我国公共财政模式的构建

第四节　我国公共财政模式的构建

一、构建我国公共财政模式的客观必然性

按照中央的部署，我国的公共财政体系正在构建之中。理论上，对我国为什么要建立公共财政存在一些不同的甚至是错误的认识。有人认为，国家提出公共财政的意图就是为了强调财政的公共性，其实，这里的“强调”二字是不准确的。众所周知，任何社会的财政都具有公共性，同时还有阶级性，财政的一个基本特征就是公共性与阶级性的统一。我国计划时期的“大一统”财政或者叫生产建设性财政，同样具有公共性，并且公共性的范围过大。所以，国家提出公共财政不是强调财政的公共性，而是要根据市场经济体制的要求，对公共财政的职能、范围等做出明确的界定。还有人认为，“公共财政”是唯心主义的产物，无论其是财政的本质还是类型的理论（避开财政本质讨论财政类型实际上是自欺欺人），都存在根本性的错误，正确的态度是依据邓小平同志的“社会主义本质论”坚持“国家分配论”，大胆借鉴西方财政实践中有助于我国财政改革与运行的具体做法，不断发展和完善“国家分配论”。很显然，这种观点是不主张在我国实行公共财政的。为此，需要从理论上弄清我国实施公共财政的必要性，统一认识，为我国公共财政的实践扫除障碍。

（一）建立公共财政是社会主义市场经济的客观要求

公共财政与市场经济有着内在联系，世界上凡是实行市场经济的国家，不论社会制度如何，都应当建立公共财政。我们知道，建国以后的几十年里，我国实行的是高度集权的计划经济体制，否认市场存在的客观必然性和市场机制作用的合理性，以政府计划取代市场，以行政手段为基础配置资源，这时的财政也只不过是政府计划得以实施的一个工具或手段，财政必须服从于政府计划的需要，为政府向公众提供公共商品、准公共商品和私人商品供给必要的财力。计划经济体制的根本缺陷就在于，以行政手段为基础配置资源，经常造成资源的错误配置和生产的低效率。党的十四大确定建立社会主义市场经济体制，决定了我国财政模式的选择，必然是与市场经济体制相适应的公共财政。在市场经济条件下，以行政手段为基础的资源配置方式必然被以市场机制为基础的配置方式所取代。政府的作用重在弥补市场失灵和市场不能有效发挥作用的领域，而不是取代市场。与此相适应，国家的财政资源配置，也要由过去的主要为计划配置、政府配置服务，转变到主要为全社会提供必要的公共产品和公共服务，为充分发挥市场在资源配置中的基础性作用创造必要条件的轨道上来。我国经济体制的转变和市场经济的逐步建立，客观上要求我国的财政必须从计划经济时期的生产建设型财政向社会主义公共财政转变。就目前而言，应着手构建公共财政的基本框架。

（二）建立公共财政是我国政府职能和财政职能转变的需要

美国经济学家斯蒂格洌茨（Stiglitz）认为，作为经济组织的政府和其他组织相比有很多不同之处，在这些不同之处中，政府有两大显著特性：第一，政府是对全体社会成员具有普遍性的组织；第二，政府拥有其他经济组织所不具有的强制力。在计划经济体制下，政府的经济角色和政治角色在很大程度上是合二为一的。其经济角色的显著特征，就是以单一的公有制特别是国有制为基础，以行政命令、计划指令为手段，对国民经济实行全面管理。其结果，就是政经不分、政企不分，国家既是最高行政当局，又是所有者和经营者，整个社会是一个无所不包、无所不为、无所不管的大工厂。显然，这与市场经济的特点和发展要求相悖。与此相适应，计划经济体制下的财政职能主要是分配职能。是以“统”和“包”为核心的财政管理和国家财力分配格局，其重要特征就是财政资金上的统收统支，生产建设上的大包大揽，还不适当地承担了企业或微观经济的经营管理职能，形成了所谓“生产建设型财政”的运行模式。社会主义市场经济体制的建立，要求政府必须转变职能。政府的宏观调控要从以计划为基础到以市场为基础的转变；从以行政手段为主，到以经济手段、法律手段为主，行政手段为辅的转变；从直接控制为主，到间接调控为主的转变。政府职能的转变，要求我国财政要从生产建设型财政向公共财政的转变，财政职能必须进行相应调整。如何转变财政职能，我国财政学界的学者们进行了积极的探讨，尽管目前在此问题上还存在一些分歧，但越来越多的学者同意美国著名财政学家马斯格雷夫的看法，认为在市场经济条件下，财政应具有三大职能，即收入分配职能、资源配置职能和经济稳定与发展职能。适应财政职能的转变，政府财政应理性地退出竞争性领域，不再参与私人商品的生产和提供，而转向主要为公众提供纯公共商品和公共服务，参与提供准公共商品，但参与的程度应根据我国市场完善程度的提高而逐步降低。

（三）实施公共财政是振兴财政的需要

改革开放二十多年来，财政在支持改革开放方面是做出了巨大贡献的。就财政本身而言，并没有随着经济的发展而使其境况变好，而是逐步陷入困境之中。财政赤字及债务余额占GDP的比重呈上升趋势，债务依存度也越来越高，财政的压力越来越大。尽管近几年来政府试图通过增收节支来缓解财政困难，逐步摆脱财政困境，但效果并不令人满意。之所以如此，关键在于只是在原有的制度框架内采取一些修补的措施，而没有实现制度上的创新，没有实现财政模式的根本转变，即从生产建设型财政向社会主义公共财政转变。实施公共财政之所以能缓解财政困难，首先，在公共财政框架下，财政只是为公众提供公共产品和公共服务，除此之外的其他事物财政不再染指。这样，财政支出的范围将大大缩小，财政支出的规模将得到有效的控制，财政支出的压力相应地能在一定程度上得到缓解。其次，公共财政客观上要求一切与政府权力相关的公共收入都必须纳入政府预算，在政府统一的预算中体现出来，并接受社会公众的民主监督。为此，不允许预算之外的政府收入的存在，更不允许预算外的收入即制度外收入的存在。而就我国改革开放以来的现状而言，不仅预算外收入及制度外收入客观存在，而且呈急剧膨胀的趋势，从而使政府财力高度分散，加剧了政府预算内收支之间的矛盾。我们常说的财政困难，只是针对预算内这一块而言，如果能将预算外收入及制度外收入统一纳入预算内管理，政府集中性财力占GDP的比重将大幅度提高，目前财政的困境将大大缓解。再次，公共财政要求必须依法理财。市场经济应依法治理经济，而市场经济下的财政——公共财政必然是依法治理财政。我国现阶段的财政困难在很大程度上可以说是没有依法治财和依法理财所致。只有实行公共财政，坚持依法治财和依法理财，振兴财政才能有望实现。

二、构建我国公共财政体系需要解决的几个问题

如前所述，1998年全国财政工作会议提出我国将在近几年内初步建立公共财政的基本框架，在1999年3月召开的九届二次人民代表大会上，财政部部长项怀诚在《关于1998年中央和地方预算执行情况及1999年中央和地方预算草案的报告》中再一次提出了构建公共财政的基本框架问题。2002年12月25日的全国财政工作会议，却提出了2003年及今后一段时期财政改革的任务，其中极为重要的一条就是深化公共财政改革，争取再过几年，建立比较完善的公共财政体系。显然，“公共财政体系”的提法已经取代了过去提的“公共财政基本框架”这一说法。为什么会出现这一变化？或者说，在提及公共财政时，为什么要提“体系”二字？我认为，这不仅仅是个提法的变化，而是对公共财政认识的深化。按照市场经济的要求，在我国，建立公共财政的基本框架是远不够的，它必须建立和完善我国财政的收入体系、支出体系、管理体系以及财政宏观调控体系等，同时也说明，我国的财政改革的目标更加明确了。

构建我国公共财政体系可以说是个复杂的系统工程，要做的工作很多，但应解决好以下几个问题。

（一）解决好认识问题，防止步入误区

一是如何对待西方公共财政理论的问题。公共财政是与市场经济相适应的一种财政模式，正如我们在建立社会主义市场经济的过程中，不能简单地照搬外国的模式，而应从我国国情出发，吸收和借鉴世界发达国家建立市场经济的经验，逐步形成具有中国特色的社会主义市场经济模式一样，对待西方公共财政理论的态度应是，既不能完全照搬，也不能绝对排斥。西方公共财政理论的核心和理论基础是市场失灵，主要包括公共产品（Public Goods）、外部效应（Externalities）、市场垄断（Monopoly）、不完全的市场（Incomplete Market）、不完全信息（Incomplete Information）、分配不公平（Unequal Distribution）以及宏观经济总量失衡（Macroeconomic Disequilibrium）。由于市场失灵才存在政府介入或干预的必要性和合理性，公共财政是以市场失效为前提的。其活动范围不能超出市场失效的范围，否则会有损于市场效率的发挥。同时，这也意味着凡是市场不能有效发挥作用的地方，财政就应该充分发挥它的作用。西方公共财政理论对我们有着重要的启示，如资源要以市场配置为基础，财政配置为补充，财政支出安排要有层次性，实行公共财政上的“量出为入”，贯彻总体有偿原则，财政要法治化，公共财政是为市场提供公共产品的财政，等等。西方公共财政理论是西方几百年市场经济发展史的经验总结，反映了市场经济的共同规律，有许多地方值得我们吸收借鉴。然而，西方的公共财政理论是以私有制为基础，在个人主义价值观指导下形成的，我们不能照搬，而是应从我国国情出发，建立符合社会主义市场经济要求的公共财政体系。

（二）关于国家分配论与西方公共财政理论的关系问题

有的学者认为，应坚持国家分配论。认为西方公共财政理论的不足之处是没有明确回答财政分配的主体是什么，财政同谁有着本质联系，财政在社会再生产中处于什么样的地位，起着什么样的作用等重大的理论问题和现实问题。如果完全用公共财政理论代替国家分配论，其结果势必导致国家财政作用领域的范围过分缩小，国家宏观调控经济功能的减弱和财政完全退出生产领域的局面。这同我国社会主义市场经济以公有制为主体，市场在国家宏观调控下对资源配置起基础作用的特征相悖。其实，这是一种传统思维方式，因为在我国建立公共财政，并没有否定财政分配的主体是国家，而是在借鉴西方公共财政理论的同时结合我国实际，对政府和市场的分工进行明确划分，一方面，要充分发挥市场对资源配置的基础性作用，另一方面，市场对资源配置要在政府宏观调控条件下进行。要从过去的政府全面配置资源逐步转变为政府和市场共同配置资源，政府必须改变过去大包大揽的做法，逐步退出市场能够正常发挥作用的领域（“越位”）。也就是说，只要市场能够做得好的领域，政府就不要去干预；市场不能发挥作用的领域或市场干不好的事情，才是政府必须介入的领域。也就是说，建立公共财政，就是要进一步明确财政的基本职责，那就是，为市场运行提供外部条件，解决公共产品和服务的提供、公平分配和宏观经济稳定等问题，从而提高整个经济效率。可见，国家财政作用不但不会缩小，反而有利于加强财政宏观调控。

（三）关于公共财政与国有资本财政的问题

有的学者提出，社会主义市场经济条件下的财政是二元结构财政，即公共财政与国有资本财政的统一。其主要理由是，我国经济制度是以社会主义公有制为基础，公有制经济在经济活动中居举足轻重的地位，是整个国民经济发展的主导力量。这就决定了作为全民所有制代表的国家除履行社会管理者干预经济的职能外，还要履行资产所有者职能。社会主义市场经济体制下国家所履行的社会管理者职能和资产所有者职能构成了统一的国家经济职能。与国家双重身份所决定的双重职能相适应，在以国家为主体的统一的财政前提下，将财政划分为公共财政和国有资产（本）管理财政。它为国家从事行政管理事务提供必要的财力，并通过分配活动，为公众提供社会无法有效供给的具有共同消费性质的公共产品和服务。它不以盈利为首要目的，主要是为了满足社会公众对公共产品和服务的需求，以保障社会经济秩序的稳定，从而保证国家政权的巩固与政治权力的正常行使。而国有资产（本）财政是对国家拥有的经营性资产进行必要的管理并参与收益分配的活动，这一分配活动是以经营性资源与财产作为分配的对象，并以获取利润作为首要和直接的目标。其实，没有必要做这样的区分。因为国家拥有国有经营性资产，对其进行必要的管理并参与收益，国家参与国有资产的收益分配所形成的收入，同样是财政收入的一部分，同样用作提供公共产品和服务。但建立公共财政必须处理好财政在逐步退出市场竞争领域的问题。我国是一个以公有制为基础的社会主义国家，还必须维护公有制的主体地位，公有制的主体地位主要体现在，公有资产在总资产中占优势；国有经济控制经济命脉，对经济发展起主导作用。这是就全国而言的，有的地方、有的产业可以有所差别。这就要求在国有经济的进退问题上必须谨慎，既要有利于市场的有效运转，又不能危及公有制的主体地位（这里主要强调国有经济对国民经济的控制力）。这里所讲的控制力特别侧重于关系国民经济命脉的重要行业和关键领域。这就必然要求财政在逐步退出市场竞争领域的过程中，必须贯彻社会主义基本经济制度的要求，实现公有制经济的控制力，维护和巩固社会主义的经济基础。

三、我国公共财政体系的构建

构建我国公共财政体系，是我国财政制度创新中的大事，反映了政府职能的转变和财政改革的深化。因此，我们必须按照社会主义市场经济体制的要求，以建立现代企业制度、完善市场体系和转变政府职能为条件，着力构建我国公共财政体系。

（一）必须按照市场经济体制的要求，进一步转变政府和财政职能

计划经济体制下的政府是无所不包、无所不管的，与之相适应的财政是一种生产建设型财政。而要实现财政模式从生产建设型财政向公共财政的转变，客观上要求必须随着经济体制的转轨相应地转变政府的职能，明确在市场经济体制下财政的基本职责。在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是：制定和执行市场规则，维护市场竞争秩序，塑造良好的社会经济环境，调控国民经济的运行，管理好文化、教育、交通、社会秩序、卫生和环境保护等社会公共事务。而财政主要是为市场经济运行提供外部条件，解决公共产品和服务的提供、公平分配和宏观经济稳定等问题，从而提高整个经济的效率。具体地讲，在我国构建公共财政的条件日趋成熟的情况下，公共财政体系的建立应以市场失效为标准，原则上凡是通过市场可以解决的，或者应该通过市场加以解决的，财政不应介入，已经介入的要有序地退出；凡是市场不能解决的，财政应该介入。就我国而言，财政应介入的领域主要包括：一是市场根本发挥不了作用的领域，如国防、外交、社会治安、法律秩序、公共卫生、社会保障、基础科学及基础性教育、环境保护、宏观经济调控等，这是财政活动的最基本的领域。二是通过市场可以解决但又解决不好的领域，这主要是那些提供“准公共商品”的领域，如应用性研究、高等教育等。这些领域财政和市场都可以介入，究竟谁介入以及介入的程度，要以效率为标准。三是市场能够解决但解决得十分缓慢的领域，如基础设施及基础产业、高新技术产业、高风险产业等。对这些领域，应采取的基本原则是凡通过市场主体的活动能够确保其发展的，财政不介入，政府主要从政策上给予必要的扶持；凡通过市场主体的活动难以实现正常发展的，财政可适当介入，介入的程度视市场主体的力量和意愿而定。实际上是要求财政要从分配和资源配置上解决好政府、企业、市场三者之间的关系。

（二）建立以税收为主体，以规范非税收为辅的公共财政收入体系

在市场经济体制下，税收对企业和居民来说是对国家为其提供公共产品和服务所付出的一种代价，从政府来说，是提供公共产品和服务的财力基础，是避免“免费搭车”的一种主要形式，是公共财政的主要收入。而各种收费，特别是行政性收费则不同，它是政府在社会管理中运用其职能为企业或居民提供个别、特殊服务而收取一定的费用，它不同于税收，不是公共服务的收费，不是市场行为，而是政府行为，这种收入形式只能处于辅助的地位。然而，长期以来，我国收费过多、过乱的现象相当严重，有的年度还出现费大于税，费挤兑税的现象。因此，必须进一步推动费改税改革。在清理目前各种行政事业性收费的基础上，通过扩大现行税种的税基和设置新的税种等办法，将一些数额较大、相对固定的、具有税收性质的行政事业性收费改为税收，从而将不规范的收费形式改为规范的税收形式，真正建立起一个以税收为主体，以规范非税收为辅的公共财政收入体系。

（三）合理确定财政支出范围，建立以公共支出为主的公共支出体系

目前，我国的财政体制正在转轨过程中，财政支出的范围仍然是比较宽泛的，“缺位”与“越位”的问题还没有得到根本解决，构建我国公共财政体系，就是要按照政府在市场经济体制下的活动范围和方向，合理确定财政支出范围，以公共财政支出为主，将财力主要用于社会公共产品和服务方面。公共财政支出主要应包括：为保证国家机构正常运行所必需的经费，如国防、外交、行政管理支出等，也就是说财政资金要优先用于保工资、保运转；为市场资源不能或不能有效配置的各类社会事业提供必要的财力，如公共卫生、社会保障、基础科学及基础性教育、环境保护等支出和“准公共产品”的领域，如应用性研究、高等教育等支出；为实现公共服务所必需的政策性亏损补贴；各种公益性或非市场赢利性的公共工程投资。对于市场机制能有效发挥作用的各种赢利性、经营性的投资和支出，财政应逐步减少介入或退出。

（四）建立以财政法规为依据，完善的财政制度为基础，以现代科学技术为手段的法治化、规范化、科学化的公共财政管理体系

依法理财和治财，既是公共财政的基本要求，也是公共财政体系应包含的内容。新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国的法制化建设取得了一定的成就，国家先后颁布了大量的财政法规及各项税收法规等。尽管如此，我国目前仍然处于从“人治”向“法治”的转变过程，财政法律法规仍然不健全，我国财政的法治化建设将是一个长期的过程。因此，建立公共财政体系，必须进一步完善我国现行财政法规，健全财政法制，做到依法理财。同时，还必须大力推进财政管理制度的改革。在收入方面，要深化“收支两条线”改革，进一步加强和规范非税收入管理，统筹社会财力，促进政府公共资源的开发和利用有序发展。在支出方面，要深化国库集中支付制度改革，加强财政资金的统一调度和管理；完善政府采购制度改革，节约资金，防止“暗箱作业”和腐败行为；加强财政支出的追踪问效、监督检查，建立预算绩效评价体系，提高财政资金投入的综合效益，建立财政支出约束和调整机制等。要应用现代科学技术加强财税监管，尤其是要搞好财税系统的计算机网络建设，为财政管理的规范化、科学化和高效化发展提供技术保障。

（五）建立以保证国民经济稳定协调发展为目标，综合运用预算、税收、投资、国债等财政手段和政策的财政宏观调控体系

财政作为政府的分配行为，财政分配管理都要以社会效益和宏观经济效益最大化为目标，必须为实现经济的持续稳定和协调发展服务。在市场经济条件下，市场机制是资源配置的基本机制，它在资源配置中发挥着基础性作用。但市场及市场机制并非是万能的，我们不可能期望依靠市场机制来解决一切社会经济问题。我国目前正处于经济转轨时期，我们不仅面临着因市场本身的缺陷而引起的市场失灵，而且还面临着市场体系及市场机制本身的不完善而出现的市场调节的真空。因此，政府必须借用财政等手段对国民经济进行宏观调控。在各种财政手段的应用上，尤其是要发挥预算的调控作用。必须建立完整统一的公共财政预算，深化预算改革。要改革预算编制制度，实行部门预算，细化预算编制内容，强化预算约束，提高预算的法治性、计划性、完整性、公开性。积极推行综合预算，逐步将预算外收支纳入预算管理，最终实现预算内外资金收支一本账、资金统一调度使用的全口径预算管理。