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第四节　政策性银行

一、政策性银行的概念及特征

(一)概念

政策性银行是指那些由政府创立、参股或保证的，不以盈利为目的，专门为贯彻、配合政府的社会经济政策或意图，在特定的业务领域内，直接或间接地从事政策性融资活动，促进经济发展和社会进步的金融机构。

(二)特征

政策性金融机构与商业银行和其他非银行金融机构相比，有共性的一面，即要对贷款进行严格审查，贷款要还本付息、周转使用等，但作为政策性金融机构，也有其独特的特征，主要表现在:

(1)政策性银行有自己特定的融资途径，财政拨款、发行政策性金融债券是其主要的资金来源，不面向公众吸收存款。

(2)政策性银行的资本金多由政府财政拨付。

(3)政策性银行经营时主要考虑国家的整体利益、社会效益，不以盈利为目标，一旦出现亏损，一般由财政弥补。但不能把政策性银行的资金当作财政资金使用，政策性银行也必须考虑盈亏，坚持银行管理的基本原则，力争保本微利。

(4)政策性银行有自己特定的服务领域，不与商业银行竞争。其名称往往与其特定服务的领域相适应，如进出口银行，一般是服务于进出口领域的。

(5)政策性银行一般不普遍设立分支机构，其业务一般由商业银行代理。

二、政策性银行的资金来源和运用方式

(一)政策性银行的资金来源方式

政策性银行的资金来源方式有:

(1)政府供给资金。政府供给资金分为政府无偿拨款和有偿借入两种形式。一般而言，政策性银行的资本金都是由政府全额拨付的。此外，政府对政策性银行的资金供给，还包括一些专项资金划拨和对政策性银行经营亏损的补贴或贴息。

(2)社会保障体系及邮政储蓄系统借款。这主要包括向社会保险系统的养老基金或退休基金、医疗基金、就业基金、住房公积金借款以及向邮政储蓄系统借款。

(3)向金融市场和国外融资。这主要包括向国内外间接融资和直接融资两个方面。具体形式有:向国内金融市场发行债券，向中央银行、商业银行等金融机构借款;向国外金融市场发行债券，向国外金融机构借款，向外国政府及国际金融机构借款。

(二)政策性银行的资金运用方式

政策性银行的资金运用业务活动大致如下:

(1)投资。投资是政策性银行业务活动的基本方式之一，其投资活动又可分为股权投资和债券投资两方面。

(2)贷款。贷款是政策性银行资金使用的主要形式，根据贷款所从事的专业领域的不同，把贷款分为出口信贷、进口信贷、产业开发贷款、高新技术贷款和农业贷款等。

(3)担保。担保是金融机构提供给客户的一种信用保证业务，按所担保的事项，分为筹资担保、投标担保、预付款担保、租赁担保、加工装配进口担保、付款担保、承包工程担保、延期付款担保。

三、我国政策性银行

到目前为止，我国已组建了国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行。这三大政策性银行的组建，标志着我国政策性银行运营的基本框架已基本形成。

(一)我国三大政策性银行简介

1.国家开发银行

国家开发银行于1994年3月17日正式成立，其总部设在北京。经批准可在国内外设置必要的办事机构，目前共有29家分行、6个代表处和1个营业部。国家开发银行的注册资本金为500亿元人民币，从国家财政逐年划拨的经营性建设基金和经营基金回收资金(含原“拨改贷”)中安排。

设立国家开发银行的主要考虑是:一方面为国家重点建设融通资金，保证关系国民经济全局和社会发展的重点建设的顺利进行;另一方面把当时分散管理的国家投资基金集中起来，建立投资贷款审查制度，赋予开发银行一定的投资贷款决策权，并要求其承担相应的责任与风险，有利于防止盲目投资，重复建设。

国家开发银行的主要任务是:建立长期稳定的资金来源，确保重点建设资金需要，办理政策性重点建设贷款和贴息贷款业务;对固定资产投资总量和结构进行调节;逐步建立投资约束和风险责任机制，按照市场经济的运行原则，提高投资效益。

2.中国进出口银行

中国进出口银行于1994年7月1日成立，总行设在北京，在国内设有5家营业性分支机构、8个代表处，在国外设有两个代表处，与135家外资银行建立了代理关系。中国进出口银行的注册资本金为33.8亿元，由国家财政全额拨给。

成立中国进出口银行的主要目的是扩大出口。随着我国对外经济贸易的扩大，运用补贴以施加特殊保护，促进出口的老办法已经过时。为了按照国际惯例运用出口信贷、担保等通用做法，扩大机电产品特别是大型成套设备和高技术、高附加值产品的出口，合理促进对外贸易的发展，创造公平、透明、稳定的贸易环境，我国成立了中国进出口银行。

中国进出口银行的主要资金来源是发行政策性金融债券，也从国际金融市场筹措资金。其业务范围主要是为机电产品和成套设备等资本性货物出口提供出口信贷(包括卖方信贷和买方信贷);办理与机电产品出口有关的各种贷款、混合贷款和转贷款，以及出口信用保险和担保业务。

3.中国农业发展银行

中国农业发展银行于1994年11月18日正式成立，总行设在北京，在各省、自治区、直辖市均设立分行，重点农业地区设立办事处，重点农业县设立支行，注册资本金为200亿元。

农业是国民经济的基础。我国农业基础薄弱，比较利益低，地区差异大。农业的发展，尤其是落后地区农业的发展，粮、棉、油等主要农产品的生产、收购、储备和销售与国计民生息息相关，在相当程度上需要国家的支持。长期以来，国家在农业方面投入了大量资金，但信贷资金被挤占挪用的情况也十分严重。为了集中力量解决农业和农村经济发展合理的政策性资金需要，促进主要农产品收购资金的封闭运行，国务院决定成立农业方面的政策性银行，即中国农业发展银行。

中国农业发展银行的主要资金来源是中国人民银行的再贷款，同时该行也发行少量的政策性金融债券。其业务范围主要是办理粮食、棉花、油料、猪肉、食糖等主要农副产品的国家专项储备和收购贷款，办理扶贫贷款和农业综合开发贷款，以及国家确定的小型农、林、牧、水基本建设和技术改造贷款。

(二)我国政策性银行的改革

1.政策性银行实施改革的背景和现实意义

三家政策性银行成立十多年来对中国经济发展起到了积极的作用，在落实国家产业政策、推动经济结构调整，特别是对支持“瓶颈”行业的资金投入、出口创汇、企业出口贸易发展等起到了很大作用。但政策性银行在发展过程中的一些弊端也日益暴露出来，主要表现是负债规模增长过快，负债规模和资本金比例不合理，政策性金融机构和商业性金融机构出现部分交叉、重合;有的政策性银行缺乏约束和激励机制，分支机构很不合理，管理链条非常长，经营成本很高;有的政策性银行缺乏利益补偿机制和有效的风险防范机制，准备金的缺口非常大，潜在的风险也很大。随着我国经济体制改革和经济增长方式的转变，市场经济进展程度和中国外向型经济进展程度的不断加深，目前三家政策性银行的经营环境、所承担的任务都发生了比较重大和实质性的变化，改革已是势在必行。社会主义市场经济基本框架的建立，要求依靠经济手段调控宏观经济，而不再是行政的、计划指令的方式。政策性银行也要随着改革转轨的进程，不断探索，发掘创新各种新型业务;需要进一步考虑自己的发展方向，除了继续探索在国内发挥作用以外，还要加快融入国际经济;不仅要在进出口方面融入国际经济，同时在国际资本流动、收购兼并、资源的互相补充等方面也要发挥重要作用。所以，推进我国政策性银行改革，是全面落实科学发展观的客观要求，是当前深化金融体制改革的一项紧迫任务，对促进国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步将发挥十分重要的作用。

2.政策性银行的改革思路

政策性银行的改革有三种思路:

(1)继续维持传统政策性银行的改革思路，要求政策性金融服务更加专业化，业务范围更集中，管理更透明。

(2)完全商业化的思路，适用条件是金融市场发育成熟，金融服务尤其是银行业务完全商业化运作，政策性银行开始民营化，商业资本已逐渐成为政策性银行运行的主导，政府对政策性银行的直接参与完全或大部分停止。

(3)两类业务(政策性和经营性业务)综合经营的改革思路，要求通过分账管理等方式，在两类业务之间建立严格的防火墙，防止自营业务的亏损转嫁财政，出现道德风险。