“过程控制”理念

第三章　“过程控制”理念

“过程控制”是质量管理八大原则之一。ISO9001:2000标准将此项原则描述为“将活动和相关的资源作为过程进行管理，可以更高效地得到期望的结果。”因此，明确过程网络，确定控制方式，实施控制措施成为该原则在税收领域的核心内容。

明确过程网络和控制方式

过程控制的思想，是ISO9000标准的基本思想。ISO9000标准对过程控制提出了三个方面的要求，确保所有工作都是由过程来完成，确保所有过程都处于受控状态，以实现结果的最优：一是明确过程网络，即确定每一项工作由哪些过程组成；二是确定控制方式。在过程网络确定后，应对每一过程进行分析，确定为达到质量体系要求，过程中必须采取的作业技术和活动，一般通过书面文件加以规定；三是实施制定措施，确保每一个过程都按规定的要求进行，从而达到过程控制的目的。而所谓过程，就是将输入转化为输出的一组彼此相关的资源和活动。由于过程和过程之间存在着相互的关联和作用，通常一个过程的输出将直接成为一个过程的输入，因此系统地识别和管理组织的过程，成为过程控制的首要内容。

A版第一次修订的体系文件，我们在第一层次的质量手册中，将质量管理体系过程分为主过程和辅助过程。主过程指税收征收管理全过程，是国税工作的核心。辅助过程指为实现主过程所必需的各种保障资源的管理过程，如人力资源、文件控制、记录控制、采购、基础设施和工作环境等。在过程联系中，顾客和相关方的输入要求起着重要作用，通过“管理职责”、“资源管理”、“税收征管和各种保障资源管理的实现”和“测量、分析和改进”过程的内在逻辑运作得以实现，并对其控制方法作了规定。在第二层次的程序文件中，我们制定了文件控制程序、记录控制程序、内部沟通管理程序、管理评审程序、与顾客沟通管理程序、税收征收管理过程控制程序、内部审核控制程序、不合格（品）控制程序、纠正措施控制程序和预防措施控制程序等10个程序文件，对完成税收征管全过程和各种资源保障过程所必需的方法予以规定，对准则和依据进行延伸，从目的、适用范围、职责、工作程序、支持文件、记录和流程图等7个方面对主过程和辅助过程的主要程序进行制度化规定，进一步支撑质量手册。在第三层次的工作手册中，我们制定了政务公开、工作策划、对外信息发布、会议管理、干部培训、公文处理、机关财务管理等15个作业指导书、50个记录表单（不含业务）、27 个工作制度和涉及每个岗位的岗责质量目标分解表，对质量手册和程序文件要求的活动和方法予以具体阐述，尤其注意对工作环节的接口进行鉴别并具体描述，确保过程策划、运作和控制的有效。三个层次文件使过程控制由总到分、由粗到细，形成金字塔型支撑结构。以与顾客沟通过程为例，在质量手册中，我们在“管理职责”对管理承诺、以顾客为关注焦点、职责权限沟通和管理评审作了原则性的规定；在“资源管理”、“税收征收管理的实现”和“测量、分析和改进”中，我们分别对人力资源、与顾客有关的过程和顾客满意作了原则性规定。在程序文件中，我们制定了内部沟通管理程序、管理评审程序、内部审核控制程序和与顾客沟通管理程序等，对职责、工作程序、支持文件和记录作了具体规定，进一步支撑质量手册中与顾客沟通的相关内容。在工作手册中，我们制定了行政服务、政务公开、对外信息发布、干部培训、接待工作等作业指导书，设计了会议通知单、工作联系单、纳税人投诉登记表、信访登记表、内审报告、管理评审报告等表单，对质量手册和程序文件中的与顾客沟通过程予以更具体明确的支撑，使各项工作既见树木，也见森林，对照从粗到细的标准依据，更利于工作的整体把握和贯彻落实。

过程控制的运作模式采取PDCA循环模式，要求我们对主过程和辅助过程进行识别和管理策划；确定过程的顺序和相互作用；确定为保证过程有效运作所需准则、方法；通过检查、监督、考核和记录等手段获得必要的信息，以支持过程运作和对过程进行监控；通过监视、测量和分析实现过程的持续改进。过程控制的作用具体可体现在以下几点：在质量方针的制定上，我们利用确定的过程，能够增强结果的预见性，更好地使用资源，缩短循环时间，降低税收成本；在年度质量目标的设定上，了解过程有助于确立更具有挑战性的目标；在运作管理上，采用过程方法，能以降低成本、避免失误、控制偏差、缩短循环时间、增强对输出的预见性的方式得到运作的结果；在人力资源管理上，可降低在人力资源管理(如人员的租用、教育与培训等)过程的成本，能够把这些过程与组织的需要相结合，并造就一支高素质的队伍。

实施控制措施

我们在具体实施过程控制措施中，注意开展好以下几项工作：对过程给予界定，以实现预期的目标；识别并测量过程的输入和输出；评价可能存在的风险、因果关系以及与顾客及相关方的过程之间可能存在的相互冲突；明确规定对过程进行管理的职责、权限和义务；考虑过程的步骤、活动、流程、控制措施、培训需求、设备、方法、信息、材料和其他资源，以达到预期的结果。如果说我们在犍为县局试点，建立的以质量管理体系为标准，以行政管理系统为支撑的税务管理系统，是税收征管方面的典范，那么市稽查局敢于啃执法随意性和执法自由裁量权这块硬骨头，以“五化套餐”演绎过程控制，则是全系统稽查工作的亮点。

“五化套餐”的出炉：“五化套餐”之一——稽查流程规范化，推出《税务稽查作业指南》，对动态流程作业进行规范。针对“重实体，轻程序，忽视文书使用，放松取证要求”等问题，市稽查局抓住税务稽查取证与案卷管理两个关键环节，总结出一整套既能贯彻税务稽查依法行政、规范执法的要求，又方便稽查人员学习与操作的办法，并对此作了系统归纳，编制了《税务稽查作业指南》：一是结合新《征管法》及实施细则、《税务稽查操作规程》和CTAIS操作要求，对稽查执法全过程进行重新梳理，明确选案、检查、审理、执行“四环节”操作流程及具体操作要求。二是结合稽查执法和文书资料归档要求，对常用的三十四种稽查文书的使用范围、质量要求予以明确，细化、量化案件质量标准，统一稽查案卷质量标准。立足现有计算机设备和运用软件，将稽查文书分类编号，统一纳入办公自动化系统管理，突破了办公自动化系统仅用于公文处理的局限。三是用实例编写了一套完整的稽查范文，把理论同实践很好地结合起来，让执法人员学有样板，做有标准，在执法过程中增强自我纠偏能力。“五化套餐”之二——内控机制科学化，推行案件责任制，完善岗责体系，对稽查四环节进行科学有效的制约。取证及时、充分、合法、有效是案件定性的关键，也是案件质量的保证。如何对取证过程进行有效控制，如何在执法的协同作业中合理划分工作量、合理鉴定工作责任？针对这些具体问题，市稽查局以能级管理为突破口，在执法的两个重要环节，即检查和审理环节引入业务等级制度，实行案件主查（主审）员责任制。在此基础上建立《岗位质量目标》，进一步明确各岗位工作项目、工作要求及应得到的质量标准，以此作为考核的依据，适当拉开奖金档次。责、权、利三者的有机统一，有效防止工作缺位、越位、错位等现象的发生。“五化套餐”之三——工作质量标准化，推行《检查项目制》和《办案日志》，强化过程控制。在原有稽查案卷资料中，只反映查出问题的情况，对其他查无问题的项目的检查情况则无从反映。检查是否按要求进行，要求检查的项目到底查没查，如复查发现还存在其他涉税问题，这是由谁负责的，是因工作疏忽还是其他原因造成的，应追究谁的过错责任，又以什么作为依据。单凭案卷资料，无法解决这一难题。为此，市稽查局从规范检查、强化记录入手，明确《检查项目书》应详细列明检查要求，检查必须按项目书进行，对要求检查的项目，无论有无问题，在《税务稽查报告》中都对其检查结果一一加以说明。同时，在检查环节推行《办案日志》，由案件第一责任人（主查）全面记录检查人员分工、各个项目的检查情况及对涉税问题的追溯检查情况，参与检查的人员全部签字予以确认，防止检查漏项和不作为。“五化套餐”之四——考核机制一体化，推出工作量测算法，完善考核机制。由于检查工作的特殊性，极易导致工作拖拉。针对这一问题，市稽查局引入工作量测算法，将企业规模和检查年度作为量化依据，按年销售额将企业分为大、中、小三类，不同类型的企业按检查年度分别确定不同的检查时日，根据案情复杂程度，再追加相应工作日。以此为标准，跟踪检查进度，可有效避免窝工的情况，还使不同性质的检查工作有了相对的可比性。在考核上，以《税务稽查作业指南》为依据，案件质量标准明确、具体。考核方式为二级考核，按工作量和难易程度设定分值，奖惩挂钩。“五化套餐”之五——基础建设精品化，以人为本，狠抓队伍建设，提高干部能力素质。按照构建“学习型机关”和“三懂”、“四会”、“一过硬”的稽查人员业务素质要求，认真落实能力培训工程，选送干部参加省、市组织的稽查、法律、计算机、文秘培训，抽调骨干参加省局“火线练兵”，积极开展《行政许可法》、CTAIS操作、司法取证等培训和“岗位练兵”活动，健全日常学习制度，做到在工作中学习，在学习中工作。鼓励职工参加学历教育和注册税务师、注册会计师等专业资格考试，努力营造比、学、赶、帮、超的学习氛围，多渠道培养稽查骨干。

“五化套餐”的成效：它使稽查案件质量、稽查工作量的确定不再是稽查工作的“软肋”，“稽查业务不精”不再是执法随意性的“遮羞布”和“避风港”，实实在在的过程控制极大地提高了稽查工作质量和效率，实现了稽查工作的精细化，具体成效体现在以下五点：一是优化了管理手段。过去在对案件质量进行考核时要求做到稽查文书合法、规范，但如何规范却没有一个具体统一的质量标准，考核指标形同虚设，考核流于形式。以CTAIS为基础构建的精细化管理平台，使稽查工作步入规范化、标准化、程序化的良性发展轨道，整个执法过程在统一流程下有章可循、有据可依，一目了然。不仅解决了规范执法的问题，而且解决了对执法结果的评判标准问题。 二是规范了执法行为。通过CTAIS操作系统对稽查案件进行动态管理，按检查项目规范检查工作，赋予检查人员不同的执法权限，并辅之以相关记录为证，能客观、全面地反映检查人员的执法情况，不仅为过错责任追究提供了依据，而且能减少或杜绝人为漏查现象，有效防止执法随意性。同时，规范的操作指南、统一的质量标准，让执法人员在执法过程中自我衡量、自行纠偏，减少偏差发生的概率，从重事后间接控制转移到重事前预防、事中直接控制上，实现从重结果到重过程的转变。三是确保了案件质量。明确的岗责、规范的操作、统一的标准，使稽查四环节都清楚各自的办案流程和应达到的质量要求，确保了执法的严谨性。如取证的规范，能形成有效的“证据链”；《税务稽查报告》内容的全面完整，为案件定性提供了有力的依据；稽查文书的规范使用，使重程序、重事实、重证据、重法律的执法理念有了显著提升；审理环节对个案的质量认定、考核小组对案件质量的把握、案件复查对过错责任的追究都有了参照依据，从而确保了稽查案件质量。四是提高了干部素质。打破收入分配的平均主义，给干部营造了想学的空间、想干的动力。观念的转变带来的是行动的变化，努力工作、积极进取的人增多了。同时，执法人员可以对照执法要求，查找自身存在的不足，有针对性地开展学习活动，做到学以致用。目前，市稽查局干部大专以上学历达94%，注册税务师4名、会计师1名、省级“征管稽查能手”4名、市级“征管稽查能手”2名，4人进入全省稽查人才库，并涌现出乐山市首届“杰出青年卫士”、乐山市青年岗位能手等一批先进个人。五是优化了稽查服务。过程控制以规范执法为基础，充分体现了严格执法、公平执法，是另一种形式的纳税服务理念，突出了“依法稽查、文明稽查、高效稽查”的工作要求。实行限时检查、限时审理工作制度，缩短了检查工作时间。坚持查前将检查事项和检查纪律告知纳税人，公开、公平、公正执法，实施“阳光稽查”，充分尊重纳税人的权力，体现了在执法中服好务，在服务中执好法的执法理念。2004年纳税人、社会各界对市稽查局行风评议综合满意度为96.85%。2005年，市稽查局荣获全省国税系统稽查工作一等奖。