关于《人民银行法》修改建议

一、关于《人民银行法》修改建议

现在的《中华人民共和国中国人民银行法》（简称《人民银行法》）是1995年3月18日第八届全国人民代表大会第三次会议通过，并在1995年3月18日起施行的。其作用有目共睹。但是必须看到，从发布到现在已经接近9年的时间了，中国加入了世界贸易组织，中国的金融环境和金融思想等方面也发生了巨大的变化，有些条款已经与促进中国金融的安全与发展有一定距离，因此有必要对《人民银行法》进行修改。

首先，主要谈一些关于《人民银行法》总则的修改建议。《人民银行法》第一条规定：为了确立中国人民银行的地位和职责，保证国家货币政策的正确制定和执行，建立和完善中央银行宏观调控体系，加强对金融业的监督管理，制定本法。这一条忽视了国家金融战略，我们建议将此条修改成：为了确立中国人民银行的地位和职责，保证国家金融战略和国家货币政策的正确制定和执行，建立和完善中央银行宏观调控体系，加强对金融业的监督管理，制定本法。第二条将中国人民银行的地位，规定为中国人民银行是中华人民共和国的中央银行；将中国人民银行的职责规定为中国人民银行在国务院领导下，制定和实施货币政策，对金融业实施监督管理。我们建议将中国人民银行的职责修改成：中国人民银行在国务院领导下，制定和实施国家金融战略和货币政策，对金融业实施监督管理。相应地，在第三条中增加国家金融战略旨在保证国家金融安全和金融发展。将第三条货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长。修改成：国家金融战略旨在保证国家金融安全和金融发展；货币政策旨在保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长。第四条中国人民银行履行各款职责中应将制定和执行国家金融战略作为第一款，其他条款保持，但排列数字顺延。第五条相应修改成：中国人民银行就国家金融战略、年度货币供应量、利率、汇率及国务院规定的其他重要事项作出的决定，报国务院批准后执行。中国人民银行就前款规定以外的其他有关货币政策事项作出决定后，即予执行，并报国务院备案。第六条相应修改成：中国人民银行应当向全国人民代表大会常务委员会提出有关国家金融战略情况、货币政策情况及金融监督管理情况的工作报告。第七条相应修改成中国人民银行在国务院领导下依法制定和执行国家金融战略、独立制定和执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。

其次，应注意的就是顾胜利和辛士勇（2002）指出，《人民银行法》在实施过程中不仅遇到包括金融监管对《人民银行法》的挑战，还包括中国人民银行自身改革对《人民银行法》的挑战，更重要的是加入世贸组织后对《人民银行法》的挑战。2001年中国已经成为世界贸易组织的成员国，在面对外资银行的准入、外资银行混业经营、国内外银行间竞争，以及对外资银行货币政策传导可能失效等新的情况下，有时人民银行必须依据WTO规则和国际惯例解决一些问题；要注重完善《人民银行法》与国际规则接轨。在当前分业监管模式下，中国人民银行应与证监会、保监会紧密合作，建立健全监管机构之间的信息交流和共享机制，以及重大问题磋商制度。特别是对业务交叉领域和从事混业经营的金融集团，要实施联合监管；同时，应进一步加强与国际监管组织和国外监管当局的合作，通过积极参与国际或地区性银行监管组织的活动等形式，深入研究、借鉴国际银行监管最新成果；努力建立与外国监管当局的沟通、磋商机制，有效地加强对银行跨境活动的监管；而这些在现行的《人民银行法》中都很难找到。为此，针对我国加入世界贸易组织后新的形势，完善《人民银行法》不仅需要进一步补充人民银行与国内外金融监管机构（监管当局）之间交流与合作的相关内容，以及《人民银行法》与有关国际规则优先适用的相关条款，而且还需借鉴国外先进的立法技术和技巧，进一步明确人民银行的法定职责及法律适用性，努力使《人民银行法》与有关国际规则相衔接。面对混业经营和混业监管趋势对我国的影响，必须根据金融体制改革的方向，对《人民银行法》作进一步完善。现在中国的金融监管是由中国人民银行、证监会、保监会分业监管，这要求对《人民银行法》较多内容进行修改，包括对中国人民银行的具体职责、组织机构、业务、金融监督管理等。《人民银行法》应该明确中国人民银行金融监管的具体对象和范围，不能笼统地对金融业实施监督管理或对金融机构及其业务实施监督管理，这样无疑会有失《人民银行法》的可操作性、严谨性和权威性。值得指出的是，人民银行现在处于一种改革中，是否将人民银行的银行监管职能独立出去成立中国银行监督管理委员会或中国银行监督管理局是争论的要点，如果成立中国银行监督管理委员会，那么《人民银行法》也要相应地进行修改。

以上是我们在2002年上半年对《人民银行法》的一些修改建议，到2002年11月中国银行监督管理委员会成立，周小川（2003）对《人民银行法》的修改提出这样一些内容：为了明确人民银行的监管职责，一是明确人民银行监管银行间同业拆借市场、银行间债券市场、银行间外汇市场和黄金市场。二是明确人民银行会同银监会制定支付结算规则。三是明确人民银行有权对金融机构的下列行为直接进行检查：执行存款准备金管理规定的行为，与人民银行特种贷款有关的行为，执行人民币管理规定的行为，执行银行间同业拆借市场、银行间债券市场管理规定的行为，执行外汇管理、黄金管理规定的行为，代理人民银行经理国库的行为，执行清算管理规定的行为。人民银行对在上述检查中发现的违法行为有权处罚。四是规定人民银行根据实施货币政策和维护金融稳定的需要，可以建议银监会对银行业金融机构进行检查，银监会应在合理期限内予以答复。五是规定当银行业金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时，为维护金融稳定，人民银行经国务院批准，有权对银行业金融机构进行检查。六是明确人民银行根据履行职责的需要，有权要求银行业金融机构报送有关资料；人民银行与银监会建立监管信息共享机制。七是人民银行不再审批、监管金融机构。八是加强人民银行执行货币政策职能，在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用。

最后，在《人民银行法》等法律、法规及规章的制定与废改上要充分体现它们内部的协调和一致性。仅就金融监管法律、法规不协调问题，李金泽（2000）注意到《人民银行法》赋予中国人民银行按照规定审批和监督管理金融机构、按照规定监督管理金融市场、发布有关金融监督管理和业务的命令和规章等金融监管职责，在《人民银行法》金融监督管理设了专章，共七个条文，规定人民银行的监管职责为对金融机构的审批、金融机构业务的稽核、稽查监督、存贷款利率的监管、财会信息查核，以及政策性银行的业务指导和监督等内容，但在银行监管法制体系的构建上存在诸多的不协调或不合理之处。中国现行的银行监管法制体系主要由《人民银行法》和《商业银行法》、国务院主持通过的行政法规及中国人民银行发布的银行管理规章（包括“规定”、“办法”、“通知”等文件形式）组成。这三个层级的法律法规本应是一个有机的协调整体，但是现实并非如此，尤其是后两类存在的问题尤为突出：一是后两类文件并未真正起到补充基本法律之缺漏的作用；二是银行监管有关的条例和规章相互之间或与两大基本法律之间有诸多重叠、不协调或直接抵触之处；三是一些法规和规章因未能及时修订已有明显过时的内容，有的条文甚至与现行的法律相矛盾，或者无法适应现时的经济生活需要。而这些问题的存在恰恰说明《人民银行法》等与其他法律、法规及规章内部协调、一致性工作的必要性。本书附录中是新修改的《中华人民共和国人民银行法》，它是否体现了中国的金融发展的内在战略要求，仍是值得进一步研究的问题，但以上的修改建议仍有一定的参考价值。