质量管理体系运作方式的路径选择

第三章　质量管理体系运作方式的路径选择

以质量管理体系为载体，加强税务管理的基本目标确定以后，选择一个什么样的路径去实现这个目标，就成为一个重要的问题。在不断反思、不断总结的基础上，我们选择了加强信息化建设的路径，在运作方式上依托信息化，使载体效应得以充分发挥。

信息和信息化

信息，作为现代社会最重要的资源之一，它与物质资源、能量资源一起，构成了现代人类社会资源体系的三大支柱，是促进社会发展的基本因素。作为推进国民经济与社会发展的基础性资源和战略性要素，信息在经济发展和社会生活各方面显现出越来越重要的作用。关于信息的含义，有广义和狭义之分。从广义上讲，信息是物质世界各种事物特征、形态和运动变化的反映，是一种客观存在，是一种“纯客观”的概念，与人们主观上是否感觉到它的存在没有关系。狭义的信息与此不同，是指信息接受主体所感觉到并能被理解的东西，是与接受主体有关的概念。它具有如下特点：信息是普遍存在，不断运动的；信息的价值与其被认知的程度有关；信息的价值与接受信息的对象有关；信息有多种多样的传递手段；信息易复制，可以广泛传播；某些信息的价值具有很强的时效性。

20世纪90年代初期开始，信息技术以人类历史上从未有过的高速度持续发展，用它独有的渗透性、倍增性和创新性点燃了一场全球化范围内的信息革命，整个世界正在发生着人类有史以来最为迅速、广泛、深刻的变化。当我们重新审视世界时，惊讶地发现，除了千百年来人类赖以生存的原子形态的物理世界外，又出现了一个崭新的对人类生存越来越重要的二进制数字形态的信息世界。信息化就是以信息技术广泛应用为主导，信息资源为核心，信息网络为载体，信息产业为支撑，信息人才为依托，法规、政策、标准、安全为保障的综合体系。信息化是既是信息技术不断深化应用的过程，又是信息资源不断开发利用的过程，是动态演进的过程，是推动社会、经济变革的过程，是改革创新的过程。党的十六大对信息化的重要性作了科学、全面的阐述，指出“信息化是我国加快实现工业化和现代化的必然选择。”信息化不仅是生产力的变革，而且伴随着生产关系的重大变革，它是全方位的，无论是经济基础还是上层建筑，无论是自然科学领域还是社会科学领域，都存在信息化建设的问题，而且都处于同等重要的位置。

信息化路径选择的必要性和可行性

质量管理体系是遵循PDCA循环模式运转的，但在具体的运作方式上，我们经过不断的反思，不断的总结，选择了依托信息化建设的路径。

作为加强税务管理工作载体的质量管理体系，信息化路径选择是必要的：

——电子政务方兴未艾，对税收信息化提出了迫切要求。当今，电子政务已经被国际社会普遍视为提升国家公共管理最有效的方式之一，也是整个国民经济和社会信息化的龙头。党的十六大明确提出：“深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”税务部门是政务信息数据最多、应用最广的政府部门之一，利用信息网络技术推进政务改革和税务管理体制变革是必然选择。

——科技加管理的必然要求。2004年“中国税务信息化战略研讨会”上，国家税务总局副局长钱冠林给出了一个鲜明的定义：中国税务信息化=业务重组+机构重组+信息化，即中国税务信息化同时体现了管理变革和信息化应用的基本特点，信息化带来了管理方面的重大变革，管理变革又促进了信息化的进一步发展。税收管理信息化工作是非常重要的基础性工作，可以为整个税收工作的发展和管理水平的提高提供有力的支撑。信息化服务于业务工作，又推动业务工作的发展，它是能动的和积极的，“业务驱动技术发展，技术推动业务变革”。

——发挥体系作用的必由之路。质量管理体系建立后，先进的管理理念和落后的管理手段之间存在较大反差，制约了体系作用的发挥：一是质量管理体系要求建立一套“写我所做，做我所写，记我所做”的过程控制记录，在为日常工作提供了自动反馈制度保障的同时，也产生了大量纸质记录，既加大了工作量，不便于操作，也不利于规范管理和提高工作效率；二是过程控制的公开度不够，工作质量的好坏得不到有效及时的控制。

在看到信息化路径选择必要性的同时，我们选择信息化路径又是可行的。对信息化建设的基本评估，我们可以用六个字来概括：认识早，力度大。2001年初，市局就认识到加快信息化建设是新形势下税收工作的迫切要求，也是税务管理发展的方向，税收信息化不仅仅需要设备现代化，更重要的是人的思想、管理理念的现代化。为此，市局专门制定了《乐山市国家税务局信息化建设指导意见》，提出了具体的实施步骤。在当时经济条件较差，硬件不能及时跟上的情况下，市局采取先练兵的办法，积极培养税收信息化专业人才，全面提高国税干部的计算机知识水平，为迎接信息化建设的“快车道”作好干部上的准备。市局要求每位干部职工牢固树立“宁可人等机器，不让机器等人”的观念，对现有干部职工通过学习进修、专题培训、内部研讨、知识竞赛等多种方式，加快知识更新，以适应税收信息化发展的需要，使计算机应用在税收征管、办公自动化、税收信息化中发挥了积极的作用。1994年乐山国税成立之初，全系统没有一个专业技术人才，计算机仅有28台（主要用于财务数据统计），网络建设基本没有起步。通过多年的努力，尤其是金税工程的实施和开通，极大地加快了信息化建设的步伐。到2004年底，全系统有小型机一台，PC服务器42台，PC机984台，人均计算机1台以上，从事信息化工作的人员达到26人，其中中级职称2人，助理工程师20人。在网络建设上，1996年全市建成12个征管局域网，人工操作征收税款的时代宣告结束，计算机网络管理全面进入征管领域。到2004年全市共建成15个局域网，全部使用专用的服务器，网络采用综合布线，带宽提高10倍，都达到100Mbps。在金税工程建设上，2000年全市建立了15个广域网节点，采用DDN专线，带宽64Kbps，实现总局、省局、市局、区县局的联网，2003年对金税工程网络进行了升级改造，租用电信的ATM网络，带宽10Mbps，网络进一步延伸到分局，采用ADSL线路，带宽2Mbps，广域网节点扩大为28个，实现了5级联网。全系统初步建立了以计算机网络为依托、集中征收、系统数据信息统一管理、共享的税收管理信息体系、监控体系和行政管理网络化体系，实现了办公自动化、无纸化。建立了覆盖全国增值税一般纳税人防伪税控开票子系统、认证子系统、稽核子系统和协查子系统，实现了国税机关对纳税人增值税专用发票和经营纳税状况的严密监控以及对涉税犯罪行为进行及时有效的查处和打击。可以说，从硬件到软件上，我们都具备了信息化路径选择的现实基础。

信息化路径带来的税务管理变革

信息化的推进正在引发一场人类社会前所未有的深刻变革，信息技术在国税部门的广泛应用，既给我们带来了巨大的挑战，也带来了无穷的机遇。抓住机遇，迎接挑战，既是我们的思路，也是我们的实践。信息化路径的选择对税务管理变革的影响是深远的。

——改变传统的行政思维定势。传统集权管理模式下的税务官员甚至普通干部，拥有占绝对数量的公共信息，这种信息的不对称与权力相结合，容易形成“官本位”的思维定势，给社会地位、社会生活等方面带来切实的好处。信息化要求公开、共享公共信息，给社会公众实实在在的知情权，这必然触动一部分人的既得利益。税务干部改变传统的思维定势，既是信息化建设的难点，也是信息化建设的结果。

——提高工作效率和管理绩效。一是促进各项工作的落实。依托信息化进行流程再造，使工作环节环环相扣，从技术上保障了限时作为、必须作为成为可能。二是促使组织结构由“金字塔”向“扁平化”方向发展。扁平化组织中间层次较少，上下信息传输较迅速而准确，有利于组织的快速反映与决策，便于上下通达，减少官僚主义。目前，我局正在金口河区局试点。三是促进了管理者角色和地位的调整。管理者在对人、财、物管理的同时，更加注重对信息的管理。不仅每天接受、处理来自各个渠道的大量信息，而且传递各种信息。鉴于管理者在组织内部信息传递中的神经中枢地位，扮演着监管者和传播者的双重角色，如何用好信息技术进行管理就至关重要。四是提高内部管理效率。利用信息化实现公务员日常管理，促进人事管理信息化，实现档案管理电子化，可以建立有效的行政管理体系和公务员管理体系。

——提升公共服务水平。信息化的发展，促使我们将以信息化运作的内在机理为原则，对业务流程和行政管理流程进行再造，转变成以顾客需求和输入各种公共信息为起点，以输出税收征收管理和服务的实现这个“产品”为终点的一系列借助网络进行的政务活动。以事务为中心，进行“一站式”服务、首问责任制、限时服务、“一窗式”服务、多元化申报、电子缴款等，成为信息化建设的必然要求。在2004年国家统计局新颁布的国民经济三次产业划分规定里，明确了税务部门“公共管理”部门的行业性质，这更要求我们信息共享，提升公共服务质量。“保密是例外，公开是原则”，国税部门对顾客不再是无可奉告，而是无权沉默。

——推动廉政建设，促进社会公平。绝对的权力导致绝对的腐败。信息化建设在增加政务透明度，为我们行为规范化提供有效制约机制的同时，以其基于同一计算机网络程序和界面的平等和一致的服务，将人为的不公正、不公平现象降低到最低程度，开辟了一条实现公共服务、推动廉政建设、促进社会公平的现代化途径。信息化使信息获得共享性和增值性，信息传递的边际成本接近零，压缩了信息不对称的时空，信息使用的边际收益在很大区间呈递增，从而抑制“道德风险”。公众参与管理的机会大大增加，利用信息垄断权、知情权搞暗箱操作，利用公共权力搞权钱交易的“寻租”行为的可能性大大减少。

当前信息化建设中的“软肋”

在信息化建设的进程中，我们在深切感受它提供的快速便捷高效服务的同时，也清醒认识到它还存在较多的问题，制约着信息化作用的进一步发挥。

——认识问题。信息化建设不仅依靠技术上的创新和进步，更重要的在于对信息化建设的认识。由于受传统征管思想的影响，部分人对管理现代化、信息技术与税收业务的关系缺乏深入的了解和认识，对信息化知识的接受缺乏紧迫感和责任感，还不同程度地存在着重计算机推广速度、轻运行质量；重硬件投资、轻管理使用；重信息系统应用、轻数据资源管理的现象。在思想认识上，怀疑态度、盲目乐观态度、悲观失望态度、抵触态度、大功告成态度时有发生。

——数据结构和接口不规范。信息化发展的推动因素大多是有针对性的解决具体业务的应急需求，缺少统一的规划，因此，信息应用系统建设功能交叉，而且存在“信息孤岛”，数据不能及时共享，信息交流不畅，设备、网络利用率低。以质量管理体系为标准，以行政管理系统为支撑的税务管理系统，也还存在与CTAIS、税收优惠软件、重点税源监控系统等多个并行系统的接口问题。

——信息“体外循环”。税收管理信息不对称，在税务部门与纳税人之间，税务机关总是不如纳税人更了解其应税信息，因而妨碍“应收尽收”；一些纳税人不愿花时间学习纳税知识，或者税务部门的信息服务提供不足，存在纳税人不能及时、准确地了解纳税须知的信息，因而妨碍“应纳尽纳”。在税务部门与相关方之间，由于未能与管理监控对象纳税人及工商、银行、海关等部门实施联网，使得税务机关内部计算机局域网处于封闭状态，信息量小、利用率低，社会公众网络资源得不到有效利用，不能形成一个完整的税收监控网络。不仅直接影响税收管理的有效性和效率，而且可能通过导致信息优势方的“道德风险”加剧影响。

——计算机人才缺乏的矛盾突出。近年来，虽然我们大力开展计算机知识培训，优化人员素质结构，整体素质有了一定提高，但目前真正具有较高计算机应用水平的人员不多，既精通计算机网络应用又精通税收政策的复合型人才则更少。目前基层税务机关能够熟练地掌握征管软件程序的人，仅限于市县级税务机关信息中心的少数人，大部分征管一线人员只会简单操作征管软件。同时，由于地区经济发展的不平衡，导致各地税务信息化发展的不平衡，地区间、人群间在掌握和应用信息技术，获取信息和利用信息的能力上存在差距，形成数字鸿沟。如我们的马边彝族自治县、峨边彝族自治县信息化建设的整体水平低于全市，中老年人的信息化应用水平低于年轻人。虽然数字鸿沟是信息化建设中出现的客观现象，但它会成为经济发展和信息化建设的瓶颈。

——安全问题。 税收信息化建设中的安全隐患主要来自于外部的侵袭、数据的丢失和病毒的泛滥。同时由于计算机传播快、易复制、易泄密、难补救等特点，给信息网络的安全保密工作提出了新的要求。

信息化带来了税收管理上的变革，管理中出现的新问题又对信息化应用水平提出了新要求。我们将按照总局提出的“统筹规划，统一标准；突出重点，分步实施；整合资源，讲究实效；加强管理，保证安全”32字基本原则，促进税收信息化建设循序渐进地不断发展和完善。