专款专用，监督政府

专款专用，监督政府

随着近代税收制度的不断完善，出于某些特定的目的，各国不断探索、实践，从而推出部分税种收入“专款专用”制度。当然，并不是所有税收都适合专款专用，这很可能影响国家财政支出相机而动的灵活性。

在国际通行做法中，税收专款专用制度主要适用于保护环境和保障、改善民生两个方面。与保护环境相关的税收制度称为“绿色税收制度”，一些发达国家已经形成了多层次的环境税收制度，同时确保部分环境税种收入专款专用，用于治理污染和改善生态环境；在保障和改善民生方面，主要是开征专门的特定目的税——社会保障税，并确保其用于社会保障支出。

近年来，我国各级政府相继提出加强环境保护和继续加大力度保障、改善民生的要求，并以此作为今后的施政目标。目前，我国的燃油税、车辆购置税、耕地占用税的使用遵循“专款专用”的基本原则。

随着我国政府和民众环保节能意识的觉醒，人们开始重视资源的有限性和环境保护的紧迫性，早于2009年开征的燃油税（即成品油消费税，下同）取代了此前的公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费6种费用，并在发改委、财政部、交通运输部、国税总局四部委共同制定的《成品油价税费改革方案（征求意见稿）》中明确规定：“这次调整税额形成的成品油消费税收入一律专款专用，主要用于替代公路养路费等6项收费的支出，补助各地取消已审批的政府还贷二级公路收费，并对种粮农民、部分困难群体和公益性行业给予必要扶持。”而早在燃油税改的讨论过程中，关于推进环境税制改革的研究也在开展。

对于燃油税的专款专用，其实并无法律的明确规定，而《成品油价税费改革方案（征求意见稿）》也只是笼统提及，并未说到具体的使用程序，由哪一部门负责。而主导燃油税改革的四部委中，发改委、国税总局网站没有燃油税使用的相关数据，财政部税政司仅在2012年公布全年公共财政收支情况时提及当年的燃油税收入2811亿元，比上年增长9.9%。而交通运输部网站上仅可以看到燃油税补助县级建设农村公路，尤其是连村公路的部分项目招投标情况，对于各年份燃油费的具体支出没有进行公示。

通过我国燃油税的征收和使用情况可以看出，燃油税对于保护环境的主要作用在于运用高税费来抑制消费，以减少污染。但是燃油税费并未专门用于环境治理，而用于公路养护和部分民生工程的要求落实几何，亦不得而知。

和燃油税一样，始于2010年的石油、天然气资源税改革也同样被戴上“保护环境”的帽子。但事实上，资源税改革也只是由从量计税改为从价计税，而且没有规定税收“专款专用”，用以改善资源开发引发的环境灾难，其仅有的一点环保功能也许是提高资源开发的成本，从而实现减少资源的开发，间接实现节能环保的目的。

除了燃油税，车辆购置税也是由原交通部门收取的车辆购置税附加费“费改税”而得来的。在税收的使用过程中，车辆购置税一直是由中央定向全额拨给交通运输部，用于基础交通设施建设。在2000年财政部、国家计委等12个机关团体提出、国务院批准的《交通和车辆税费改革实施方案》中提出：“车辆购置税收入，由中央财政根据交通部提出、国家计委审批下达的公路建设投资计划，统筹安排，主要用于国道、省道干线公路建设。”而在随后由财政部、交通部共同出台的《车辆购置税交通专项资金管理暂行办法》里，详细规定了专项资金的组成，由交通部负责编制预、决算及其执行，由财政部及其驻地财政监察专员办事处负责资金使用的检查、监督。据财政部网站信息显示，2012年我国车辆购置税收入为2228亿元，比上年增长9%，具体使用情况不明。

自1987年以来，我国开征耕地占用税，主要用于限制将耕地挪作他用的行为，是一种典型的行为税。随后，财政部发布《关于耕地占用税收入（留地方部分）使用管理的暂行办法》，明确规定“对耕地占用税征收的税款，一半留给地方，建立农业发展专项资金（以下简称农发资金）”。“对上述农发资金的管理和使用，必须坚持取之于耕地、用之于耕地的原则，主要用于开垦宜耕土地和整治、改良现有耕地。”同时规定各级财政部门应该加强监督、管理。据财政部网站信息显示，受新兴产业园区建设以及税收征管力度加强等因素影响，2012年我国实现耕地占用税收入1621亿元，比上年增长50.7%，具体使用情况不明。

显然，我国税收的专款专用制度还停留在初级阶段。而最重要的是，空有各部委的文件规定，没有落实到具体的法律条文之中。同时，对于税收的专款专用，具体的使用人、管理人规定得比较模糊，而具体的使用更未公之于众，使得纳税人无法行使监督权。

而对于最近呼声较高的社会保障税，其典型的“专款专用”以及保障民生的特征使其备受关注。目前，世界有130多个国家已经开征社会保障税，主要用于支出社会保障资金。目前，我国的社会保障基金来源于统筹缴费，公司和个人共同缴纳职工养老保险、基本医疗保险、失业保险、生育保险等5项保险。但目前我国社会保障制度法律约束性不强，导致企业欠费严重，又由于监管不到位，资金挪作他用也时有发生。因此，开征专款专用的社会保障税，可以加强社会保障制度的约束性和规范性，真正改善人民生活。

真正实现税收的“专款专用”，作为纳税人，我们一方面应该积极呼吁通过全国人民代表大会的立法程序来完善各种税收的立法工作，形成健全的税收征管使用体系；另一方面，我们还应该积极督促税收使用部门公布各税种专款专用的使用情况，以便于民众监督。当然，更重要的是，我们应该从资源税中抽取一定比例的收入建立生态保护专项基金，以用作治理资源开发引发的环境污染，改善整体生态环境。