政府预算收支分类科目执行规范

第一节　财政管理体制概述

一、财政管理体制的内涵

财政管理体制或财政体制是国家划分中央政府与地方政府以及各级政府之间，政府同国有企业、行政、事业单位之间在财政管理方面的职责、权力和利益分配的根本制度。财政管理体制的范围通常包括预算管理体制、税收管理体制、投资管理体制、国有经济财务管理体制和文教行政财务管理体制等方面。

人们通常从广义和狭义两方面界定财政管理体制的范围，广义的财政管理体制包括上述五个方面。狭义的财政管理体制即预算管理体制。通常所说的财政管理体制即指预算管理体制，本章主要探讨预算管理体制，并把预算管理体制当作财政管理体制。

二、财政管理体制的实质

财政管理体制的实质是财权财力的集中与分散问题。妥善处理好集中与分散关系是财政管理体制的核心问题。由于中央与地方政府的职能目标不同，所代表的利益群体和利益范围不同，两者之间的矛盾始终存在。

三、财政管理体制的特征

从世界各国的情况看，财政管理体制具有以下特征:

(一)整体性

一方面，财政体制对各级政府的事权和财权加以明确划分，并由各级政府编制相对独立的预算;另一方面，作为一个统一的国家和统一的政治实体，为了实现全国的经济、社会发展目标，中央财政又必须充分发挥其宏观调控职能，对不同的地区实行财政的纵向和横向平衡，并以此把多级财政联结成为一个相互依存、相互帮助的统一体。无论是在单一制或在联邦制的国度里，这种整体性特征，都是保证国家统一、促进地区经济、社会协调发展的一个不可或缺的因素。

(二)规范性

在绝大多数情况下，都是以法规的形式对各级政府和财政的责、权、利关系加以明确的、规范化的界定，并使这种界定具有相对的稳定性。

(三)稳定性

财政体制一经确定，就应在较长的时期内保持相对稳定，尽量避免因体制频繁变动而造成的消极影响。理论和世界各国的实践都反复证明，由于财政体制所涉及的责、权、利关系较为广泛，而且其相关的经济、社会“联动性”效应较强，往往与地方、企业和居民的切身利益密切相关，与各地的经济社会发展规划、利益和福利预期紧密相连。因此，财政体制一旦确立就不宜轻易修改，须力求保持相对稳定。当然，在大的体制变动或体制过渡时期，或在法制环境不佳等条件下，财政体制稳定性较差是可以理解的，但这是在特殊时期的特殊现象，并非财政体制的应有特征，更不是否定财政体制稳定性的一种理由。

四、财政管理体制的类型

从国际上看，各国的财政体制千差万别，不尽相同。按地方财政自主权的大小，财政体制大致可分为以下三类:统收统支型财政体制;统一领导、分级管理型财政体制;分税分级型财政体制。

(一)统收统支型财政体制

所谓统收统支型财政体制，即地方主要的财政收入如数上缴中央财政，而地方所需的财政支出基本上由中央财政全额拨款，地方财政收支之间不发生直接关系。所以，有时也称其为“收支两条线”的财政体制。这种财政体制的最大特点是各种财政收支权限都集中于中央财政，地方财政拥有的财权和财力都极其有限。可见，这种类型的财政体制仅适用于面积、人口都很少的国家。而对一般国家而言，它只是一种特殊时期才实行的临时财政体制。

(二)统一领导、分级管理型财政体制

统一领导、分级管理型财政体制，即按“统一领导、分级管理”的原则建立起来的，以中央集权为主、适度分权的财政体制。其基本特征有:

(1)在中央统管财政立法权、执行权、计划权的前提下，按照“统一领导、分级管理”原则和政府级次划分预算级次，实行分级管理。但地方预算收支管理权限很小，不能构成一级独立的预算主体。

(2)按中央和地方政府的职责分工和企事业单位的行政隶属关系确定各级预算的支出范围。

(3)实行纵向平衡体制，由中央统一进行区域间财力调剂。凡收入大于支出的地区，上缴财政收入;凡收入小于支出的地区，由中央补助。中央预算另设专案拨款，由中央集中支配。

(三)分税分级型财政体制

所谓分税分级型财政体制，是在明确各级政府职责权限范围的前提下，以分税法划分各级财政收入，并实行政府间转移支付以平衡各级财政收支的财政体制。其主要特征是:

(1)分税分级型财政体制的前提，是以法律的形式明确划分各级政府的职责范围，即支出范围。按公共产品受益范围划分各级政府的职责范围，使各级政府的职能重点明确，从而决定了各级政府财政支出的范围和规模。这是分税分级型财政体制稳定的前提条件。

(2)分税分级型财政体制的基础，是以分税方法划分各级财政收入，即在职责划分基础上，明确各级财政的收入来源，以完全分税的方式，实行中央税和地方税的分征和分管。各级政府以其独立的收入来源自主安排各自财政支出。

(3)分税分级型财政体制的核心，是中央预算与地方预算相互独立，自求平衡，即不编制统一的国家预算，中央有中央预算，地方有地方预算，各级预算都是独立的。

五、建立我国财政管理体制的原则

为了正确处理中央和地方之间的集权和分权的关系，必须按下列原则建立我国的财政管理体制即预算管理体制。

(一)统一领导、分级管理

1.为什么要坚持统一领导、分级管理

在我国，为什么要坚持统一领导、分级管理呢?这是由于:

(1)我国在政治上是共产党领导的统一的社会主义国家，党和国家代表全国人民的根本利益，集中地反映了全国人民的根本意志，党和国家的方针、政策必须在全国范围内统一实行，而预算是党和国家实现其方针政策的工具。由此可见，财政管理体制必须实行统一领导，否则，其方针、政策就很难得到执行。

(2)生产的社会化。生产越社会化，分工越细，这就越需要在全国范围内集中统一，协调一致。因此，预算也要实行集中统一，贯彻统一领导的原则。

(3)这是预算管理体制适应政治体制的要求，一级政府有一级施政范围，就必须建立相应的一级预算，有其相应的管理权限。

(4)我国是个拥有13亿人口的大国，幅员广阔，各地经济发展水平和自然条件相差很大，因此，要从我国国情出发，在统一领导的情况下，实行分级管理，以利于地方因地制宜、因时制宜地统筹安排地方的各项经济和文化事业。

2.统一领导、分级管理的内容

统一领导、分级管理的内容主要通过正确处理中央政权与地方政权之间、地方上下级政权之间财政资金分配权限来体现的。

(1)统一领导主要体现在:

A.财政的方针政策要统一。国家的财政方针政策要由中央统一制定，各地区、各部门必须贯彻执行，不得自行其是。这是因为财政的方针、政策规定了在组织收入、安排支出方面的基本政策，它涉及处理国家、企业、单位、个人之间的分配关系，涉及国家对民族地区的财政分配关系等。这是国家财政工作的大政方针，地方和部门必须贯彻执行。

B.财政计划要统一。这里所说的计划，指的是统一的国家预算。国家预算是国家的基本财政计划，除国家不列入预算的资金外，各种财政收支都应无例外地列入各级预算。下级预算要包括在上级预算之中，各级预算必须统一在国家预算之中。预算经全国人民代表大会批准后，各地方都要按照批准的预算收支计划执行，不得自行变更。

C.财政制度要统一。财政制度是财政方针政策的具体化，也是编制财政计划和进行财政监督的依据，全国必须有统一的规定。财政制度，诸如税收制度、利润分配制度、国家预决算制度和国库制度等，在国家统一制定后，各部门、各地区必须贯彻执行。如果认为某些规定不合理，可以向上级部门反映，提出修改意见，但在国家没有修改以前，仍然要坚决执行。

(2)分级管理主要体现在:

A.地方预算有安排和调剂本级财政收支的权力。为了使地方做好本地区的预算管理工作，完成本地区的政治经济任务，中央不仅要给地方一定的财力，而且要给一定的管理权限。地方预算经中央核定以后，除了中央明确规定的专款专用的重要项目外，地方可以根据中央的方针、政策，在中央核定财政收支总额之内，安排本级预算收支科目，在保证完成预算任务的前提下，进行项目之间的调剂。为贯彻党的民族政策，少数民族地区安排和调剂本级财政收支权力应更大一点。

B.地方有安排和使用本地区机动财力的权力。地方可以自主地分配本地区的机动财力来弥补某些资金的不足，解决某些特殊性的问题。

C.地方有权根据中央的财政方针政策和制度，结合本地区实际情况，制定具体的实施办法。

(二)与政治经济形势相适应的原则

财政管理体制，作为上层建筑，必须要与经济基础相适应，并为经济基础服务。随着我国政治、经济形势的发展变化，财政(预算)管理体制也要进行改革调整。具体要求是:

(1)财政管理体制必须随着经济基础的变化及时调整中央与地方及地方各级政府的关系。

(2)财政管理体制改革必须与政治体制改革、经济体制改革配套进行。

(三)事权和财权相统一、权责结合的原则

事权和财权要统一，就是说各级政府有什么样的事权，就应有什么样的财权。要实现事权和财权的统一，就必须把权与责结合起来。权与责的结合反映在预算管理体制上，就是要使各级预算都有各自的收入来源和支出范围。只有做到权与责的结合，才能切实保证事权和财权的统一。

为了体现权责结合的原则，各级预算必须实行收支挂钩。所谓收支挂钩，就是说要明确划分各级预算收支范围，并在此范围内求得平衡。预算收支挂钩的内容，一是划分收支范围;二是确定收支挂钩的办法。采取收支挂钩的办法，有利于把责、权、利更好地结合起来，有利于调动各级财政积极组织收入、合理安排支出的积极性。

六、财政管理体制的内容

财政管理体制一般包括如下内容:

(一)确定预算管理体制的类型

从预算资金的支配权、预算管理权的集权和分权的程度划分，预算管理体制分为统收统支型、统一领导分级管理型和分税分级型三种。

从纯理论角度去分析，以上三种模式各有利弊，关键在于要使预算管理体制和政治经济形势相适应，根据政治经济形势选择预算管理体制，做到趋利避害，把不利方面降到最低限度。

(二)确定预算分几级管理

确定预算分几级管理，是预算管理体制的基础。由于预算是以国家为主体的集中性分配，为保证各级政府行使其职能，一般说来，有一级政权就有一级预算。同我国政权结构相适应，我国的预算分中央预算和地方预算。地方预算分为两种情况:在没有实行市管县的情况下，地方预算分为省(自治区、直辖市)预算、县(市、自治旗、自治县)预算、乡(民族乡、镇)预算。在实行市管县的情况下，地方预算分为省(自治区、直辖市)预算、市预算、县(自治旗、自治县、县级市)预算、乡(民族乡、镇)预算。随着财政管理体制改革的深入，财政管理体制的层级会发生变化。

(三)划分预算收支

划分预算收支是在中央和地方之间确定哪些收支归中央管，哪些收支归地方管，这是预算管理体制的核心。

1.收支划分的原则

关于中央与地方收入的划分，美国学者塞利格曼和迪尤分别提出了自己的观点。

塞利格曼提出了如下三种原则:

(1)效率原则。该原则以征税效率高低作为划分标准。例如，所得税的征税对象为所得即收入，但所得的所在地点会随纳税人的流动而难以固定，并且，人住甲地，所得可能在乙地，甚至遍及全国各地。这样，如把所得税归为地方税，就一定会产生许多麻烦。反之，若把所得税划归中央政府收入，征收效率就会比较高。再如土地税，如以土地为征税对象，地方税务人员就能更为了解情况，对地价也更熟悉，征税的效率自然也会提高。

(2)适应原则。这个原则以税基的宽窄作为划分标准，即把税基宽的税种划分为中央税，税基窄的税种划归地方政府。他指出:如印花税，税基广泛，就应属于中央税;房产税因其税基在房屋所在区域，较为狭隘，所以应为地方税。

(3)恰当原则。此原则以税收负担公平与否作为划分标准。例如，所得税在西方国家就是为了使所有够纳税条件的居民都能尽纳税义务而设立的，因此，这种税如由地方政府征收就难以达到这个目标，即不符合恰当原则。

迪尤提出了划分中央与地方收入的两个原则:一是效率原则，其内容与塞利格曼的效率原则相同;二是经济利益原则。这一原则是以增进经济利益为标准。他认为，税收应归中央政府还是地方政府，应以便利经济发展，不减少经济效益为着点。例如，货物销售税划归中央，就能使货物在全国畅通无阻，有利于生产力的发展;反之，如果划归地方政府，则同一货物每到一地均要课征一道货物销售税，就会增加销售成本，影响流通，于经济发展不利。

关于支出的划分，巴斯特布尔提出了划分中央与地方支出的三个原则:

(1)受益原则。即凡政府提供的服务，如其受益对象是全国民众，则支出属于中央政府的支出，凡受益对象是地方民众，则应属于地方政府的公共支出。

(2)行动原则。即凡政府公共服务的实施，在行动上必须统一规划的领域或财政活动，其支出应属于中央财政支出;凡政府公共活动的实施必须因地制宜的，其支出应属于地方政府的公共支出。

(3)技术性原则。即凡政府活动或公共工程，如其规模庞大，需要高度技术才能完成的项目，应归入中央政府的公共支出;否则，应属于地方政府的财政支出。

2.收支划分的办法

预算收支究竟在中央和地方之间怎么划分，在中央和地方之间采取什么办法划分，归纳起来有以下几种:

(1)统收统支办法。即地方组织的预算收入统一上缴中央，地方所需的支出，统一由中央拨付，地方的预算收入与预算支出不挂钩。

(2)收入分类分成的办法。这种办法的具体内容是，将国家预算支出划为中央预算支出和地方预算支出，将收入划为地方固定收入和分成收入，地方预算支出首先用本身的收入去弥补，不足部分由中央通过分成收入进行调剂。

(3)总额分成的办法。该办法的基本内容是，凡是地方组织的预算收入，除个别不宜按地区参与分成的收入(如关税)划归中央预算外，不再分为固定收入、分成收入，而是按照收入总额在中央和地方间分成。地方支出占地方收入的比例，为地方总额分成比例，其余部分为中央总额分成比例。

(4)定收定支，收支包干的办法。所谓定收定支，是在计划年度开始前，财政部根据各省(直辖市、自治区)提出的预算收支建议数，分别核定各省(直辖市、自治区)预算收支数。所谓收支包干，是指在核定的预算收支的基础上，凡收入大于支出的地区，其收入大于支出的数字，由地方包干上缴中央;凡支出大于收入的地区，由中央定额补助。地方上缴和定额补助确定以后，除遇特殊事件外，一般不作调整。在预算执行过程中，地方超收或支出结余，短收或超支，都由地方自求平衡。

(5)收支挂钩，增收分成的办法。所谓收支挂钩，是指地方的预算支出和预算收入挂钩。所谓增收分成，是指地方的预算收入比上年实际增长的部分，按照核定的增收分成比例，实行中央和地方分成。

(6)分税制。即按照税种把预算收入划为中央预算收入、地方预算收入、中央和地方共享收入。地方收入不足以弥补其支出的，由中央给予补助。

任何收支划分的办法都是在特殊的历史条件下形成的、各有利弊。究竟采用什么划分办法，要根据不同历史时期的政治经济情况，在符合收支划分原则的前提下采用。

(四)确定地方的机动财力

地方预算的机动财力，是指在国家规定范围内，由地方政府自行支配的一部分预算资金。它包括地方预算的预备费、地方预算执行中的收入超收和支出结余。设置地方机动财力的目的，是使地方因地制宜、机动灵活地解决一些本地区经济、文化或公益方面的资金需要。

(五)规定中央和地方的预算管理权限和责任

预算管理权限包括预算方针、政策制定权、预算核定权、预算规章制度制定权。上述权限哪些属于中央，哪些属于地方，都应在预算体制中明确规定。在确定各级政府预算权限的同时，要规定相应的责任，做到权、责结合，以利于各级政府行使预算管理权力。