国际货币基金组织

第一节　国际货币基金组织

一、国际货币基金组织的建立

关于在战后国际货币体系的规划早在1945年战争结束以前就着手制定了。美英等国为了避免再次出现20世纪20年代和30年代世界范围的经济和金融的混乱状态，决定要建立一种新的国际金融秩序。1944年7月1日至22日，45个国家的代表在美国新罕布什尔州的布雷顿森林举行了“联合与联盟国家货币金融会议”，签订了《布雷顿森林协定》，决定成立国际货币基金组织(International Monetary Fund，IMF)和国际复兴开发银行。基金组织于1946年3月正式成立，总部设在华盛顿，1947年3月开始活动，截至2006年2月，国际货币基金组织的成员已达184个国家和地区。中国是基金组织的创始国之一，我国的合法席位是1980年4月18日恢复的。1991年该组织在北京设立常驻代表处。

二、国际货币基金组织的宗旨与职能

(一)国际货币基金组织的宗旨

《国际货币基金组织协定》规定的该组织的宗旨如下。

(1)为会员国提供一个常设的国际货币机构，促进成员国在国际货币问题上的磋商与合作;

(2)促进汇率的稳定和有秩序的汇率安排，借此避免竞争性的汇率贬值;

(3)为经常项目收支建立一个多边支付和汇兑制度，努力消除不利于世界贸易发展的外汇管制;

(4)促进国际贸易均衡发展，维持和提高就业水平和实际收入，发展各国的生产能力;

(5)在临时性基础上和具有充分保障的条件下，向成员国提供资金融通，使之在无需采取有损于本国及国际经济繁荣的措施的情况下，纠正国际收支的不平衡;

(6)努力缩短和减轻国际收支不平衡的持续时间和程度。

(二)国际货币基金组织的职能

根据国际货币基金组织的宗旨，该组织的职能有三种:

(1)确立一套成员国在汇率政策、与经常项目有关的支付，以及货币的可兑换性方面需要遵守的行为准则，并实施监督。

(2)向国际收支发生困难的成员国提供必要的临时性资金融通，以使它们遵守上述行为准则，避免采取不利于其他国家经济发展的政策。

(3)为成员国提供一个进行国际货币合作与协商的场所。

三、国际货币基金组织的机构

国际货币基金组织的最高决策机构是理事会(Board of Governors)，其成员由各国中央银行行长或财政部长组成，每年秋季举行定期会议，决定基金组织和国际货币体系的重大问题，如接纳新会员国、修改基金协定、调整基金份额等。日常行政工作由执行董事会(Executive Board)负责，该机构由24名成员组成，其中，美国、英国、法国、日本、德国、沙特阿拉伯各派出1名，中国和俄罗斯为单独选区，也各自派出1名，其余国家和地区分为16个选区，分别选派1名，每两年改选一次。基金组织的最高行政首脑是总裁，每五年选举一次。总裁在通常情况下不参加董事会的投票，仅当双方票数相等时，总裁可投决定性的一票。通常，总裁由西欧人士担任，而世界银行集团总裁由美国人担任，这是权力分配中的一种默契。

基金组织另外还有两个机构:一个是“临时委员会”，另一个是“发展委员会”。临时委员会的成立，是因为货币体系需要根据形势发展而不断地变化，但理事会过于庞大，无法讨论货币改革的微妙问题，执行董事会的政治级别又不够高，没有充分的权力对重大经济问题作出决定，因此1972年成立了“二十国委员会”，1974年后改设“临时委员会”。它和“发展委员会”都是部长级委员会，每年开会2—4次，讨论国际货币体系和开发援助的重大问题。由于两个委员会的成员大多来自主要国家而且政治级别高，它们的决议往往就是理事会的决议。

在执行董事会下有一些常设的职能部门。如行政、法律、会计、秘书等16个部门。另外，基金组织在巴黎、日内瓦设有办事处。

四、国际货币基金组织的资金来源和主要业务活动

(一)基金组织的资金来源

1．各成员国缴纳的份额

它是指成员国加入基金组织时向其认缴的一定数额的款项，性质相当于股份公司的入股金，缴纳后就成为基金组织的财产，构成基金组织向成员国提供资金融通的主要来源。各成员国缴纳的份额由该国的国民收入、外汇储备和国际收支等经济指标决定的。该组织成立之初，份额的25%以黄金缴纳，其余的75%以本国货币缴纳，存放于本国中央银行，在基金组织需要时可以随时动用;自1975年《牙买加协议》生效、黄金非货币化以后，以黄金缴纳的25%改用特别提款权或可兑换货币缴纳，其余75%仍用本国货币缴纳。按照基金组织的规定，成员国份额应于5年左右时间调整和扩大一次。1946年该组织成立之初的份额总额为76亿美元，到2006年2月，份额总计达到2 134．8亿特别提款权。

根据基金组织2006年2月14日公布的数字，份额最大的前十名依次为:美国17．4%、日本6．24%、德国6．09%、法国5．03%、英国5．03%、意大利3．31%、沙特阿拉伯3．27%、加拿大2．98%、中国2．98%、俄罗斯2．79%。

成员国在基金组织份额的作用有:

(1)投票权。根据规定，每个成员国都有250票基本投票权，此外每缴纳10万特别提款权增加一票投票权。所以投票权和份额比例略有差异。美国现在所占的份额超过17%，依据基金组织重大问题须经全体成员国总投票权的85%通过才能生效的条款，它在基金组织内拥有否决权。

(2)借款权和特别提款权的分配权。成员国在基金组织的份额越高，可借用的款项就越多。到2006年2月仍在实行的规定是:成员国从普通资源账户(General Resources Account)的借款1年不能超过份额的100%，累计借款不超过份额的300%。信用部分贷款(Credit Tranches)和延伸贷款(Extended Fund Facility)也受同样的限制。此外，成员国特别提款权的分配权也与其份额成正比。

2．黄金

到2005年8月底，基金组织持有的黄金按市价计算大约值450亿美元，基金组织的协议条款严格限制黄金的使用，在某些情况下，可以卖出黄金或者接受成员国的黄金支付。

3．借款

根据“普通借款安排”，按照市场利率从11个工业化国家借款，1994年墨西哥发生金融危机以后，根据“新借款安排”可以从26个国家和机构借款。基金组织从借款和贷款的利率差异中赚取收益。

(二)基金组织的主要业务活动

基金组织的活动主要是三个方面:监督、贷款和技术援助。

1．监督

在经济日益全球化的今天，一国的政策会对许多国家产生影响，开展国际合作对经济发展进行全球范围的监督是有必要的。最近几年的金融危机凸现了有效监督的重要性，基金组织就此采取了一些新的行动，以增强在危机的早期发现各国的脆弱性和风险的能力。

根据基金组织的协议，它被授权对成员国的汇率政策进行监督，以保证国际货币体系的有效运行。监督的最终目的是帮助成员国实现金融稳定和经济的可持续发展。监督目前所涵盖的范围是:

(1)汇率、财政和货币政策。这一领域是监督的核心。基金组织对于从汇率制度的选择，到汇率制度与财政和货币政策的一致性等一系列问题提出建议，每一个成员必须为监督提供必要的信息。在基金组织提出要求时，成员国必须就汇率政策向基金组织进行咨询。

(2)对金融部门的监督。在经历了20世纪90年代发达国家和发展中国家一系列的银行危机之后，这一部门越来越引起基金组织的注意。基金组织和世界银行在1999年联合创立了“金融部门评估计划”，以评估各国金融部门的强弱状况。

(3)风险和脆弱性。这一问题来源于资本的大规模和起伏不定的流动。尽管防止危机一直是基金组织监督的核心，但是全球资本市场的成长和发展，使得把监督扩展到传统的经常项目和外债的可持续性之外变得很有必要。

(4)制度问题。它们包括中央银行的独立性、金融部门的管制、公司治理、政策的透明度和责任性。在金融危机之后和有些成员国从计划经济转向市场经济的情况下，这些问题变得越来越重要。

(5)结构方面的政策。内容有管理国际贸易、劳动市场和能源部门的政策。随着主要工业国在遭受巨大的石油冲击以后经济增长放慢，这方面的监督在20世纪80年代已变得更为重要，发展中国家的债务危机和苏联的解体进一步凸现出许多国家结构变化的必要性。

监督活动一年举行一次。由基金组织派出经济学家对成员国进行访问，以收集信息并与政府和央行官员以及私人投资者、劳工代表、议员和民间组织进行讨论。回来以后，代表团会向执行董事会提交一份报告以供讨论，接下来董事会将总结它的观点并交给该国政府。

2．基金组织的贷款种类

基金组织最重要的责任是向国际收支有困难的国家提供贷款，以帮助它们重建国际储备，稳定货币，继续对进口付款，恢复经济增长所需要的条件。

当一个成员国从基金组织借款时，它是用本国货币从普通资源账户购买其他成员国的货币或者特别提款权，这一过程造成基金组织手中相应的货币或者特别提款权的减少，借款国货币的增加。借款国必须在规定的期限内用外国货币或者特别提款权购回自己国家的货币，期限一般是借款后的3—5年。

(1)储备部分贷款(Reserve Tranche)。一国所缴纳的份额和基金组织所持有的该国货币的差额，也就是用特别提款权和可兑换货币缴纳的份额，称为储备部分，成员国可以自由提用，不需经过特殊的批准，因为这部分份额是该国外汇储备的一部分。

(2)信用部分贷款(Credit Tranche)。这部分贷款分为四个档次，每档均为所缴纳份额的25%，总共为份额的100%。高档(25%以上)贷款要与一定的条件或者“行为标准”相联系。贷款的档次越高，条件就越严。

(3)减贫和增长基金(Poverty Reduction and Growth Facility)。该基金创立于1999年9月。到2005年9月，有78个低收入国家(2003年人均GDP为895美元)有资格获得这种贷款，贷款由基金组织通过减贫和增长基金和重债穷国倡议(Heavily Indebted Poor Countries Initiative)进行管理，PRGF基金从各国政府、中央银行以及官方机构按照与市场相关的利率借入资金，贷给合格的国家，借款利率和贷款利率的倒差价由双边捐赠者和基金组织的自身资源来弥补。减贫和增长基金对低收入国家所提供贷款的最高限额和特殊最高限额分别为140%和185%。

(4)外部冲击贷款(The Exogenous Shock Facility)。它是低收入国家在受到外部冲击时能够得到的贷款，贷款资格与减贫和增长基金相同。外部冲击是指政府无法控制的对经济的重大负面影响，包括石油等矿产品价格的变化、自然灾害、发生在邻国的对贸易造成干扰的冲突和危机。这种贷款强调对基本面冲击的适应，不那么强调广泛的结构调整，所以它的期限是1—2年，短于PRGF基金。PRGF和ESF的贷款利率只有0．5%。

(5)紧急援助。在武装冲突和自然灾害之后，基金组织向国际收支方面有紧急需要的国家提供这种援助。从1962年开始，基金组织向遭受洪水、地震、飓风和干旱的国家提供紧急援助。1995年这种援助扩大到发生冲突之后的国家。资金的提供非常迅速并伴随着政策建议，而且常常有技术上的援助。自1962年以来，已经有38个国家从基金组织获得了这种援助，金额有29亿多美元。

(6)备用贷款安排(Stand-by Arrangements)。备用贷款安排是为了帮助成员国解决短期国际收支问题，基金组织为这种贷款用掉的资源最多。备用期一般是12—18个月，贷款应该在2年3个月到4年内偿还。

(7)延伸贷款(Extended Fund Facility)。该项贷款设立于1974年，以帮助成员国解决需要对经济结构进行根本改革的、期限较长的国际收支问题。所以这种贷款安排的期限较长，一般达3年，贷款应该在4年半到7年内偿还。

(8)补充储备贷款(Supplemental Reserve Facility)。这种贷款设立于1997年，以满足对大规模融资的需求。它的出现是因为新兴市场经济国家在90年代经历了人们对市场突然丧失信心，这种情况导致了资本的大量流出，所要求的融资远远大于以前对基金组织提出的要求。借款国应该在2年到2年半之内还款，但是要求的延期还款可长达6年。所有这类贷款都要收取3—5个百分点的额外费用。

(9)进出口波动补偿贷款(Compensatory Financing Facility)。这项贷款设立于1963年，它的目的是帮助出口收入突然下降，或者由于世界商品市场价格波动造成谷物进口成本上升的国家。1988年，这项贷款被并入新设立的“进出口波动补偿与偶然性收支困难贷款” (Compensatory and Contingency Financing Facility)，后者引入了一种外部偶然性机制，该机制为成员国提供了一种资金安排，以保护自己免受意外的外部负面事件的冲击。

(10)缓冲库存贷款(Buffer Stock Financing Facility)。该项贷款设立于1969年，用来帮助初级产品出口国建立缓冲库存，以稳定产品市场价格，减少价格波动对国际收支的不利影响。基金组织曾授权用该项贷款建立可可、锡、糖和天然橡胶的库存。2000年2月15日，为了精简贷款项目，基金组织取消了该项贷款，同时取消了“进出口波动补偿与偶然性收支困难贷款”的偶然性因素。

(11)结构调整贷款(Structural Adjustment Facility)。1986年3月，基金组织的执行董事会设立了结构调整贷款，以应对低收入成员国的特殊困难。该项贷款是优惠贷款，与世界银行以及其他贷款者联合提供，对象是有资格获得国际开发协会贷款、面临长期国际收支问题，并且正在采取综合措施加强国际收支地位的国家。

(12)石油贷款(Oil Facility)。20世纪70年代初，为解决因为石油涨价而造成国际收支困难的国家的资金需要，由石油输出国和其他拥有雄厚外汇储备的国家出资设立的专项贷款。该项贷款已经在1976年5月结束。

3．技术援助

基金组织的技术援助有四分之三是向中低收入国家提供的，特别是亚洲和非洲南撒哈拉国家，冲突结束后的国家也是主要的受益者，如东帝汶、刚果民主共和国、伊拉克和阿富汗等。提供援助的领域是在专业知识方面，诸如宏观经济政策、税收政策和政府收入管理、支出管理、货币政策、汇率制度等。基金组织还帮助低收入国家制定减贫和增长计划，帮助高负债的贫穷国家进行债务可持续性分析和减债计划的管理。

援助方式往往是从总部派出短期专家代表团，专家和驻点顾问的工作时间从几周到几年不等(如果基金组织想要派出长期顾问，可能会要求接受援助的国家以资金或实物的形式付费)。提供援助的其他形式有技术和诊断报告、培训课程、研讨班、讲习班，以及在线顾问的支持。近年来提供的援助和培训越来越多地在地区中心进行，目前有五个援助中心:太平洋、加勒比、东非、西非、中东。

援助一般由基金组织无偿提供，也接受一些富裕国家的捐助。

除了监督、贷款和技术援助之外，基金组织的另一个重要功能就是国际储备的创造。针对国际储备不足和多边支付的需要，基金组织于1969年年会上通过了设立“特别提款权”的正式方案，并于1970年1月开始分配特别提款权。分配按照成员国所缴纳份额的比例进行。特别提款权作为国际储备的一部分，可用于向其他成员国偿付国际收支逆差，或偿还基金组织的贷款。特别提款权用欧元、美元、日元和英镑来定值。

我国在1981年以来，已使用基金组织信贷共13．85亿特别提款权。总的来看，基金组织贷款不是我国利用外资的主要来源。在技术援助方面，我国曾多次获得它传授的有关金融规划、财政和货币政策、银行统计和经济管理等方面的知识。此外，基金组织在每年10月均派代表团到我国商谈经济问题，有时代表团还要进行实地考察。这种磋商活动不仅是基金组织全面了解中国经济及其政策的机会，而且对我国的经济工作和经济政策的正确制定也有促进作用。

专栏9-1　　围绕着贷款的争议

1997年，亚洲爆发了金融危机。几十年来，基金组织对待危机的一贯政策主张是:通过减少政府开支来减少赤字，进行汇率和利率的市场化改革，开放国际贸易，通过贬值改善国际收支，减少对燃料、商品和公共服务的管制和补贴，降低国有企业的作用，或者将它们私有化。从1997年8月到1998年2月，基金组织对泰国、印尼和韩国提供了约为1 000亿美元的援助。但是这些国家的实际情形却是股市的下跌、货币的贬值、泰国工人在1997年9月14日的示威以及印尼的大规模骚乱。有评论家说基金组织采取的是“一刀切”的做法。基金组织和世界银行于2000年4月16—17日在华盛顿举行会议期间，遇到了环保人士、反全球化人士和对该组织未处理好亚洲危机不满的人士的抗议。

Third World Traveler网站上提出的反对基金组织的理由之一是:它的政策在短期内造成失业，在长期内损害发展。在韩国，它通过使货币贬值和提高利率触发了经济衰退，造成了更多企业的破产，导致失业增加和政府开支的减少。由于认为基金组织的贷款条件苛刻，泰国提前偿还了从基金组织的借款，并请基金组织驻曼谷的代表离开。另一个例子是，在1995年援救比索以后，该组织强加的改革使得生活在绝对贫困中的墨西哥人增加了50%以上，全国平均最低工资下降了20%。

基金组织于2003年7月的一份独立报告认为，该组织没有估计到印度尼西亚、韩国和巴西这三个资本账户有问题的国家将要爆发的危机的严重性，在处理它们的经济恶性循环时犯了错误。包括美国在内的大股东在决定基金的政策时有太大的权力，他们未能授权提供足够的资金来抵消亚洲的金融危机。报告说，基金组织在20世纪90年代低估了印尼和韩国银行系统的脆弱性。前任世界银行首席经济学家斯蒂格里茨说，基金组织的政策加重了韩国和阿根廷等国的经济危机。针对基金组织对阿根廷金融危机采取的政策，他指出，该组织似乎没有从亚洲危机中吸取教训，它开出的药方仍然是减少开支和增加税收，这只会使经济更加恶化，税收减少。当人们面临贫困、公司面临破产的时候，税收变得更困难，财政状况更加糟糕。

2000年3月，提供给阿根廷的200亿美元备用资金安排得到批准;1999年12月，提供给土耳其的资金得到批准，2000年12月基金组织又批准了给该国的75亿美元的备用信贷。对阿根廷和土耳其的援救受到了右翼人士的批评。他们说，通过向墨西哥、东南亚国家、巴西、俄罗斯和其他许多国家提供几十亿美元的资金，基金组织把自己变成了一个慈善机构，这种做法减轻了投资者的损失，而不是让他们对糟糕的投资决定负完全的责任，也阻碍了市场导向的改革。尽管有些东亚国家的经济在危机以后有了复苏，但根本性的结构改革并没有进行。1997—2000年期间，基金组织提供的援助资金达到1 800亿美元。基金组织所说的用贷款换取改革的做法并没有成功，反而使接受贷款的国家对借款上了瘾。把基金组织看成是一个补贴渠道，鼓励了新兴国家的银行系统采取更冒险的政策、政府对财政的鲁莽管理和国际贷款者大胆的贷款。

也有人认为，基金组织没有对它的政策对于贫穷国家造成的影响给予足够的关注。比如说，不分青红皂白地要求军人统治的国家减少开支会造成对穷人食品援助的减少，而不是少买直升机。基金能够而且应该加强对接受帮助国家的约束。例如，在亚洲金融危机之后，基金组织要求印尼政府控制财政支出，但由于苏哈托家族的腐败，印尼政府被迫取消了食品和燃料的补贴，这对雅加达的穷人是一个沉重打击，加剧了社会动荡。对私有化政策的批评是，政府把国有企业卖给出价最高的人，但不能确保国家垄断不被私人垄断所代替。

此外，货币贬值过去确实改善了很多国家的国际收支，但不管实际情况如何，基金组织总是提出贬值的建议，这会造成更大的不确定性，使得维持固定汇率变得更为困难。

基金组织到底起了什么作用?对发展中国家来说，它是美国和其他发达国家压迫发展中国家的工具，为有利于索罗斯等人的投机活动创造条件;有些美国批评家则说，这是一个浪费惊人的组织，它把宝贵的资金注入一些发展中国家，其领导人因此而暴富却没有帮助人民的意愿。

基金组织显然对这两种说法都不承认，它宣称，自己不是一家发展银行，不是世界的中央银行，也不是能够强迫其成员做什么的一家机构，它只是一个合作组织。它会贷款给对其他成员国履行财务责任有困难的国家，但条件是，为它们自己和所有成员国的利益进行经济改革，以消除这些困难。与流行的看法相反，它不能对成员国的国内经济政策有效地实施它的权威。比如说，它不能强迫成员国在学校和医院上多花钱，在购买军用飞机和建造宏伟的总统府方面少花钱。它只能劝说它们这样做。但不幸的是，成员国往往会忽视这些善意的劝告。作为开药方的医生是很难受人欢迎的，经济成功的国家不会来找基金组织，来找的都是些老顾客，所以必须迫使这些国家进行不受欢迎的艰难的经济变革。比如说，有些国家的财政赤字过于庞大，官僚机构臃肿，食品补贴没有明确的目标，受益的往往是富人而不是穷人，政府借款和官僚主义窒息了所有形式的私人企业，这些国家被迫从国外借款以维持财政赤字，然后很快就得向基金组织借款，因为从私人渠道已经借不到款了。于是基金组织就要求它们实行严厉的财政政策，办法是:减少食品补贴的支出，削减政府开支，减少在政府供职的人数。然后这些国家的政府就对人民说，我们不想这样做，是基金组织逼迫我们这样做的。基金组织还宣称，货币的可兑换使得旅游、贸易和投资得以在过去的25年里自由地进行，而可兑换性在很大程度上来源于基金组织和成员国在这方面的合作。

不管怎样，对基金组织的批评和它为自己的辩护都是值得人们深思的。