“现代化与国际化进程中的中国金融法制建设”学术研讨会综述

“现代化与国际化进程中的中国金融法制建设”学术研讨会综述

田兴荣

一个主题为“现代化与国际化进程中的中国金融法制建设”研讨会，于2007年8月30—31日在复旦大学召开。

这次会议由三家单位共同主办：上海市金融法制研究会、复旦大学中国金融史研究中心、上海市立法研究所。上海市人大常委会副主任周禹鹏出席了会议开幕式并发表重要讲话。复旦大学、上海金融法制研究会、上海市立法研究所的负责人分别致词。来自上海银监局、上海市金融法制研究会、中国建设银行上海市分行、中国社科院、上海社科院、复旦大学、华东政法大学、上海财经大学、西南大学等单位的80余位学者参加了会议，发表了21篇专题报告和论文，并进行了讨论。这次会议的特点是：以国际化、现代化的视野，从研究总结近代以来中国金融历史变迁出发，借鉴国际金融史上的相关案例，注重当今上海国际金融中心建设的需要，立足客观而科学地总结中国金融法制建设的经验教训。这次会议的举办恰逢胡锦涛总书记发表关于重视金融领域、加强金融工作的重要指示之际，充分体现了会议主办单位和有关专家学者对于金融法制建设问题的关注和研究，有着十分重要的价值。兹将专家学者的主要观点概述如下。

一、吸取金融变迁的历史经验教训，用科学发展观引导当前中国的金融运行

洪葭管（上海市金融学会顾问）首先对20世纪世界性金融危机进行了回顾。他认为，影响全球的金融危机主要有五次，即1929年爆发的美国大萧条；1971年美国“联储”停止兑换黄金；20世纪80年代下半期至90年代初，日本泡沫经济形成及其破裂；1997年7月亚洲金融危机；2001年9月美国纳斯达克股票指数从半年前的高点5 040点跌至1 300点。而产生这些危机的因素错综复杂，大体可概括为五个方面：（1）货币信贷过分扩张，资产价格膨胀；（2）股市狂涨，既是经济泡沫的明显特征，又是经济泡沫的直接制造者；（3）不恰当的高估汇率；（4）条件不成熟，过度、过快的开放金融市场；（5）外来投机势力的冲击。周禹鹏（上海市人大常委会副主任）则对20世纪中国金融业的发展历程进行了回顾。1840年鸦片战争后，中国金融业就开始走上探索现代化与国际化之路。20世纪30年代，中国银行业已取得了长足的进步，证券、保险、信托、外汇、票据交换等近代意义的金融市场也萌生勃兴，民族金融业成就了自身向现代化、国际化的第一次转变。但新中国成立后，由于高度集中计划经济的影响，中国金融业发展受到限制，金融立法十分薄弱。改革开放后，随着金融体制改革的深化和金融法制建设的深入，我国金融法律体系已基本确立，金融市场和金融业已逐步进入法制化、规范化的轨道。但近年来，随着经济全球化的发展，特别是我国加入WTO后，金融业发生了深刻的变化，金融立法在某些方面已存在滞后的问题。比如金融监管问题，与会学者杜恂诚（上海财经大学）就举了一个非常生动且发人深省的实例：陈良宇事件发生前两年，上海某一企业严重亏损，陈及其亲信以较低价格买进该公司大量股票，两个月后，政府公布了接收、整顿该企业的具体方案，致使该企业的股票成几十倍的比率攀升，陈及其亲信大捞一笔。这是现代银行监管立法缺失的具体案例。

可见，要克服金融危机、降低金融风险，加强和完善金融法制建设已迫在眉睫。桑玉成（复旦大学校长助理）指出，目前中国国内金融市场十分活跃，而国际金融市场跌宕起伏，机会与风险共存。上海在向建设国际金融中心的战略目标推进的过程中，“金融法制建设是十分重要的保证，甚至是必要的前提和基础”。周平（上海金融法制研究会副会长）也特别强调了金融法制建设的重要性，“法制环境建设是国际金融中心建设的重要基础”，“金融改革的深化，金融市场的发展，信用体系的建立，都需要法制的推动力”，“加强和完善金融监管，防范金融风险，维护金融安全，也都需要法律法规作保障”。要完善金融法制建设和优化金融生态环境，需要我们正确处理好金融改革创新与依法规办的关系，金融统一市场与地区优先发展的关系，金融集中立法与国际金融中心特许规则的关系，需要在法制的框架下积极地探索，努力地实现。洪葭管对金融领域若干规律性的问题也作了进一步的思考：（1）衡量货币的价值基础，不能单由贸易一项来决定币值；（2）按照购买力平价原理，会出现货币、商品双升值的危害；（3）对处理好虚拟经济与实体经济的关系问题，要深入研究；（4）对于经济决定金融、金融反作用于经济的原理，应当尊重、遵循，金融立法亦要高瞻远瞩、通盘考虑。

对于如何加强当代金融法制建设，与会学者从历史和现实的角度，提出了很多富有建设性的意见和建议。

洪葭管指出，加强当代中国金融法制建设，首先应该从中国的国情出发，多考虑中国的金融实际。如放开人民币自由兑换，中国脆弱的金融体系能否承受得住？在外有升值压力，内有通胀威胁的实情下，对于中国1.2万亿左右美元的外汇储备，是否应该视作人民币“发行准备”来对待？最后，洪先生提出要吸取历史经验教训，用科学发展观来研究近代中国金融法制建设，并引导当前金融法制体系的运行。吴景平（复旦大学历史系）则从历史和现实结合的角度，探讨了中国的外商银行问题，指出外商金融机构应看作是完整意义的中国金融业的组成部分，外商金融机构及其运作，一方面给中国本土金融业带来很大的冲击与激烈的甚至是生死意义上的竞争，但外资银行和非银行金融机构在基本制度、经营业务种类、管理理念和方式、国际化等方面，带来了可资借鉴的新的因素，不失为促使中国朝野警醒、认真变革的诱因。另外，在国际化的背景下，外资金融机构与中国本国社会生活和经济发展之间，客观上有着越来越密切的关系，其影响和作用也越来越大，与此相应的在进行中国金融法制建设时，对此一定要有充分的甚至是前瞻性的认识，避免被动滞后甚至出现空白、盲区。

杜恂诚则从市场经济的角度，运用比较史学及金融制度的理论，对中国金融史中的法制问题进行了探讨。近代以来，中央政府对外荏弱、对内腐败低效，社会转型而不稳定，司法体系欠缺和落后，总的来看中国近代法治是不完善的，但在近代市场经济条件下，一些主要商业口岸城市金融法制逐渐产生运作，并在曲折反复中逐步发展，20世纪二三十年代上海成为远东金融中心，就与当时的金融法制在一定程度上与国际接轨有关。如近代上海的标金期货，功能定位准，基本没有政府直接管理，却不会乱。而作为国民党强势政府上台后，全面接管金融业并否定市场后，就谈不上法制了。

杜先生还认为，当代中国经济、社会、政治改革还要过很多关，还可能产生一些波动，因而在发展资本市场方面一定要避免盲目性；目前我国的金融监管仍存在很多缺失，而近代外资银行的押柜制度，储蓄银行董事、监事对储蓄存款负无限责任，钱庄贷给股东的数额不得超过其投资额，银企关系中类似日本的主银行制度，对当代中国的银行监管仍具有借鉴意义。金融创新和金融发展要充分考虑到中国的社会历史条件，即社会转型和信息成本奇高，这也决定了近代中国的间接金融模式。吴景平认为，中国金融的现代转型，“总体上是外力推动、政府主导和替代型的，来自普通商业行庄的推动微弱而不稳定”，“主要是服务政府财政需要而不是服务于工商社会的发展”，“受制于政局动荡和外患不已”。中国金融的现代转型“缺乏学理的准备和指导，不尊重市场规律，总体效益低下，但成本、‘学费’却不菲”。

二、近代中国金融法制建设的若干个案及其借鉴意义

中国金融制度的肇始，可追溯到秦始皇统一货币，以后历代中央政府虽或多或少都颁行有相应的金融法规，但在商品化程度低下的前近代，传统金融业在整个社会经济的运行中处于从属地位，金融法制建设乏善可陈。时至近代，随着外商金融机构侵入和中国新式银行设立，中国金融法制建设才逐步向现代化与国际化方向迈进，但道路却异常曲折。因而，此次学术研讨会从近代中国金融法制史的研究对象、银行监管机构和组织制度的变迁、证券市场的监管、行业团体与学术组织对金融法制建设的作用等多个角度，对近代中国金融法制建设进行了探讨。

1.近代中国金融法制史的研究对象

赵兰亮（复旦大学历史系）指出，中国近代金融法制史研究的关注点应该是“金融市场与金融法制的动态演进”，金融法制史既要研究金融市场本身的发展如何反应在法制的变迁上，也要研究法制演进如何作用于市场。一部金融法制的历史显示，“金融业对金融法规最为敏感，特别是金融业的高层管理人员”，加上立法层面及金融学、法学等领域的学者，则是金融法制建设的重要力量，互相之间的沟通、交流与合作十分重要。作者还将地理学中空间差异、空间过程及空间相互作用的理论，运用于中国近代金融史的研究中去，认为“中国近代的金融市场与发展状况，其空间的差异性甚是明显”。因而，作者认为这种差异性，或者说比较金融史研究，将会成为近代中国金融史研究新的增长点。

2.近代中国银行制度建设与金融风险防范的缺失

吴景平指出，围绕1897年中国人自办的第一家银行——中国通商银行的创办，盛宣怀奏设银行的“条陈自强大计折”以及其他一系列文件，标志着中国近代银行制度建设提上了日程，中国通商银行筹设及其初期运作，成为尔后中国新式银行业和相应制度构建的先声。一些近代意义的银行法规，如《试办银行章程》、《大清银行则例》、《银行通行则例》等先后颁布，加上《币制则例》、《国币条例》等币制法规，近代中国银行制度建设已取得了一定的成就，但金融风险防范意识却严重缺失。叶世昌（复旦大学经济学院）对晚清时期宝苏局当五钱的铸行与回收进行了考察，进而指出清末金融法制建设的迫切性。戴鞍钢（复旦大学历史系）对周学熙的金融主张，李一翔（东华大学人文学院）对1924年的“划条事件”进行了具体研究，两位学者皆认为北洋政府时期无论是政府还是金融机构对金融风险的制度性防范仍是远远不够的。

南京国民政府建立后，国民党不仅建立四行二局政府金融体系，且有了基本的制度保障和明确的政策导向。1927—1937年国民政府在币制与钞券发行、银行与金融管制、外汇管理、存放款业务、汇兑储蓄业务、特种与合作金融等方面，制定颁布了100多个法规。因而，吴景平认为，日趋强化的国民政府金融统制的建立，在一定程度和范围里有助于中国尽快摆脱世界性金融风潮的影响，稳定金融市场和社会经济，也有助于抗战时期战时经济体制的确立和运作，其积极作用应予以肯定。但是，与此同时，国家（中央政府）也就无法推卸维护币制和市场稳定的责任，政府的信用即合法性、权威性，都成为金融稳定的抵押品。正因为如此，抗战胜利之后的无法制止的恶性通货膨胀，法币与金圆券的相继垮台，国家行局信用丧失殆尽，商业行庄除了投机别无维持之法，中国金融现代化完全中止。而这一时期，政府对金融风险的防范意识较前一时期已有很大的提高。杨天亮（上海市档案馆）对20世纪30年代中国最大的侨资银行——中南银行金融风险的防范进行了考察。张忠民（上海社科院经济研究所）指出，国家财政拨款以及以政府机构或者银行等商股形式出具的资本金的投入，它们构成的是企业的股权；而各种形式债款的投入，如公债、公司债、银行借款等，它们形成的是对企业的债权。从理论上讲，“拥有对企业的剩余控制权和索取权，对企业的治理结构也拥有经营管理权”，而借款所形成的债权，只要是在其权益得到充分保障的前提下，所享有的只有债权的收益权，对企业产权及企业治理结构并不产生直接的影响。

3.近代中国银行监管机构和组织制度的变迁

刘平（中国银监会上海银监局）从中央政府常设（派出）监管机构、中央政府临时及辅助监管机构，以及地方政府与银行监管等三个方面，阐述了近代中国银行监管机构的历史变迁。他认为，近代中国政府关于银行的监管机关，是在借鉴国际经验和结合本土实际的过程中，从无到有，并逐步趋于完备，在银行业发展过程中扮演着重要角色，其本身也成为金融现代化的重要一环。但近代中国银行监管机构的设置，尚缺乏严密统一的组织，其权威性和独立性都受到了很大的影响。从狭义角度看，银行监管机构作为银行监管制度的组成要素，其设置与演变，与银行业监管的相应法律法规、监管目标、监管对象，以及监管方式的变化等，都有着极大的关联。从更宽泛的角度看，又与社会环境变迁，以及国家经济、财政、金融政策的演变等有着极为密切的关系。

此外，李婧（华东政法大学）还对近代中国银行组织制度进行了考察。她认为，近代中国银行组织制度为银行业的发展、壮大提供了制度保障，促进了民族产业的发展和民族资产阶级的壮大，也对新中国银行制度产生了很大影响。

4.关于近代中国的证券市场监管

刘红忠（复旦大学金融研究院）、邹晓昇（复旦大学经济学博士后）两位学者从近代股市政府监管立法、股市行业自律性监管规约，以及监管执行力等方面，对近代中国股市监管执行力进行了探讨，认为无论是政府监管立法执行力，还是行业组织的执行力，都存在着严重的缺失。此外，还从人性的善与恶（贪婪与恐惧），从文化的固守传统与反传统，从法律的大陆法系与英美法系的异同，从经济学的理性与非理性，从金融体系的市场主导与机构主导，从行为金融学的过度反应与反应不足等多个角度，对近代中国股市监管执行力缺失的原因，进行了多学科的剖析。朱荫贵（复旦大学历史系）认为，近代中国证券市场具有三个明显的特点：（1）扭曲的外部环境；（2）病态的内部运行；（3）与近代中国的产业发展关系不大。而产生上述特点的根本原因，则是几千年的历史传统、商业习惯和国民经济结构；直接原因则是，中国经商传统中一些历时弥久的“惯习”，或者说中国商业传统中一些不见诸文字的“制度”，直接在其中发挥着重要的影响和作用。尤其值得注意的近代中国证券市场与产业发展脱离的直接原因是，“中国企业的资金可以直接通过从社会吸收储蓄解决”，企业可以设立储蓄部，公开登报招揽存款，这是中国企业与欧美先进国家显著的不同。而近代中国证券市场，本质上主要是在为政府的财政服务，是一个公债市场和财政市场，而不是一个为股份制企业服务的股票证券市场。

5.行业团体与学术组织对于金融法制建设的作用

万立明（复旦大学经济学博士后）、马长林（上海市档案馆）、刘志英（西南大学历史文化学院）等有关专家学者，考察了票据立法、印花税法和战时银行管理办法的制定颁行，与上海、重庆的银行公会、上海银行学会之间的关系，认为近代中国的行业团体与金融学术组织汇聚了同业领袖人物和专家学者，把金融运作和学理、实务相结合，既致力于维护银行业的切身利益，也补充和完善了国民政府的金融法规。它们为近代中国的金融立法提供了重要的智力支持，对保证法律的质量和可行性发挥了重要的作用。

三、如何看待1978年以来金融法制建设的发展

1978年改革开放以前，我国高度集中的财政性金融体制对于扭转新中国成立初期经济秩序的混乱和恢复经济起到重要作用，但这种金融体制是与新中国成立初期单一公有制和计划经济相适应的。改革开放后，随着经济结构（工业化、城市化）和经济体制（市场化）的转型，金融体制的改革和金融业的对外开放已势在必行，与此同时，国家金融安全问题显得尤为重要。此次学术研讨会即从金融制度变迁、国家金融安全、国际短期资本对中国资本市场冲击、独立董事制度的移植以及商业银行内控制度的法定性等角度，对改革开放后金融制度建设进行了探讨。

1.关于1978年前后中国金融体制的变化以及尚待解决的问题

武力（中国社科院经济研究所）指出，1949年中华人民共和国的建立，标志着中国的金融制度进入了一个由政府高度控制和垄断的新阶段。1952年底私营金融业社会主义改造的完成，标志着财政性金融体制的形成。这种金融体制的优势在于容易聚集和动员社会资源，将其投入到政府认为需要优先发展的领域。在这种体制下，政府通过控制全社会的资料配置，实施国家治理，居民和企事业储蓄只是被动的，贷款完全是政府计划安排。1978年改革开放后，随着工业化和市场化的快速推进，在金融业获得迅速发展的同时，其体制也发生了相应的深刻变化，显示出明显的政府主导型的超长发展，在资本市场的形成、银行的多元化、金融产品的多样性等方面都取得了巨大的成就，基本形成了与市场经济发展相适应的金融机构体系、金融市场体系和金融调控监管体系。但是，金融业作为国民经济的核心，除了其本身业务存在的问题外，在中国这样一个正经历着剧烈的经济转型（结构转型和体制转型）的大国里，究竟怎样处理政府与金融业的生态系统，实现政府经济职能，仍然是没有解决的问题。

2.在巴塞尔新资本协议下的我国金融安全法制建设

衣寅炯（中国建设银行上海市分行）指出，在外部经济对我国金融安全构成不利影响的情况下，加强国家金融安全法制建设成为当务之急。只有拥有完善的法律、法规，才有可能从根本上为建设国家金融安全打好基础。要达到这一目标，必须做到以下几点：政府必须高度重视，投入一定的人力与物力；对已有相关法律、法规进行修改完善；充分利用已有的、国际公认的金融行业规则，特别是巴塞尔新资本协议；建立应急反应机制。按照巴塞尔新资本协议的要求，我国金融监管当局要从立法着手，对国内金融业实行分级监管：对国内活跃银行，监管要求可以在一定时期内较为宽松；对国内小金融企业，则在法规上给予适当保护；而对国外来华活跃银行，则必须按国际通行法则制定要求。同时，金融法制建设必须分层进行：全国人大常委会着重于关键性的法规建设，监管当局则从技术层面进行法规建设。

3.构建完备的法律体系，防范国际短期资本对中国资本市场的冲击

牛晓健（复旦大学金融研究院）、董晓君（复旦大学法学院）通过研究指出，我国近期以来资本市场的繁荣与风险相伴相生，尤其是证券市场开放的过程中，国际短期资本市场的稳健和金融安全造成一定的威胁，要在不降低资本市场开放程度的前提下，控制和防范金融风险的发生，从法律的视角看，应当结合立法、执法和司法，以法律作为金融体制和金融监管改革的促进和保障，才能建立与涉外经济水平相适应的市场体系和调控机制，加强资本市场本身抵抗风险的能力。要构建完备的法律体系，必须做到以下三点：（1）在立法上通过增加高阶位的立法，以证券法和公司法为核心协调法律规则，构筑和谐的证券市场法律体系；（2）在执法上，加强外部监管和行业自律，并配合金融创新加强金融衍生品的监管；（3）在司法上，要提高法院干预证券市场的能力，通过司法救济保障中小投资者的利益，最大程度地降低风险的发生和所带来的负面影响。黄钰（上海市立法研究所）指出，尽管金融立法的权限在中央不在地方，但就如何营造良好的金融法制环境，如何更好地贯彻执行金融法制法规，如何为今后修订和完善相关的金融法律法规、司法解释等提出建设性的意见和建议，都需要通报者进行深入彻底的研讨，将研讨取得成果供有关方面决策时参考。因此，我们不但要做好金融法制理论研究，而且还要进行实物层面研究，共同完善和创新金融建设和法律制度。

4.中国内地独立董事制度运行的问题

李瑜青（华东理工大学法学院）、黄勇（华东理工大学社会学研究中心）从法律移植的角度，对全球化视野下的中国内地独立董事制度进行了剖析，认为中国内地上市公司中独立董事制度的实行，已取得了一定的成绩，但在实际运行中仍存在种种缺陷：（1）未能与原有的监事会监督机制相衔接。应对之策是对独立董事和监事监督分段划分，即独立董事重点负责董事会做出决策中的监督，而监事会监督做出的决策是否合法、履行是否合法、财务处理是否合法等。（2）缺乏良好的土壤条件。应对方案是培养战略机构投资者，建立独立董事人才市场。（3）辅助性、配套性制度建设不健全。应对策略是实行多元移植，建立辅助、配套制度，尤其是独立董事保险制度。（4）由行政部门通过硬性手段推行，手段过于单一。应对之策是硬性移植与软性配合引入。（5）忽略了深层次的法治精神建设。应对方案是引入公平、公开、公正，权力监督平衡及保护弱势群体利益不受侵犯等法治理念。因此，引入独立董事制度，须与中国特有的社会传统和价值观相适应，走本土化道路才是最终选项。

5.商业银行的法律建设

赵丽（三菱东京日联银行（中国）有限公司）认为我国现行银行法规存诸多不足，主要有：（1）体系凌乱，重复较多；（2）规定笼统，缺乏可操作性；（3）立法层次较低，难以适应国际化。为适应国际化的进程，健全和完善我国现行商业银行法律制度，她提出了若干设想：（1）转变商业银行经营模式，实行混业经营；（2）加强银行立法；（3）健全市场退出法律制度，有效保护存款人利益。虞瑾（中国建设银行上海市分行）也认为，在金融一体化的全面影响之下，国际社会高度关注金融风险的防范，有关国际组织强调各国应当加强金融业内外监控制度的建设，我国银行业正在经历现代商业银行转化的转型时期，目前风险预警能力低，风险防范意识差。为此，需要通过加强商业银行内控制度建设，从内部构筑风险防范的第一道围墙，加强国家公权力对商业银行的干涉，将内控制度纳入法律的框架之内，将他律与自律相结合，共同防范金融风险，保障金融安全。

6.如何看待近年来中国金融领域的创新

如国债期货，杜恂诚认为是在无利率机制的前提下开发的利率期货品种，是“纯粹投机”；又如看待股指期货，应注意其“功能依据”，是否存在套期保值，因为当今中国的股市参加者，首先不是为了企业的分红，而是“为了赚取差价，既要赚取差价，就不可能套期保值”。因而，在信息监管制度未建立前，这些品种的开发很可能带有负面的影响，“扭曲创新就很难谈得上法制”。

综上所述，此次金融法制研讨会注重多学科的交叉融合，与会学者从历史学、金融学、经济学及法学等不同的角度，展示了现代化与国际化大背景下，中国金融法制建设的发展趋势。此次会议强调，一定要重视对中国金融法制的历史的研究，为上海建设国际金融中心提供必要的历史经验和借鉴教训。

（作者田兴荣，广东外语外贸大学政管学院讲师）