近代中国若干金融政策措施的得失问题研究

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【摘要】：近代中国是一个十分复杂的社会。研究这些政策的制定及其影响，包括经验与教训，有助于人们对近代社会的理解，也有助于加深对近代中国金融历史的认识。无独有偶，1926年4月17日武汉国民政府颁布《集中现金条例》，禁止现洋银出口，以中央、中国、交通三银行钞票代替现金行使，各银行虽照常营业，但不得用现金出入。

近代中国若干金融政策措施的得失问题研究

洪葭管

近代中国是一个十分复杂的社会。从鸦片战争到新民主主义革命胜利的一百年间，经历了清政府统治、北洋政府统治和国民党政府统治三个时期。封建势力并没有随着清朝的灭亡而消失，外国资本势力侵入后，各种变化都很巨大，中国资本主义有所发展而又得不到充分发展，结果形成颇为畸形的南京国民政府的官僚资本垄断统治。体现在中国金融历史上，便是充满矛盾和呈现着纷繁复杂、多头绪的历史。

这三个时期代表统治者意志的三届政府，对货币金融的认识和制定推行的金融政策措施，各不相同，在同一届政府的早期和后期，也不一样。但是采取什么样的金融政策、政策的正确与否，这对统治者本身的政权固然至关重要，对金融业也极有影响，有的对市民大众也利害攸关。研究这些政策的制定及其影响，包括经验与教训，有助于人们对近代社会的理解，也有助于加深对近代中国金融历史的认识。

一、金融政策放任自流下，1910年和1921年两次重大金融风潮

清政府对于近代金融事业本不甚明了，1897年和1905年勉强批准中国通商银行和户部银行（1908年改称大清银行）的设立，对于金融市场的管理既无法规，亦无经验，1908年（光绪三十四年）才有一个《银行通行则例》15条的颁布和施行；1910年的金融风潮发生在上海租界，它就更没有能力加以监管和预先防范。

先是在1908年，英国人麦边在上海租界筹设蓝格志拓殖公司，吹嘘在南洋（主要是荷属东印度）经营种植橡树割取橡胶、发掘石油煤炭、采伐木材等，将来必能赚大钱，用花言巧语诱骗中国人购买他的股份，以后又有别的几家橡胶公司相继设立，但当时乏人问津。到了1909年，世界市场上橡胶普遍涨价，许多开发成功的投资者获利倍蓰，麦边也就乘机大做广告，并采取一些手法，如提前发放股息以示优惠等，果然一下子吸引了中国商人、富翁、钱庄经理乃至清朝在上海的地方官吏，自然也有外国商人，都卷入到这一购买橡皮公司股票的狂热行动中。于是，此项橡皮股票市价大涨特涨。蓝格志公司100荷兰盾（约合中国银60两）面额的股票竟抬高至1 000两。外国在沪银行也允许这种股票作借款的抵押品（这是很关键的一着，等于是银行信贷进入股市）。这种虚假不实、并无产业基础的股票涨到一定程度的时候，那些开设股票公司的外国冒险家们此时便作“金蝉脱壳”之计，把股票尽快脱手，悄悄地溜出上海，外国在沪银行一看情况不妙，也宣布不再承做以这种股票为担保的押款，已做的也要催促归还。在金融风潮爆发前夕的气氛笼罩下，开始时尚可削价脱手，接着便是要想削价出售亦不可得，最后大批橡皮股票等于废纸。上海的大型汇划钱庄一开始便放手承做此项股票押款，自己又购入巨额橡皮股票，是参与这次股票炒作和哄抬的主力，受到的损失自是极为巨大。到了7月21日至22日，正元、谦余、兆康3家汇划钱庄首先倒闭，森源、元丰、会大、协大、晋大等几家规模较大的钱庄也随之停业清理^[1]。1910年初上海上市钱庄有100家，1911年初上市的只剩51家，近一半钱庄元气大伤，惨遭淘汰，可见这次橡皮股票风潮对金融机构和金融市场打击之严重。

到了北洋政府时期，虽于1914年制定实施《证券交易所法》，但设立证券公司毋须向财政部注册和申请营业执照。因此，当1920年7月上海物品证券交易所开业并获得可观利润后，众多的盲从者便认为开设交易所是发财致富的捷径。从1921年5月起，上海新设的交易所逐月增加，到9月份已达70家，11月一个月又增38家，到12月初共计达到112家。从名称上看，几乎每一较大行业均有一个交易所，有的行业还不止一个，如棉布业之外，还有府绸、纱线、厂布、夏布、苎麻、丝茧等。这几个月里，上海各大报纸的广告栏中，几乎每隔一两天就有一家交易所出现，每隔十几天就有一家信托公司开业。这100多家交易所开业后，没有多少正常的交易，只是热衷于经营其他交易所的股票，有的甚至把本身的股票在本交易所的市场内进行违法买卖。新设立的十余家信托公司，除个别外，也不具备金融机构应具备的条件，大多以本公司股票进行投机买卖，并承做以交易所股票为抵押品的贷款，相互利用，兴风助浪，使投机风暴刮得更猛。到了12月份，年关将近，金融紧迫，这些交易所和信托公司顿时周转不灵，纷纷停业。风暴过后，仅存交易所6家、信托公司2家，这就是影响深远的“信交风潮”（信托公司和交易所风潮）^[2]。这些投机成性企图发横财者，素质低下，钻租界当局易于登记注册的空子，实是新兴事业归于失败的重要因素。信交风潮的后果，使本来并不健全的证券交易所事业遭受猛烈沉重的打击。

这是两次典型的以“一哄而起，盲目跟风”而造成的金融风潮。

二、丧失信誉的1916年“停兑令”和1926年的“集中现金令”

1916年5月12日，北洋政府下达了“停兑令”，命令中国、交通两银行的纸币不准兑现，应付款项不准付现^[3]，造成金融极度混乱，市场严重不安。对此，上海中国银行当局，衡量自身库存丰厚及可能取得的外援，认为维持兑现是有把握的，决定不执行这一命令，纸币照常兑现，存款照常付现，赢得了社会上的极大信任。同样在上海租界的交通银行上海分行则因实力不足而执行了这一命令，停止兑现付现，实际上陷于业务停顿状态达一年之久。北洋政府之所以下达此项停兑令，乃是它的财政连年支绌，以至竭蹶的地步，企图通过停兑办法，把中、交两行的全部库存现银集中北京，以救其财政困境。上海、南京等少数南方银行执行了停兑命令，并且继续发行，以至这一地区两行的钞票，一元面额的并不能购到定价一元的商品，而只能当八角七角行使，严重时只值五角四角。由于这些钞票均标出京、津地区发行，因此人们对这些跌价的钞票贬之曰“京钞”。堂堂两大国家银行发行的钞票只能折扣行使，信誉扫地。后来经几年整理，才以定期存单收回此项钞券。北洋政府利令智昏，竟然出此下策，命令两大银行停止兑现付现，丧尽信誉，是金融史上所罕见的。

无独有偶，1926年4月17日武汉国民政府颁布《集中现金条例》，禁止现洋银出口，以中央、中国、交通三银行钞票代替现金行使，各银行虽照常营业，但不得用现金出入。在这一封锁现金命令下，全市和金融界陷于一片恐慌，而中、中、交三行发行不兑现钞票及国库券数达7 000万元，因之“券价日落，人心惶惶，金融之紊乱，市面之恐慌，事态之严重，从来未见”^[4]。在此之前，上海金融界本拟支持武汉国民政府发行新公债，但正在上海、汉口两地往返磋商之际，武汉国民政府这一自毁信誉的《集中现金条例》公布实施，引起金融界强烈不满，各银行对之进行抵制，原来准备支持新公债发行的拟议亦即终止。

三、“不高估汇价”，1935年币制改革获得成功

1935年币制改革是在绝对困难复杂的情况下选择正确的解决办法和坚持“不高估汇价”的原则而获得成功的。1934年由于白银大量外流，造成通货紧缩，物价下跌，商店、银行、钱庄大批倒闭，经济危机严重，市场局势紧迫。当时有人主张从平衡贸易入手，有的主张首先要改善经济结构的职能，有的认为扩充信用是解决之道，也有的不认为已经造成通货紧缩，因而主张仍可维持兑现，只需把银本位制进一步健全，包括减低银的成色等。政府财政当局采纳外国专家提出的改革方案和上海银行家提出的中肯意见，决定放弃银本位，切断银与国外的联系，实行管理通货和有控制的纸币制度。新的币制是汇兑本位制，新币的对外价值“不能处于较高水平”，中央、中国、交通发行的钞票成为完全法偿的货币；白银完全收归国有，由中央银行掌管，在国外出售后充作法币的外汇储备。为稳定新币，由中央、中国、交通三银行无限制买卖外汇^[5]。这里的核心是外国专家提出的对外汇价“不能处于较高水平”，也就是币制改革后中央银行的牌价是每一元法币合英金一先令两便士半，这是以五年来对英镑的平均汇率为基础计算出来的。但实际上照世界市场的银价计算，每一元应值一先令十便士半，现在定为一先令两便士半，相差八便士，也就是每一元钱的实值压低成六角五分。正由于主动的、具备一定条件的货币贬值，改革前那种通货紧缩、物价不正常下跌的现象就告消失，物价开始回升，刺激了工商业的发展，城市经济出现繁荣景象，农产品价格上升，农民生产有了积极性。实施法币政策，也有利于抗战初期支持抗战军费支出的需要。

四、金融业严格自律下采取应急措施获得成功

1.上海于1856年以“九八规元”为记帐单位，以后在商务上频繁使用，影响广泛

上海开埠后，外国银行和外国商行逐渐进入上海，当时市上货物交易用西班牙银元即本洋为媒介，后来本洋来源渐少，拟用墨西哥鹰洋代替未成，上海商界社会于1856年决定采用“九八规元”这种虚银两，用作记帐单位，授受使用的还是实银两即二七宝银和银元^[6]。以后上海一切商品交易，都要按银元银两折合兑换，从而产生了以“九八规元”来计算的“洋厘”。洋厘和银拆（银两的利率）在以后的一个长时期里成为上海钱庄手中运用的金融工具，每天的行市也均在钱庄业组织的钱业市场进行。这种以“九八规元”为记帐单位，实际使用的是银两、银元，正和1969年由国际货币基金组织决定采用的“特别提款权（S.D.R）”为记帐单位，而实际使用的是美元、英镑、马克一样，只是前者比后者的产生年份早了整整一百年。

2.1919年取消鹰洋行市只开袁币一种行市，是上海中资金融业对外商银行交涉的一大胜利

20世纪初市面上流通着三种银元，除清末中国自铸的龙洋、民初按照北洋政府《国币条例》铸造的袁币（袁世凯头像的银元通称国币）外，第三种便是墨西哥铸造的鹰洋（银元、洋钱、番饼均为当时对银元的称呼）。从19世纪中叶以来，鹰洋因其成色上乘，质地精良，流通美、亚两洲，在华外商银行亦大量输入，在中国沿海各地使用甚广。1915年上海钱庄业组成的钱业公所所开洋厘行市，已把龙洋取消，只剩袁币和鹰洋两种。由于内地各省多通用袁币及鹰洋，而鹰洋由于墨西哥改革币制后已停止铸造，在中国市场上流通总额逐渐减小，鹰洋行市逐渐与袁币行市持平，故中资金融业乃有划一鹰洋和袁币行市之议，但因外商银行的反对而未果。1919年8月，乘五四运动人民爱国热情高涨之东风，钱业公会在中国、交通两银行的支持下，毅然决定取消鹰洋行市，只开袁币一种行市^[7]，外商银行迫于形势，亦不得不表示赞成。当时币制紊乱，外商银行操纵金融势力甚大，华资金融业能把银元行市及时果断地加以统一，挽回利权，使币制逐步趋于进化，应该予以充分肯定。

3.防范风险和推进近代化经营，1932年成立银行业联合准备委员会

1932年1月28日淞沪抗日战争爆发，上海商会议决，所有行业停市三天，三天过后，到了2月1日商会又议决，停市无限期展延。上海银行界有识之士认为，停市越久，开业时越容易发生挤兑风潮，决定在有“联合准备”的条件下，各银行于2月4日复业。这个联合准备办法就是26家银行组成“上海银行业联合准备委员会”，收存各银行缴存的财产。各银行缴存财产后，可按财产的市价七折作为担保，发行公单、公库证和抵押证三种信用工具。其中公单占40%，公库证占20%，抵押证占40%。规定的用途是：公单可用于向同业十足拆款，也可以代替现金流通；公库证可充发行准备或向发行银行作领用钞券的准备；抵押证得为同业借款的抵押品，亦可充作发行准备^[8]。有了这三种信用工具，联准会就可以利用这些增加了的流通筹码，办理同业拆借和票据贴现，灵活同业间的资金融通，实现了部分资产证券化。随后，钱庄亦大体上照此办法办理，天津、杭州等地银行亦均仿效这一办法成立类似组织。2月4日上海银行业首先复业，带动全市其他行业全部复业。实践证明，上海银行业这一办法，设想周密，适合国情，切实可行，故复业后取得银行对外应付裕如、金融全局稳定的良好效果。后来公单可开远期，并可贴现，这种公单印刷精良，交付便利，联准会又是公单的最后付款人，银行界和商界都乐于使用，成为上海银行界创新信用工具的成功尝试。上海银行业建立联合准备委员会这一做法，是依靠自己的智慧与力量组织起来的，这一制度的实施，明显地起了集中准备、调剂盈虚、实现同业互助、应付紧急状态、维护金融稳定的作用，是中国金融史上值得大书特书的成功之举。

五、沪战爆发，政府颁布《非常时期安定金融办法》

1937年8月13日，日本在上海挑起全面侵略战争，国民政府财政部应上海银钱业的要求，下令停业两天，于15日颁布了《非常时期安定金融办法》，全文七条，主要是：（1）自8月16日起，银行钱庄各种活期存款，如需向原存银行钱庄支取者，每户只能照其存款余额，每星期提取5%，但每户每星期至多以提取法币150元为限；（2）定期存款未到期者不得通融提取，到期后，如不欲转定期者，须转作活期存款，但以原银行钱庄为限，并照第一条之规定办理；（3）定期存款未到期前，如存户商经银行钱庄同意，承做押款者每户至多以1 000元为限，其在2 000元以内的存款，得以对折作押；（4）工厂、公司、商店及机关之存款，如发付工资或军事有关须用发布者得另行商办；（5）同业或客户汇款，一律以法币支付之，凡以法币交付银行钱庄开立新户者，得随时照数支取法币，不加限制^[9]。

这一办法的直接目的是维护银行钱庄不致因客户无限制提存而无法应付，造成搁浅或倒闭。那时全国银行的存款总额已逾45亿元，上海一地约为20亿元，如让存户全部提取现钞，即使全国14亿元货币发行全部抵用，也应付不了上海一个地区。为安定战时金融，限制提存是必要的。这一办法的间接目的则是防止存户将其存款提取后，转存到在华外商银行，或者直接用来购买外汇。由于措施果断，办法一公布，惶惶然的人心也就安定下来；再由于当时处于民族危急关头，大家的抗日情绪高涨，同仇敌忾，都有齐心协力共赴国难的愿望，也就容易接受这一限制提存办法。

六、没有配套政策，1946年开放外汇市场失败

1946年2月25日，国民政府决定开放外汇市场。这个开放外汇市场案，由当时任行政院院长、最高经济委员会委员长的宋子文提出，经国防最高委员会开会通过，内容包括调整外汇汇率、开放外汇买卖和中央银行办理外汇审核互有关联的三个方面^[10]。

在抗日战争期间，本来在1935年币制改革时承诺的法币可无限制买卖外汇，到1938年3月因支出浩繁便宣布实行外汇审核制度，以后在重庆把外汇汇率固定在法币20元合1美元的比率上。第二次世界大战结束后，中国为战胜国，又是国际货币基金组织的原始会员，不仅要适应开展对外贸易需要，也应有一个与国际货币基金协会相适应的环境与条件；在宋子文看来，还有一个大规模吸引美国资本来华投资的背景。同时国民党政府的中央银行这时已拥有近9亿美元的外汇储备和约合3亿美元的黄金储备，可以成为开放外汇市场的物质基础。由于政府没有配套政策抑制通货膨胀，而财政庞大赤字特别是军费支出不能削减，由20元法币合1美元调整为2020元法币合1美元的汇率仍属高估，大批商品进口所需外汇远远超过出口所得的外汇，外国资本又因金融不稳定并未踊跃输入，因此从1946年3月4日开放外汇市场到同年11月改变外汇管理办法（实际已是从开放外汇买卖到严格审核外汇支出）的八个月中，中央银行及各指定银行售出的外汇计美元38 155万元，英镑1 676万镑，港币2 432万元，消耗了中央银行外汇储备总额的40%，以后到1947年2月为12 000元，1947年8月更高达39 000元，至此，开放外汇市场原先的美妙设想，包括促进对外贸易、吸引外资、稳定货币、复苏经济等，在通货膨胀日益加剧的环境下，在一片责难声中，终于宣告幻灭和破产。

七、政府实施金融垄断政策，中国银行业两极分野

1916—1935年的20年间，“江浙银行家群体”以他们的智识、经验、能力，重视人才，运用各种力量，在使银行近代化进程中取得巨大成就，声势煊赫，财力壮大，业务猛增，有代表性的10家银行的各项存款总额由1926年的6.3亿元，增至1934年的17.9亿元。他们创业的成果，不仅表现在他们主持的各自银行的业务发展上，而且体现在金融市场的兴旺和若干区域金融中心的形成上，并集中体现在上海成为全国金融中心的地位上。

以蒋介石为首的国民党统治集团，实施其金融方面垄断政策，1935年是关键的一年。这一年他们增加了中央银行的资本，攫取了中国、交通两大银行的经营管理权（原来只是持有股份），成立了中国农民银行和中央信托局，扩大了邮政储金汇业局，形成了“四行两局”金融体系，还兼并了三家（中国通商、中国实业、四明商业储蓄）有发行权的商业银行实行官商合办。在攫取中国银行密谋过程的电报来往中，蒋介石给孔祥熙的电报中说：“国家社会皆濒破产……关键在中、交两行固执其历来吮吸国脉民膏之反时代之传统政策”，“今日国家险象环生，无论为政府与社会计，只有使两行绝对听命于中央，彻底合作，乃为国家民族唯一之生路”^[11]。由此可见，蒋介石经济垄断思想的浓厚和缔造金融垄断资本立场的坚定。

本来“江浙银行家群体”与蒋介石政权的关系，从1927年对南京国民政府的经济支持，到1932年同意公债延期还本付息时尚有抗衡力量，到1935年则成为附庸，中国银行业由此两极分野。一边是国家垄断资本金融机构，一边是民营金融机构；一边是金融控制者操纵者，一边是反控制反垄断者。若从1916年拒不执行北洋政府停兑令算起，恰好是江浙银行家群体由发展壮大到顶峰到被取代的20年。他们发展自由资本主义式银行的理想也就被阻断。江浙银行家群体自身也在分野，盐业银行总经理吴鼎昌担任了实业部长、贵州省政府主席，钱永铭担任垄断资本交通银行的董事长，中国银行总经理张嘉璈担任了铁道部长、交通部长和1947年时的中央银行总裁，一个有作为的、顺应历史潮流的中国银行总经理，变成逆历史潮流、为反动统治者补台却劳而无功的中央银行总裁，这无疑也是历史性的悲剧。

八、影响政权垮台的“金圆券改革”

国民党统治区的通货膨胀，并未因抗战胜利而得以缓解，反而由于发动全面内战，军费支出倍增，财政赤字日益严重而加剧。而通胀时期，政府几次“赖债”，如1945年10月对“黄金存款”存户到期兑付时，强迫按所存金额的40%捐献^[12]；1946年10月财政部对战前所发公债、战时停止还本付息，这时物价已上涨数千倍，而政府只照面额一作一还本付息，等于是赖债不还^[13]。这些措施使债信丧失殆尽，亦使人民预期通胀只会加剧而不可能抑制。

进入1948年，恶性通货膨胀发展速度越来越快，物价上涨程度越来越惊人，这时蒋介石要中央银行和财政部各拟一个改革币制的方案。中央银行方面拟订的方案是不彻底的，主张仍旧使用法币，只是另外发行一种“金圆”，如同1931年中央银行发行关金兑换券，以外币计值，用于缴税和结算进出口贸易，这样可以增加财政税收相当于支出的40%（当时财政税收只相当于支出的10%），这是不彻底的办法，蒋介石当然不满意。蒋介石看中的是财政部长王云五自己草拟的所谓币制改革方案，这一方案规定金圆券1元兑法币300万元，4元金圆券合1美元^[14]，这不仅高估汇价，而且外汇储备已少得可怜，央行业务局有时还要向中国银行借外汇头寸；同时管理物价，一切物品均不得超过8月19日即改革币制时的价格，也就是实行物价冻结。再一个办法，就是人民持有的黄金、白银、银币及外国币券均要售给中央银行兑取金圆券，这一次共搜括折合美金近两亿美元。这种既无外汇黄金充分储备，物价又不可能长期冻结，财政赤字根本无法削减，人民对政府的币信已处于最低点，而内战扩大，军事上又节节败退的情况下，一般专家和官吏都认为改革的条件不具备，这样做只会失败不可能成功。而蒋介石一意孤行，趁立法院休会期间，即以“总统命令”把这一“财政经济紧急处理办法”公布并实施了。

以300万元法币合1元金圆券，这实际上是发行面额大300万倍的大钞，一下子把已发行的663万亿法币压缩成2.2亿金圆券。在通货膨胀有增无减，经济处于千疮百孔的状态下，预定20亿金圆券发行总额很快突破，以后便是变本加厉的通货膨胀和如脱缰野马一般的物价飞涨。到1949年5月上海解放时短短几个月时间里，金圆券就发行67.9万亿元，物价上涨644万倍。金圆券的崩溃比法币崩溃更快，这已经不是一般的货币金融危机，而是影响、演变成政权更迭的总危机，宣告了国民党统治的结束。

从上面这些事例可以看出政府所采取的金融政策措施，对金融业的生存、对经济的发展、对市民大众的安居乐业都是至关重要的，对政权自身也会有或大或小的影响。由此，我们可以从中深入研究的、可以成为经验教训加以吸取或借鉴的有以下几点：

第一，货币和信贷有自身的运动规律。要正确认识在一定条件下金融的基本功能，人们只能正确地运用它，使它发挥出更大更好的作用，而不能超越它的基本功能，无限制地夸大它的作用。否则，不仅不能达到“事半功倍”的目的，反而会受到损害。

第二，经济决定金融，金融反作用于经济，二者是辩证关系。要用这种辨证思想来提高对事物的认识，来指导工作实践和决定金融政策的制定。充分运用反作用原理是能收到杰出效果的，但这需要平时积累智慧，学会更大本领。

第三，帮助金融产业提高自律意识，培养自律能力，是十分重要的。政府和货币金融监管当局不仅要加强监管，从而防范风险，更重要的是能够促进企业有自觉地改善经营管理、防范风险的思想与能力。

第四，“一哄而起，盲目跟风”，这几乎是某些投资人的顽症，政府和监管当局在制定金融政策措施时不能不看到这一点。可以利用人们的预期心理，但也要注意这也是“泡沫”产生的因素。

第五，外国资本问题永远是一个需要谨慎对待的问题。不充分利用固然不好，利用过头也必会带来负面影响，应该让步时就让步，不应让步时就不必迁就。自身的力量壮大了，就有了理直气壮对待外来资本的基础。

（作者洪葭管，中国人民银行上海市分行金融研究所研究员）

【注释】

[1]《上海钱庄史料》，上海人民出版社1960年版，第74～79页。

[2]《民元来上海之交易所》，《民国经济史》，1948年版，第145～157页。

[3]《中华民国货币史资料》第一辑，上海人民出版社1986年版，第200～203页。

[4]《上海商业储蓄银行史料》，上海人民出版社1990年版，第398～400页。