多数人选择的政策即使是一个有效的政策也是不可能的(阿罗不可能性定理)。

只要新的多数成员在新政策下境况比在旧政策下更好，新政策甚至可以是没有效率的——意味着对每个人来说更少的资源。在民主体制下，多数原则的结果是导致从一个政策到另一个政策的循环。我们称之为滞塞。当然，立法机关会克服滞塞现象并选择好公共投资项目。他们创造政治派别。他们赋予领导者(总统和首相)权力让其设置议程并否决政策。他们同意遵守规范。

然而这些机构战略中的每一条都有激励去滥用NPV准则。为了打破滞塞现象，项目选择的权力必须分配给能做出最终选择的人。然而对决策制定者来说什么是最好的，他们经常选择那些把收益主要集中给其选民而把成本分配给其他人的项目。选择图1的X_d点时(在该点上决策制定者的边际收益D_d等于其边际成本S_d)，激励就是过度的。

在民主体制中决策制定者的激励问题与同意分担午餐账单的朋友面临的问题类似。既然每个人都分担午餐的成本，那么每个人购买昂贵的主菜和点心的效率价格就只是真正成本的一部分。我们全都吃得太多。经济浪费的总量就是经济成本和过度消费的真实经济收益之间的差额(图1中的W区)。

控制过度消费的方法就是调整政府活动的真实社会收益和成本使之相匹配。就如诺贝尔奖获得者Ronald Coase(1960)在其社会成本研究中所指出的，当存在经济无效率时，就会有很强的激励去寻求替代机构以消除掉那些无效率现象。

可能会改善政策上无效率现象的政府机构，包括强劲的政治党派或者总统有与立法机构谈判削减政府过度支出的能力。

政府与私人提供服务者的竞争或者政府之间的竞争可能也会促使他们去控制无效问题。这里私有化或者分权的联邦财政系统就是此种情况。经济学家和政治学家发现与很强的党派权力相伴随的政治和经济竞争确实会导致在财政表现上有一个明显的区别。政府支出会更少，政府税收更少且政府借债也更少。更进一步的是，更有效的政府意味着更高的经济增长。Robert Barro估计，减少政府支出和相关税收在GDP中所占的份额(除了教育与国防外)——例如从40%降到35%，会导致每年的经济增长率提高0.5%左右。

我自己和Michael Fitts关于美国预算的研究(1990)表明，当强力总统或者是强力的政党控制了立法机关时，政府规模的这样一个缩减就是非常可能的。Alberto Alesina(1997)在跨国的经济增长和政府机构比较研究中得到了同样的结论:强力的、稳定的、有信誉的政治机构会有利于经济增长。

如果小幅地缩减政府规模是好的，那么大幅缩减政府规模是不是更好呢?答案并不是这样。当由市场失灵所造成的经济缺口很大时，即使是没有效率的政府也有用武之地。尽管政府财政是无效的，但是还是比完全没有政府要更好。(在图1中，政府所得G超过了浪费W。)无论如何，好的财政管理会试图建立起最小化政府无效性的激励系统。当我们的民选官员由于政治和经济竞争而必须对其决策造成的强加在经济上的社会成本有所解释时，上述现象最极有可能发生。

结　论

当市场不能满足所有有价值服务的需求时，政府通过其集中的权力征税和支出从而能够填补这个缺口。尽管完善的公共财政原理为有效设置公共预算提供了指导方针，但是在大多数民主政府中的激励机制被忽视或者误用了那些指导方针且造成了政府过度开支。

毫无疑问，我们需要有效率的政府。有效的领导是必须的，这种领导没有特殊的利益驱动即使是对自己的党派而言。激励来自于一个更有效的竞争者，可能是另一个政治党派、政府或者一私人公司。就和竞争性市场的参与者能从好的政府中获益一样，政府的市民也能够得益于健康的竞争。

总　结

本文谈论的是政府财政服务的供给问题。现代公共财政理论起始于这样一个基础:当市场功能完善时——能够以最低的成本满足消费者需求，就没有政府干预存在的必要。

政府的作用是当私人市场无效特别是当额外的成本和收益(外部性)为市场所忽视时进行干预。这样的外部性可能包括，例如给学龄儿童接种疫苗的成本和收益。Robert Inman为大家提供了一个简单但有效的可以确定是否进行政府干预的模型，而且还提及了一些所牵涉到的更具道德意味的问题——例如，政府政策是否应该嘉惠于穷人?