混合所有制的现代银行体系

二、混合所有制的现代银行体系

中国2002年的银行体系包括1个中央银行（中国人民银行）、1个金融工委、4大国有银行、11个股份制银行、111个城市商业银行、160多个外资银行机构、3个政策银行、3个农村商业银行、5万个农村信用社。从商业银行的体系来看，现在的中国银行体系主要是国有资本为主体的商业银行体系，我们认为为实现新的国家金融战略，应该建立混合所有制的、开放的、广泛股份制的、安全与效率并存的、大中小银行并存与现代网络技术等深入结合的中国现代银行体系。

于文涛（2002）把选择不良贷款率、资本充足率、存贷比率、资产利润率和收入利润率作为分析指标，对中国商业银行的经营状况进行了分析。其分析对象除四家国有商业银行以外，还有交通银行、光大银行、深圳发展银行、招商银行、福建兴业银行、上海浦东发展银行等六家新兴股份制商业银行。

1.不良贷款率。不良贷款由逾期、呆滞、呆账贷款三部分组成。1999年四大国有商业银行陆续剥离出约1万亿元的不良资产由资产管理公司处置，但是截至2001年9月末，四大国有商业银行的不良贷款率虽有所下降，但仍高达26.62%，其中实际已形成的损失约占全部贷款的7%左右。这与2000年世界前20家大银行（不包括中国的银行和未提供数据的银行）3.27%的平均不良贷款率相差甚远，而且也远远高于东南亚金融危机前东南亚各国银行的水平（东南亚各国银行在金融危机前不超过6%）。

2.资本充足率。资本充足率是衡量银行资本安全和承担风险能力的重要指标，它能有效地衡量银行机构经营的稳健程度。根据巴塞尔委员会于2001年1月16日公布的新资本协议草案中，关于计算资本金的标准法对中国各商业银行的资本充足率，显示中国商业银行资本充足率普遍低于8%的最低水平，同时又呈现出下降的趋势，中国商业银行存在的资本金不足的情况使得银行经营处于高风险区域，导致发展后劲乏力、抵御风险能力低下等不良后果。

3.存贷比率。存贷比率是银行贷款对存款的比例。该比例越大，风险越大，银行经营的安全程度也就越低。1995年以前，中国银行存贷比率一直在100%以上，1996年开始有所下降，至今大部分银行的存贷比率已经降到国际上的一般安全标准75%的水平左右。

4.资产利润率和收入利润率。资产利润率为利润总额和资产总额之比，收入利润率为利润总额与营业收入之比，两者都是衡量银行盈利状况的重要指标，是商业银行业绩的集中体现。资产利润率和收入利润率越高，说明银行的盈利能力越强，实力也越雄厚，其抵抗风险的能力越强。1997～2000年国有独资商业银行的资产利润率和收入利润率普遍较低，其中农业银行更是出现连年负利润的情况，与其在中国银行业中的规模和地位极不相称；而股份制商业银行的情况则明显优于国有商业银行，个别银行的指标可以和外资银行相比。总体来看，在中国无论是国有独资商业银行还是新兴的股份制商业银行经营状况都不容乐观，中国有独资商业银行因受计划经济体制下一系列历史原因和经济转轨过程中自身原因的影响，在经营过程中积存了众多的不稳定因素，在市场经济不断发展的背景下，必然会转化为现实或潜在的银行风险；而新兴的股份制商业银行尽管没有沉重的历史包袱可以肩负，经营机制也比较符合现代商业银行制度的要求，并且许多财务指标还领先于国有独资商业银行，但是同样面临着不容回避的问题，如不良贷款率过高、资本金不足等困难和问题。

我们建议4大国有商业银行的发展方向为在未来5～10年从一级资本和总资产规模进入世界前5～15大银行行列，从管理和银行整体质量进入世界前200大银行行列；其中中国工商银行和中国银行可以争取进入世界大银行前5名，甚至成为数一数二的银行。国有商业银行现在的缺陷主要是：（1）坏账多达贷款总额的1/4左右，2001年末中国国有商业银行不良债权为贷款余额的25.37%；（2）除中国银行外，资本充足率小于8%；（3）为国有独资；（4）目标和激励机制的准行政机构的性质较强，没有建立现代的治理结构，管理水平有待进一步提高；（5）除中国银行外，其他银行国际化程度较低。

中国银行现在走在了前面，中国银行的改革力度和进度均超过其他3家国有独资银行。2002年7月25日中银（香港）的成功上市，中国银行实质上已实现了海外业务上市的目标。中国银行2002年上半年实现账面利润70.25亿元，但6月底不良贷款率仍高达25.39%。2002年中国银行制定了国内机构不良资产比率下降目标是确保下降3个百分点，力争4个百分点，采取“地毯式清理”，并且从源头上控制新不良资产的产生，将新发放贷款的不良率控制在0.6%以下。2002年上半年，中国银行继续积极推进良好公司治理机制的建设，进一步强化风险管理，加大清收抓降工作力度，不良资产比率较年初下降了2.28个百分点，不良余额净减少100亿元。现在中国银行2002年控制不良资产的目标已经实现。中国银行2002年力争在两年内实现整体国内上市并最终实现海外上市；中国银行行长刘明康将中国银行的上市计划称为“个人目标”，中国银行的目标迄今为止是国有银行上市最短的时间表。这些目标的实现可以加快中国银行进入世界大银行前5名的速度。

中国银行的高层充分认识到上市虽然不是良好的公司治理结构最重要的内容，但上市带来的体制转变却可以使良好公司治理结构贯彻得更加有力和到位。另外，中国银行在香港地区及海外的庞大网络和百年信誉在世界银行界有着比较重要的地位，加上中国银行在香港的上市，国外很多金融机构都在密切地关注着中国银行，很可能在适当的时机成为中国银行的战略投资者，这将为推进中国银行在国内A股市场的整体上市并最终实现海外上市创造良好的条件。

中国银行就是4大银行的发展方向。上市与改制基本并行，这样有利于消除国有银行的缺陷和变劣势为优势。国有银行的目标就是要千方百计成为世界一流银行，而世界一流的银行有几个不是上市公司？这本身也是一个制度、管理等全方位的选择和重要的提升问题，是制度、管理等全方位提升的一个新的平台。马蔚华（2002）对于招商银行上市的好处进行了三点说明：一是通过上市，我们可以建立有效的资本补充机制，迅速提高银行的规模扩张能力和风险防范能力。银行资产增加快，目前招商银行总资产已经接近3000亿元人民币，按照这样的发展速度，再过一两年，银行的资本充足率可能就不足8%了。所以，过去所采取的定向募集方法已不适应招商银行的飞跃发展，我们必须上市，建立一个通过资本市场来补充银行资本的机制。有了资本金，我们就能加大科技投入力度，加快机构发展和业务扩张速度，提高银行的规模扩张能力，进一步增强防范和抗御风险的能力。二是通过上市，可以迅速提升银行的管理水平。通过公开上市，我们可以进一步完善法人治理结构，使银行的经营管理决策传导机制更为有效；可以利用股东、市场、监管机构、中介机构、媒体和社会公众等多种手段对银行实施制约，有利于监督银行经营管理者不断地强化管理，提高管理质量和效率；可以进一步完善内部激励机制，并逐步解决好经营管理者长期利益与银行所有者长期利益不平衡的问题。三是通过上市，有利于推进我国银行国际化战略。国际化是招行发展的一项重要战略，至少包含三个方面的含义，即管理运作标准国际化、股权结构国际化以及机构、人才和客户的国际化。通过资本市场运作来逐步推进银行的国际化进程，而国内公开发行上市是资本运作的第一步，也是最为关键的一步，不上市就很难真正实施和推进国际化。

尽管将招行在国内上市直接作为实施其国际化战略的内容，让人看起来多少有些牵强，但是，就上市对银行的影响而言，同样适于4大国有商业银行，4大国有商业银行首先是中国的4大银行，为什么让1987年才成立的招商银行比自己跑得快？本来可以拿出工商银行上海分行或浙江分行或深圳分行任何一个在1987年，以招商银行同样的运作方式运作，都没有充分理由会比现在的招商银行差，如果是拿出了3个，也许已经在工商银行内部至少可能出现3个招商银行了，原因是政策和管理等方面的问题。此外，从国外情况看，大的商业银行上市是一种普遍现象，世界上一些规模较大的银行大多已经上市。英国《银行家》杂志1999年“世界1000家大银行”排名中，绝大多数是上市公司，在其前10名中，除中国工商银行外，其他都是上市公司。到2000年底，在纽约证券交易所上市的银行约有900家，占上市公司总数的30%；东京交易所有160多家；香港有40多家。因此，中国4大银行要上市这一问题没有什么可以过多争议的。

对于4大国有商业银行的上市，现在有整体上市与分拆上市的争议。吴敬琏（2002）主张，国有商业银行上市应当选择整体改制的方式，而摒弃分拆上市的办法。指出分拆国有企业的优良资产通过公募或私募组成股份有限公司和上市交易，也是过去国有工商企业公司化改组的惯用方法。采用这种方法进行改组以后所形成的银行经营格局是：原来的全资国有银行（简称为总行）成为股份制上市银行的国有股股东（“国家授权投资机构”），同时直接管理未被剥离的存续银行的业务，然后逐步清理存续银行的不良资产，将有用的核心资产“装入”上市银行。这种做法的主要缺点：一是由以存续银行为经营实体的总行及其工作人员作为上市银行的控股股东和董事会的主要成员，容易形成对上市银行进一步改革和规范运作的制约力量；二是上市银行在开展业务时必须利用国有商业银行原有的庞大业务网点和网络资源，不可避免地要发生复杂的关联交易和同业竞争问题；三是有可能使国有商业银行的存续部分面临着更大的经营压力；四是使国有商业银行的整体改造成为一个极为漫长的过程。

陈彩虹（2002）对4大国有商业银行整体上市则提出了另外的看法，他认为从现实分析，国有商业银行将历史地承担起中国“自己的”大商业银行的使命。如果采取拆分的方式进行国有商业银行的股份制改造和上市，4大国有商业银行大体可以拆分为20家左右的中型商业银行，值得指出的是在1998年左右有的学者提出了这种思路。基于与国内现存几家中型银行业务的同构性，拆分后的中型商业银行将激化国内银行业“馅饼”的竞争，放弃或无力与国外银行机构在中国的竞争，也将在相当时期内，无法参与到经济全球化的过程中，去服务跨国企业特别是支持中国“自己的”跨国企业，失去历史给予我们的争取经济全球化中，民族国家利益的最大份额的机会。并且，由于国内银行业市场的内部竞争激烈化，各家银行的经营成本会相应地增加。其实，中国在要不要大的商业银行选择上没有其他可选择的道路。选择整体上市也就是这样战略思考的自然结论，如果外部条件允许，4大国有商业银行进行上市改造能够继续保存资产规模较大的地位，应当是历史性的最好选择。当然，如果外部条件不允许，中国某家国有大商业银行根据外部条件情况、自身情况和操作性，选择拆分改造和上市准备，也是可为的，这也有利于中国“自己的”商业银行出现中型资产规模者，导引出结构上的相对合理性。但是，保存至少3家“自己的”大商业银行的战略不能退缩。

我们认为，整体改制主要是要受不良资产比率较高和整体改制本身，特别是国内证券市场容量的限制。2000年工商银行、农业银行、中国银行、建设银行4家银行的总资产分别是：4829亿美元，2639亿美元，3827亿美元和3058亿美元，这样的银行国内整体上市要考虑到国内证券市场的承受力。2002年上市的招商银行2000年的总资产为262亿美元，相反在香港市场和美国市场以及伦敦市场整体上市在坏账比率和资本充足率得到解决的条件下则可以重点考虑。而在国内上市则可以采取设立子公司的形式来做，将总行分行的格式进行适当的改变，这样可以规避简单分拆的缺陷和整体上市受市场容量限制的缺陷，有利于将来在业务和增长性都早已经达到上市条件的地区性分行进入证券市场，获得一个新的发展平台，而后再逐步地扩大上市范围，至于报表和网点等资源利用是技术上和制度上重新设立的可以解决的问题。目前工商银行浙江分行经国际机构评估，其经营水平已经达到了瑞士银行的水平，其不良资产坏账率在2.4%左右，工行现在提出5年整体上市，但如果5年后上不去，像工商银行浙江分行这样的以分行形式的设置外，其他条件已经符合在国内上市条件的“金融机构”，就很可能会浪费掉未来5年在一个新的发展平台上发展的机遇，5年是非常“宝贵”的时间，5年时间可以作成一个相当规模的“大银行”的，并且作为总公司的整个银行的总体实力可以得到进一步的提升。我们认为重要的是从市场和银行本身的实际出发来确定4大银行上市的格式，当然，在未来3年左右能整体上市是一种更好的选择，此外，还应注意的就是4大银行的上市还要考虑在世界市场上的总体配置。

对于中国的股份制银行，如招商银行、上海浦发银行、民生银行就是方向，并且这个家族将进一步壮大。虽然新兴的股份制商业银行与国有独资商业银行相比，产权较为明晰，权责较为明确，但是许多股份制商业银行如招商银行、华夏银行、中信实业银行、福建兴业银行等均由大企业集团的财务公司改组而来，成立之初主要是作为一家企业全额出资的附属银行。虽然经过了股份制改造，但由于先天的不足与国外真正的现代商业银行仍存在着较大的制度差距，经营自主权易受到原出资企业的干扰。因此，在对我国国有独资商业银行进行股份制改造探索的同时，也不能忽视股份制商业银行存在的制度性问题。借鉴国外股份制银行的成功经验可以从以下几个方面着手：第一，确立股份制企业的法人，股东以自己的投入股本对企业的负债负有限责任，银行以自己的资产对企业负有限责任，这是分散和转移风险的必要条件。第二，增加国内民营战略投资者在股权结构中的比重，适当时也可吸引外资入股，在这方面光大银行已作了成功的尝试。这样有利于“政企分开”，使银行拥有真正的经营自主权。第三，服务对象以民营企业为主。这样做可以使股份制商业银行的经营风险社会化，又可改善目前我国民营企业融资难的问题，促进民间投资的发展。

这部分股份制银行的两个方向值得注意：一就是成为上市公司，二就是与海外金融机构的合作。现在中国上市银行达到4家。招商银行在2002年也上市了，现在在后面跟得最紧的就是华夏银行。对于股份制商业银行上市的作用我们已经有所涉及，它有助于增强自身抗风险能力；对银行而言，可改变长期以来以企业法人和财政入股为主的资本金筹集局面，使社会资金成为上市后公募的主要来源，有利于充实资本金、形成补充资本金机制；有可能加速银行间的兼并与收购，实现低成本快速扩张，提高资本运作效率，还可促使民间资本通过证券市场积极介入银行业。从对市场的整体影响看，银行上市将优化我国证券市场的上市公司结构，更多的银行上市可促进股市中真正有行业代表性的金融板块的形成。金融类上市公司不仅对稳健型投资者具有较强吸引力，而且还有助于强化投资者的投资理念。金融板块对证券市场的这种影响和作用，在发达的国际证券市场上已得到充分的体现，金融股在国外证券市场上一直是蓝筹股的象征，可以为这些银行的发展提供一个新的发展平台。

中国股份制银行与海外金融机构的合作已经提上日程。一般来说，外资银行在中国中型股份制银行寻找投资机会时，关注的不是资产规模或收益，而是这些银行在部分沿海城市设置的分支机构的多少以及网络分布的广泛程度。同样，中国的股份制银行按市值和利润衡量规模虽小，却吸引了外资银行的兴趣。它们希望赶在2007年银行业完全开放之前，开发中国尚未充分利用的个人和企业的广袤资源。主要由地方政府及下属机构控股的一些股份制银行曾表示，已开始与未来的外资卖方就少数股份出售事宜进行探讨。预计部分交易不久将敲定。乍看起来，这种投资策略可能显得草率。因为外资银行根据中国对世界贸易组织的承诺，只有在5年以后才可以无限制地从事经营活动。

截至2000年底，股份制银行存款额只占中国银行体系11.7%，而贷款额只占12.6%。大陆的银行体系仍主要由4大国有商业银行——中国工商银行、中国银行、中国建设银行和中国农业银行所把持。据国际评级机构惠誉（Fitch）最近的一份报告显示，由于经营规模较小，主要股份制商业银行的资产收益率去年实在是微不足道，只有0.56%。但德勤会计师行负责香港地区和中国大陆银行机构的合伙人说，这只是取决于不同的经营计划。因为这不仅是投资，还是达成同盟、增进联系。基本上，外资银行将在中国利用本土银行现有的分支网点向13亿人推销其产品和服务。Xuereb说，构建分支网点耗费时间和大量资金。外资银行如果打算单打独斗，则将面临一笔数额巨大的投资。外资银行希望进入价值人民币14万亿元的存款市场。外资银行通过中国本土分支网点出售自己的保险、共同基金和其他金融产品，将有望进入约人民币14万亿元的中国居民和企业存款市场。惠誉的阿瑟·劳指出，不同于4大国有银行，规模较小银行的分支网点主要集中在较富裕的沿海城市。与中国本土的同行合作总是明智的。分支网点对外资银行非常重要。一位银行的管理人士指出，在大陆开设一家分支机构的成本需人民币500万～1000万元。希望外国投资者加盟的银行包括总部位于上海的交通银行，上海浦东发展银行和民生银行两家上市银行。

对于中国的城市银行，进行规范化的股份制改造，建立比较明晰的产权制度和产权结构，基本上满足了现代商业银行的经营体制要求。城市商业银行组建过程中的一项重要工作，就是对原来的城市信用合作社进行规范化的股份制改造，构建城市商业银行的现代企业制度框架。毫无疑问，城市信用合作社作为我国改革开放政策的产物，对于解决20世纪80年代中期中小企业广泛存在的开户难、结算难、贷款难等问题曾经发挥了不可替代的历史性作用。然而，随着时间的推移，城市信用合作社的业务品种越来越多，经营规模不断膨胀，商业银行的特征越来越明显。与此同时，城市信用合作社由于体制原因，内部人控制的问题非常普遍，加上金融监管不力等因素的影响，在1992年开始出现的金融秩序大混乱中，一些城市信用合作社起到了不应有的推波助澜作用，并给自身发展带来大量风险和隐患。

为了防范和化解金融风险，同时也是实事求是地体现城市信用合作社的本来面目，在党中央和国务院的统一部署下，从1995年开始，在全国大中城市合并原有的城市信用合作社，组建由地方财政、企业和居民共同出资的地方性城市合作银行（从1998年又改称城市商业银行）。在城市商业银行的股权结构中，地方财政一般占有25%～30%的股份，居于相对控股地位，其他股份主要由各类企业和一般居民持有。城市商业银行的这种产权结构，既不同于国有独资商业银行的单一国有产权结构，也不同于国内其他股份制商业银行主要由企业持股的法人持股结构。可以说，城市商业银行的产权结构，较之国内其他银行，所有者更明确，所有权更直接，更接近于现代商业银行的产权结构。因此，城市商业银行在组建过程中，经过规范化的股份制改造，已经为其他创新措施提供了较好的体制基础。

不断完善与股份制体制相匹配的公司法人治理结构，为城市商业银行的持续发展提供坚实的制度基础。城市商业银行建立之后，一方面是由于其产权结构的必然要求；另一方面，则是为了遵从监管当局的监管要求，建立和完善与股份制相匹配的科学、合理、高效的公司法人治理结构，就成为商业银行制度建设的一项核心工作。城市商业银行在完善公司法人治理结构方面的工作主要包括：一是充分尊重和保障广大股东行使自己的权益，通过股东代表大会选举产生了董事会和监事会，而且一些重大事项，如分红方案等均由股东代表大会通过后才能执行。二是保证董事会和监事会依法行使决策和监督职能，全行的发展目标和重大经营活动都由董事会做出决策，包括众多的改革措施和重要管理制度。董事会不定期召开，既代表股东利益做出重大决策，又在一定程度上对行政领导班子进行管理和监督。为了发挥监事会对银行财务和董事、经营者的监督作用，还建立了相关部门对监事会的定期汇报制度和监事会对重大决策的参与制度。同时，还经常组织股东代表、部分非经营班子董事和监事到支行一线了解情况，对银行管理提出要求和意见等等。三是建立起对董事会负责的精干、高效的经营领导班子。行长由董事会提名，副行长由行长提名，报经中国人民银行进行资格审查后，由董事会聘任。行长对董事会负责，执行董事会的各项决议，负责本行的业务经营和行政管理，副行长协助行长工作。同时，为了提高日常决策和管理的科学性，许多支行还建立了每周行长办公会例会制度和每月中层干部行务会制度。应当说，经过几年的磨合和探索，城市商业银行已经初步形成了各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构，为全行的长远稳定发展奠定了坚实的体制基础。

对于城市信用社，其发展的方向，一部分优秀的城市信用社向商业银行转化，对于农村信用社，一部分优秀的农村信用社也可以向商业银行转换。

民营银行也是中国银行体系中可以积极稳健发展的一部分。以下我们来考虑现在中国民营银行发展的政策选择。对于民营银行的发展采取什么样的政策？基于陈岩（2003）关于民营银行概念和民营银行理论以及中国金融现状，我们认为对于中国民营银行的发展有这样一些政策选择：

1.依法坚定、稳健地支持民营银行的发展。建议国务院或中国人民银行就新时期的金融改革和金融发展进行新的诊断，考虑推出《关于推进中国民营银行发展的若干问题决定》，或者类似的政策决议，为中国民营银行的发展从政策上提供可靠的保证。我们在前面已经看到民营银行的发展是有理论依据和法律依据的。中国加入世界贸易组织以后，一个最为基本的政策理念的强化，就是政策要有很强的“规则”和“法律”意识。因此，对于民营银行的国家政策取向，也应该把握住这一基本点。中国已经加入世界贸易组织，外资银行进入越来越多，而外资银行很多是“民营”性质的银行，因为这些外资银行的股东很多是外国的民营企业或自然人，如果理清这些，那么在符合中国《商业银行法》法律规定的条件下，中国国内民营银行的设立不应该存在根本性的“歧视国内民营资本”的政策。满足了商业银行法的设立条件是否就可以设立民营银行？从法律上应该是这样，但是，实际操作起来，那还要看人民银行其他的政策上到底怎么把握。就拿中国人民银行审查设立银行申请时，应当考虑经济发展的需要和银行业竞争的状况，这一点就不好把握，情况就比较复杂。就现在的情况来看，人民银行在对外资银行的市场进入和内资包括国内民营资本的市场进入，存在着明显和事实上的对内资包括国内民营资本的“歧视”，对此我们只要看看近两年它们各自进入中国市场的数目就明白了。我们认为这种状况应尽快改变。现在民营经济得到一定发展，对国民经济增长贡献率在60%以上的条件下，在存在着中小企业“金融缺口”和国有商业银行改革，以及国内金融市场对外资银行开放度越来越大的情况下，还有就是从提高中国整个银行体系乃至整个金融体系的结构、效率及质量来看，特别是从中国的金融发展和民营产业资本与金融资本结合的“自然”市场要求来看，我们认为国务院和中国人民银行在政策上应依照法律，坚定、稳健地推进中国民营银行的发展，推动中国民营银行的发展走出萌芽的时期，进入新的发展时期。

2.促进民营银行发展要选择恰当的发展方式。我们认为民营银行的发展方式有五种选择：第一是可以让民营资本直接设立，采取现代的银行治理、风险防范和经营管理体系；第二是可以将现有的城市银行等金融机构增资扩股中增加民营资本总的股权比例大于或等于51%，且在银行治理、风险防范和经营管理进行现代化改造；第三是可以采取国内民营资本与外资合资的形式来设立，国内民营资本的总比例可以考虑不低于50%，且采取现代的银行治理、风险防范和经营管理体系；第四是可以采取国内民营资本与外资共同参与现有城市银行改造、增资的，或合并增资的，使得股权比例大于或等于51%，采取现代的银行治理、风险防范和经营管理体系；第五是对现在已经有民营资本介入的城市商业银行和股份制商业银行进行治理结构、风险控制体系和管理体系的改造。

3.民营银行发展的时机。我们认为现在，特别是党的十六大召开以后，依法获得的民营资本申请设立民营银行和适度加快一些城市商业银行向民营银行转换的时机已经成熟，所以从政策上看，应在有效控制金融风险的条件下，逐步、渐进地允许适度新设立民营银行和适度加快一些城市商业银行向民营银行的转换。政策操作上可以从试点到有限度地推广。对时机问题，我们只要看看中国城市银行的状况就可以看出其转化成民营银行的紧迫性。据银监会统计，截至2003年6月末，全国有城市商业银行112家，总计不良贷款余额1078.11亿元，不良贷款率由2000年的30.96%降低到16.53%，但其中绝大部分仍为“两呆”贷款；全行业累计财务亏损55.97亿元（2003年上半年实现账面利润36.09亿元），历年累计亏损的城市商业银行占4成以上，虽然部分地区，如上海、杭州、芜湖等地的历史包袱已基本消化，但仍有部分城市商业银行的风险问题十分严重，个别地区甚至有恶化趋势，目前处于高风险状态的城市商业银行有20余家，其中半数账面已资不抵债，这要求我们立即行动。

4.制定发展民营银行时间表选择。我们建议政府金融主管部门考虑制定一个银行对国内资本，包括民营资本开放的时间表。我们注意到2002年11月20日中国人民银行发布公告，宣布自2002年12月1日起，将在广州、珠海、青岛、南京、武汉向外资金融机构开放人民币业务。这是我国继允许外资银行在上海、深圳、天津、大连经营人民币业务之后，第二批向外资银行开放人民币业务的城市，至此在我国允许外资银行经营人民币业务的城市达到9个。这是按中国入世协议承诺允许外资进入的时间表进行的。人民银行的统计显示，到2002年9月底，181家外资银行在华设立分支机构和代表处，其中45家已获准经营人民币业务，而1992年在华设立分支机构和代表处的外资银行数仅为47家。我们认为是否可以尝试制定一个银行进一步向国内资本，包括民营资本开放的时间表，建议现在可以考虑在未来5～10年内每年允许5～8家左右的内资商业银行进入市场，其中2～3家新建银行，3～5家改造银行，这样有利于协调银行业对内和对外开放的平衡，对于每年市场准入的民营银行数目可以根据情况适当调整。从机构市场进入速度来看，这几年外资银行的市场进入速度远远超过了内资银行的市场进入速度。对此人民银行有必要给以特别的注意，系统地把握好。

5.发展民营银行的数量和区域选择。对于发展民营银行的数量，我们初步的考虑有这样两点：一是要着眼于将现在城市商业银行中历年累计亏损的、占城市商业银行总数4成以上亏损城市商业银行45家左右，在未来10年或更短的时间如5～8年改建成民营银行。二是对新建的民营银行，我们上面给出了可以每年2～3家的新设选择，我们注意到从1998年开始，4大国有商业银行开始着手撤并各自在农村和基层的分支机构，其中中国工商银行撤销了8700个，中国银行撤销了2722个，中国建设银行撤销了3601个，中国农业银行由近6万个网点下降到了4.4万个，此外还有200多个地级城市没有建城市商业银行。但并不是说4大银行撤出来了，就要全部建新的银行，因为农村信用社和其他金融机构可以一定程度地填充它们撤除的空间，并且它们以前存在机构的“有效性”是值得进一步分析的；对于200多个没建城市银行的地级市也不是全部都要建新的银行，并且可以根据其金融条件考虑建一些区域银行。这样总体来看，初步考虑在未来10年可以将民营银行增加50～80家，不排除增加到100家的选择，但不宜过多。对于区域选择可以在沿海地区、中西部和东北部地区适当平衡，适当向中西部地区倾斜。

6.发展民营银行应该提高监管水平。对于政府来说：第一，要对民营银行的风险管理给以特别的强调，民营银行应该建立完善的风险管理体系，符合国际风险管理标准和人民银行的风险管理标准，同时要在风险管理方法上借鉴国际上先进的风险管理方法，同时增加民营银行的高透明度，这一点可以按国际标准来做。第二，要禁止私人家族性“实际控制”，形成社会专业独立董事能制衡民营大股东的治理格局。第三，要实行高质量的金融监管，严禁监管的“寻租”行为，首先，要注意的就是依法获得的民营资本要符合人民银行关于向银行投资的要求，从近些年一些企业或机构向银行投资的情况来看，不规范的情况时有出现，有些金融机构的贷款被用来充当资本金，或者类似民生银行成立时的资本金情况，有些股东将入股的股权再担保、抵押出去。中国人民银行等金融主管部门对这些应采取有效的措施，消灭这些不规范现象。其次，要规定入股的民营资本选择在资本金的一定比例范围内贷款，或者选择民营资本股东自己和关联企业不在自己入股的民营银行贷款；实行严格的资本充足率管理；对不符合规定的民营银行责成其增资、重组改造或者退出。最后，要积极引导民营资本股东珍惜政府和社会给予新的金融业的发展机会，严禁以违法、违规来损害社会的利益而谋取“黑利”，在追求合法、合规“利润”的同时，增强社会责任。