第二节 财政管理体制的演变
为了加深对财政管理体制实质、划分办法等问题的理解，还必须了解财政管理体制的历史演变。
一、新中国成立初期的财政管理体制
新中国成立初期，我国财政面临两种情况:一是国民党政府几十年的腐朽统治造成经济衰败、通货膨胀、生产停顿、职工失业等残破不堪的经济局面;二是新中国成立后收支脱节，财政收入大部分由地方各级人民政府管理，财政支出大部分由中央财政负担，造成中央政府主要靠发行货币弥补财政开支。面对这种情况，只有实行高度集中的财政管理体制。这种体制的主要内容是:
(1)国家预算管理权和制度规定权集中在中央，财政收支程序、供给标准、人员编制及全国的预决算都由中央统一制定。
(2)全国各地所有的收入，一律上缴中央金库，没有中央的支付命令，不得动用;地方一切开支须经中央核定，按月拨付。
(3)为照顾地方某些临时性需要，对收入来源分散、零星的地方性税收，划归地方留用，对农业税和工商税超收的部分，给地方一定比例的分成。实行这样一个高度集中的体制，促进了国民经济的恢复，很快地制止了通货膨胀，稳定了金融物价，平衡了财政收支。实践证明，在当时的历史条件下，这种体制收到了良好的效果。
二、“一五”时期的财政管理体制(1953～1957年)
从1953年起，我国进入了大规模的经济建设时期。在这个时期，再继续实行高度集中的财政体制就难以适应大规模的经济建设的需要。同时，地方对前一段时期财政“管得过多、统得过死”提出了许多意见，纷纷要求增加财力，扩大财权。为了更好地完成“一五”计划，充分调动地方的积极性，中央在1953年适时地改进财政体制，实行中央、省(自治区、直辖市)、县三级管理，并明确划分各级财政的收支范围。在1954年又曾对这种体制作了改进。这个体制的主要内容是:
(1)把收入划分为固定收入、固定比例分成收入和调剂收入。属于中央固定收入的有关税、盐税、烟酒专卖收入以及中央管理的企业、事业收入及其他收入;属于地方固定收入的主要有地方企业收入、事业收入、地方税收及其他收入;属于固定比例分成收入的有商品流通税和货物税。
(2)在支出方面，基本是按照隶属关系划分，隶属于哪一级的企业、事业、行政单位，支出归哪一级财政负担。地方分别用固定收入、固定比例分成收入和调剂收入弥补支出，若有结余确定分成比例和调剂比例;若不足，由中央财政给予补助。
(3)基本建设投资、重大灾荒救济、大规模垦荒移民等支出由中央财政专案拨款，实行集中管理。
这种体制，使地方财政有了比较稳固的收入来源，财政体制由高度集中开始走向中央统一领导下的分级管理。这种体制是行之有效的，它对于促进第一个五年计划时期政治经济任务的实现，起了重大作用。
三、“大跃进”时期的财政管理体制(1958～1959年)
1958年我国国民经济进入了第二个五年计划时期，经济管理体制作了较大改革，改革的中心是扩大地方的权限。随着经济体制的变化，财政管理体制也相应作了重大改革。1958年，国务院颁布了《关于改进财政管理体制的规定》等文件，对财政体制进行了如下改革:
1.实行“以收定支，五年不变”的办法
即把原来每年由中央财政划分地方的收支范围和核定收支项目的办法，改按企事业单位的行政隶属关系，以1957年预算实际数为基础，划分地方收支范围和收支额度。收支项目和额度划分以后，一定五年不变。
2.实行收支挂钩的办法
即把地方财政支出分两种:第一种是属地方的正常性支出，由地方根据中央划定的收入自行安排，多收多支，年终结余留用;第二种是由中央专项拨款解决的支出，每年由中央确定并拨付。
1958年财政管理体制，是在总结“一五”时期经验的基础上，探索符合中国国情的财政体制的一种尝试。地方有固定收入和支出范围，地方有了相对独立的财政自主权和组织地方财政收入的积极性，是一次建立分权的有益尝试。但是，由于这个时期经济工作是在“左”的错误指导思想和“大跃进”运动的社会经济背景下进行的，由于盲目追求高速度和高指标，在扩大地方财权的同时，忽视了国民经济的综合平衡和宏观控制，致使财政体制改革受到严重的冲击和干扰，造成财政收入的虚假和浮夸，在这种情况下，财政体制难以为继，这种体制仅执行了一年就被迫停止了。
四、20世纪60年代调整时期的财政管理体制(1960～1965年)
三年“大跃进”的“左”的错误，加上严重的自然灾害，再加上前苏联政府背信弃义、撕毁合同，我国国民经济遇到了重大困难。1961年中央确定对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针，在经济工作中强调集中统一。1961年1月，中共中共批准了财政部《关于改进财政体制、加强财政管理的报告》，对财政体制进行了如下调整措施:
(1)国家财政管理权主要集中在中央、大区、省(自治区、直辖市)三级，缩小专区、县、人民公社的财权。
(2)对省、自治区、直辖市的财政实行“总额分成、一年一定”的办法。
(3)强调“全国一盘棋、上下一本账”，要求各级预算做到当年收支平衡、略有结余。
(4)对各地区、各部门、各单位的预算外资金采取“纳、减、管”的办法进行整顿，即有的纳入预算，有的减少数额，都要加强管理。这一时期的财政管理体制加强集中统一，对克服当时财政困难是很有成效的。
五、10年动乱时期的财政管理体制(1966～1976年)
1966年开始的“文化大革命”持续了10年，在这个时期，财政管理体制被迫几经变动，但都无所适从。依照时间顺序，曾先后采取过以下四种财政管理体制。
1.1968年，实行高度集中的收支两条线体制
1968年，为保证地方必要的财政支出，中央和地方之间暂时实行收入全部上缴中央，地方支出全部由中央财政分配的办法。
2.1971～1973年，实行“收支包干”的财政体制
1971～1973年，经济体制在实行“大下放”、“大包干”的情况下，财政上实行了收支包干体制，这种体制的主要内容是:每年根据国民经济计划指标核定地方财政收支总额。收大于支的地区，由地方包干上缴中央财政;支大于收的地区，由中央按差额包干补助，地方包干使用。地方上缴数和中央补贴数核定后一般不作调整，超收或节支全归地方。
3.1974～1975年的“比例分成制”
这种体制的内容是:收入按固定比例留成(即地方从所组织的收入中按一定比例提取地方机动财力)，超收另定比例分成，支出按指标包干使用。
4.1976年实行的“收支挂钩、总额分成”的体制
六、“文革”结束后3年的财政体制(1977～1979年)
粉碎“四人帮”后，我国对财政管理体制进行了探索，具体的探索是:
1.1977年在江苏省试行“固定比例包干”的财政管理体制
这个体制的内容是:
①按1976年江苏省决算口径，参照前几年该省预算总支出占预算总收入的比例确定包干比例，一定4年不变。②比例确定后，地方的支出从留给地方的收入中自行解决，多收多支，少收少支，自求平衡。③除遇特大自然灾害以外，上缴和留用的比例一般不做调整。④省的年度预算，仍要报中央批准。
这种体制实际是预算体制从“条块结合、以条为主”改为“条块结合、以块为主”的分级管理的雏形，它在一定程度上扩大了地方财权，有利于调动地方当家理财的积极性。
2.1978年在浙江、北京等部分省、直辖市试行“增收分成、收支挂钩”的体制
其主要内容是:
(1)地方预算支出，仍同地方负责组织的收入挂钩，实行总额分成。
(2)地方预算收支指标及中央和地方的收入分成比例，仍是一年一定。
(3)地方机动财力的提取，按当年实际收入比上年增长部分确定的分成比例计算，实现机动财力与地方预算收入增长部分挂钩，地方多增收可以多得机动财力。
这个体制由于1978年的基建规模失控，国民经济比例失调而改为“收支挂钩、超收分成”。
3.在广东、福建两省，由于建立经济特区，在财政上给予照顾，从1979年起实行定额上缴或定额补贴的办法
4.1979年在少数民族地区实行特殊体制
1979年中央规定，在广西、内蒙古、新疆、宁夏、西藏5个少数民族自治区和云南、青海两省，实行核定基数，超收全部留用的财政体制。如果出现短收，确有困难者，另行商量处理。
七、1980～1984年中“划分收支、分级包干”的体制
从1980年开始，除了京、津、沪三市实行“收支挂钩，总额分成”办法，江苏省执行“固定比例包干”办法，以及广东、福建两省试行定额上缴或定额补助的办法外，在全国大多数省试行“划分收支、分级包干”的办法，又称为“分灶吃饭”的办法。
所谓划分收支，是按照经济管理体制规定的隶属关系，明确划分中央和地方财政的收支范围。中央所属企业收入、关税收入和中央其他收入，仍归中央财政，作为中央财政的固定收入;中央的基本建设投资、中央企业的流动资金支出、国防战备费、对外援助、中央级的事业费、行政管理费等归中央支出。地方所属企业的收入、盐税、农牧业税、工商所得税、地方税和地方其他收入，归地方财政，作为地方的固定收入;地方的基建投资、地方企业的流动资金、支援农业支出、地方各项事业费、抚恤和社会救济及地方行政管理费，为地方财政支出。
按中央规定，上划给中央部门直接管理的企业，其收入作为固定比例分成收入，中央分80%，地方分20%;工商税则作为中央和地方的调剂收入。
所谓“分级包干”，即按照划分的收支范围，以1979年收入预计数为基数计算，地方收入大于支出的，多余部分按比例上缴;支出大于收入的，不足部分中央从工商税中确定一定比例进行调剂;个别地区将工商税全部留下，仍然是收大于支的，则由中央给予定额补助。分成比例和补助数额确定后，5年不变。在包干的5年中，地方多收多支，少收少支，自求平衡。
1980年的“分灶吃饭”财政体制，有以下几个特点:
(1)由过去全国“一灶吃饭”改为“分灶吃饭”，由中央一家搞平衡改为各地自求平衡。
(2)各项财政支出，由“块块”统筹安排。
(3)包干比例和补助数额由一年一定改为一定5年不变。
1980年的财政体制在执行中也存在一些问题:第一，中央财政负担较重。这次改革没有充分考虑到中央集中必要的财力，同时也没有相应地下放支出;诸如重点建设支出、农副产品价差补贴等大项支出仍由中央预算安排，导致中央财政长期困难，靠发行国库券、向地方和银行借款解决。第二，这次财政体制改革没有与经济体制改革配套进行，而是先行一步，以后经济上的每一步改革都会涉及财政问题，使此体制的执行变得非常困难。第三，实行此体制后，一些地方为争取财源，实行画地为牢，搞盲目建设、重复建设，影响了整个国民经济的提高。
在1983年，对该体制进行修正，修正的主要内容是:
第一，从1983年起，广东、福建两省继续实行大包干财政体制，其他省、直辖市、自治区一律实行收入按固定比例总额分成的包干办法。
第二，将借款打入基数，由于各种原因，中央财政从1979年起出现连续的赤字，为解决财政困难，中央向地方借款，从1983年始，将中央向地方财政的借款改为调减地方的支出包干基数，或者减少补助数额。
八、1985年实行的“划分税种、核定收支、分级包干”的体制
为适应第二步利改税的改革，从1985年起，实行了“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制。其具体内容是:
(1)基本上按照第二步利改税的税种，把全部财政收入划分为中央财政固定收入和地方财政固定收入以及中央、地方共享收入三大类。
(2)按隶属关系划分中央和地方财政支出的范围，其划分基本上与“划分收支、分级包干”的体制相同。对不宜实行包干的支出，由中央财政拨款。
(3)收入分成比例或上解、补助数额确定后，5年不变。地方多收多支、少收少支、自求平衡。
(4)广东、福建等省继续实行财政大包干。
(5)对民族自治区和视同民族自治区的省份，按照中央财政核定的定额补助数额，在5年内继续实行每年递增10%的做法。
1985年实行的体制有一定积极作用，但也存在许多问题:一是由于“利改税”不彻底，使得有些收入很难按税种划分。二是保证了地方既得财力，中央财政的困难得不到解决。三是包干基数不合理。这样，这种体制没有得到普遍推广实施，许多省份仍沿用旧体制。
九、1988年实行的包干制
1988年，第二个财政包干期尚未期满。中央原设想，在第二个包干期满后，实行分税制。但是，当时的条件尚不成熟，有必要继续总结承包制的经验，完善承包制。根据这些情况，1988年经国务院第十二次常务会议作出决定，对财政包干办法作如下改进:全国37个省、自治区、直辖市和计划单列市，除广州、西安两市的预算关系分别与广东、陕西两省联系外，对其余35个地区分别实行不同形式的包干办法。这些包干办法是:
1.收入递增包干
它是以1987年财政决算收入和地方应得的财力为基数，参照各地近几年财政决算收入增长情况，确定地方收入增长率(环比)和留成、上解比例的一种体制办法。在递增率以内的收入，按确定比例实行中央与地方分成;超过递增率的收入全部留给地方;收入达不到递增率的、影响上缴中央部分的由地方用自有财力补足。北京、河北、江苏等省、直辖市实行这种办法。
2.总额分
它是根据前两年的收支情况，核定收支基数以及地方支出占地方收入的比例，确定地方分成和上解中央比例的一种办法。天津、山西、安徽等省、直辖市实行这种办法。
3.总额分成加增长分成
它是每年以上年实际收入为基数，基数部分按总额分成比例留成，实际收入比上年收入增长部分，除按总额分成比例分成外，另加增长分成比例进行分成的一种办法。大连市、青岛市、武汉市实行这一办法。
4.上解递增包干
它是以1987年上解中央的收入为基数，每年按一定比例递增上缴的办法。
5.定额上解
它是按中央核定的收支基数，收大于支的部分，确定固定的上缴数额的一种办法。上海、山东、黑龙江采用这种办法。
6.定额补助
它是按中央核定的收支基数，支大于收的部分，由中央实行定额补助的一种办法。我国西部省份基本采用这种办法。
1988年的各省、自治区、直辖市、计划单列市的包干办法见表7－1。
表7－1 1988～1991年地方财政包干办法
续表
资料来源:《中国经济改革与财政管理》，中国财政经济出版社，1993年11月版。
尤其需指出的是，包干制的财政体制中，除了地方向中央上缴或中央向地方下拨款项外，还有中央给地方的两项支出:第一，中央拨给各省的专项拨款。包括基本建设项目拨款、粮食价格补贴、棉花和食油价格补贴、自然灾害补贴、大型水利工程补贴、老少边穷地区卫生和教育专项补贴。第二，中央给省的补偿支付，即地方企业的隶属关系转移到中央，为了弥补地方预算由此造成的财政收入损失，中央给地方的补助。
十、1992年1月1日试行的分税制
1992年1月1日，我国在6市3省(天津、沈阳、大连、青岛、武汉、重庆、辽宁、浙江和新疆)试行分税制。
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