我国社会主义市场经济条件下的财政职能辨析

第二节　我国社会主义市场经济条件下的财政职能辨析

一、收入分配职能

财政收入分配职能，是指政府财政通过集中性收支活动对企业和各个社会成员收入与财富进行调节，以实现收入公平分配的目标。

收入分配通常是对国民收入的分配，我国财政收支活动是国民收入分配体系中的一个重要组成部分和环节，它既参与国民收入的初次分配，也参与国民收入的再分配。前者如国家以所有者身份参与国有企业的利润分配和财政所取得的间接税收入（增值税、营业税、消费税等）；后者系直接税，如所得税、财产税、遗产税等为要素收入的再分配。社会成员个人收入分配，在政府对收入分配不加干预的情况下，一般会以个人财产的多少和对生产所做的贡献大小等因素，将社会财富在社会各成员之间进行初次分配，这种分配可能是极不公平的。一个社会的分配是否公平，直接影响到企业和劳动者个人的生产积极性，不仅是个经济问题，而且是一个关系到社会是否和谐与稳定的政治问题。要实现公平分配，市场是无能为力的，只有依靠政府的力量，通过国家财政调节各分配主体的利益关系，才会对这种不公平现象加以调整和改变。

财政实现收入公平分配职能的手段主要有四种：一是划清市场分配和财政分配的范围和界限。市场分配主要在要素收入分配的范围内起作用，原则上讲，属于市场分配的如企业职工工资、利润、租金和股息收入等，放手让市场机制发挥作用；而财政分配的范围则是税收、医疗保健、社会福利和社会保险等。因此，在市场经济条件下，原则上讲，属于市场分配的范围应该由市场调节，属于财政分配的范围，财政应发挥主导性作用。

二是强化税收的经济杠杆作用。最直接的办法就是向高收入者征收累进税，比如通过个人所得税，调节个人劳动收入和非劳动收入，使之维持在一个相对合理的差距之内，实现社会基本公正；通过遗产税、赠与税，调节个人财产分配；通过企业所得税，调节不同企业的利润水平等等。

三是规范工资制度。企业工资制度改革应坚持按劳分配的原则，全面体现不同形态的劳动，实行岗位绩效工资制，建立起以工资为主体的包括工资、奖金、津贴、福利等在内的科学完备的工资制度。由财政供给的国家公务员的工资制度和类似的事业单位职工的工资制度的改革，应理顺工资关系，克服平均主义，建立起符合市场经济要求和机关事业单位特点的工资制度。实行阳光工资制，取消各种明补和暗补，凡应纳入工资范围的收入都应纳入工资总额，提高工资的透明度。同时，还应建立正常的增资机制，改革奖励制度，取消变相的奖励工资等。

四是通过转移性支出，如社会保障支出、救济支出和补贴等，使每个社会成员得以维持基本的生活和福利水平。

二、资源配置职能

过去，人们在讨论财政职能时，并没有讲资源配置职能。为什么现在要作为一个重要职能提出来呢？因为在计划经济条件下，政府是社会资源配置的主体，财政就是以国家为主体进行的分配。按照这种思路，国家财政必然要在社会资源的配置中居于主导地位，社会再生产的全部过程每一个环节都在统一的财政计划的控制下运作。企业财务成为国家财务的基础环节，家庭财务处于从属地位，财力十分有限，功能十分微弱，由此形成的财政职能范围很广，财政职能也延伸到包括生产、投资以及消费的各类财务职能之中，覆盖了包括政府、企业、家庭在内的众多部门的职能，因而，资源的配置只是财政众多职能中的一种，没有突出和强调它的重要性。在市场经济条件下，市场是社会资源的基本配置者，但财政也要在参与社会产品的分配过程中主要通过生产要素分配参与资源的配置，要优化资源配置，提高经济效益，为了突出财政资源配置的重要性和作用，有必要作为财政的一个重要职能单独提出来。

经济学中最基本的资源是资本、土地和劳动，称为生产要素。资源配置就是把一定量的生产要素组合起来，实现其结构的合理化，使其得到最有效的使用，获得最大的经济和社会效益。财政的资源配置职能，就是将一部分社会资源（即国内生产总值）集中起来，形成财政收入，再通过财政支出活动，由政府提供公共产品或服务，引导社会资源的流向，弥补市场的失灵和缺陷，最终实现全社会资源配置效率的最优状态。我国财政配置资源职能有两个突出特点：一是必须以市场配置为基础，从原先计划体制所包揽的一般性竞争领域退出；二是在基础产业、高科技产业和部分支柱产业、资本密集型行业，财政必须保持强有力的配置功能，以弥补市场配置能力的不足，这也是特定历史条件下赋予财政资源配置职能的特定含义。

在市场经济条件下，市场配置在资源配置中起主导作用。从总体上说，市场是最有效率的配置方式，效率的标准就是资源配置的帕累托状态。帕累托状态是指资源配置达到了这样一种状态：如果再改变它，就不可能使任何一个人的利益有所增加而不影响其他人的利益，这就是最有效的状态。在社会中人人都不想改变这样一种状态，因为改变它不可能再给社会增加任何好处。反之，如果改变资源配置的状态能给社会中一个人增加利益而不影响任何其他人的利益，那么改变这种状态就可以提高效率。这称为资源配置的帕累托（效率）改进。但是，市场并不是完美无缺的，仅仅依靠市场机制并不是在任何情况下都能实现资源的合理配置，它需要与财政配置相配合，才能达到整个社会资源的最佳配置。财政不仅是一部分社会资源的直接分配者，而且也是全社会资源配置的调节者。这一特殊地位，决定了财政的资源配置职能既包括对用于满足社会共同需要的资源直接分配，又包括对全社会资源的间接调节两个方面。它不仅可以通过调整财政收入在GDP中的比重，调节社会资源在政府部门和非政府部门之间分配的、使之符合优化资源配置的要求。还可以根据不同时期政府职能的变化，通过财政支出结构的调整，满足各种社会公共需要。同时，还可以通过财政资金的分配以及制定和执行有关政策（补贴或税收优惠等），引导非政府部门的资金投向，对非政府部门资源配置进行调控，使之符合优化要求。

财政资源配置和市场资源配置方式是不同的，市场资源配置的方式是：消费者在收入约束条件下，根据其偏好选择消费品，生产者根据利润极大化原则提供消费品，最终达到私人商品供给的效率状态。也就是说，市场资源配置效率的实现方式是商品交换，采取的是“货币投票”这种方式。财政资源配置的主体是政府，政府提供公共产品的决定方式和资金供应方式都是公共决策（公共选择），由政治行政程序决定，采取的是“举手投票”这种方式。一旦表决通过决定提供公共产品，就通过公共预算和预算外资金向公共部门提供资金。政府的资金是通过法律法规从再生产领域取得的，政府筹措资金虽然采取无偿的形式，但是从效率法则的角度看，每个人给政府提供的资金应该等于其从公共产品中获得的收益。因此财政资源配置效率的关键是创建一套制度安排，能把个人的需求集合为公共需求。实现公共产品资源配置效率的基本途径是完善民主、科学的财政决策体制。

三、调控经济职能

实行市场经济体制，必须建立与之相适应的宏观调控体系。市场经济越发达，越离不开国家的宏观调控，这是现代市场经济国家的共同经验。我国所要建立的市场经济是国家宏观调控下的市场经济，而财政又是国家实施宏观调控的重要手段，因此，必须发挥财政调控经济职能的作用。财政调控经济职能，是通过实施特定的财政政策，调节社会供求在总量和结构上的平衡，促进较高的就业水平、物价稳定和经济增长等目标的实现。

在总供给与总需求的平衡关系中，财政宏观调控基本上是作用于总需求的。这是因为：首先，在市场经济下，企业和个人的生产或劳务活动直接由市场调节这“一只看不见的手”所支配。对于他们来说，只要存在着市场需求，为满足这些需求所生产出来的产品或劳务能够获得平均利润，他们就会提供市场所需求的产品和劳务。故财政对宏观经济的调控，只要作用于社会总需求就可以了。其次，在市场经济下，某一特定时期内，由于受技术条件等因素制约，社会总供给的规模难以随意伸缩，而社会总需求则有着较大的弹性，而财政介入，如增加或减少投资，可以人为地扩张和收缩社会需求总量。

社会总需求=C+I+G

其中，C为非政府部门的消费需求，它是国民收入Y的增函数和税收T的减函数；

I为非政府部门投资需求；

G为政府部门支出。

由上式可知，影响社会总需求的财政因素是政府支出和税收。当社会总需求超过总供给时，财政可以通过减少财政支出和增加税收，以减少总需求；反之，当社会总需求不足时，财政可以通过增加财政支出和减少税收，以增加社会总需求。

财政调控经济职能的目标实施方式有四种：一是在经济发展的不同时期，分别采取不同的财政政策，实现社会总供给和总需求的基本平衡。当经济处于衰退时期，社会总需求不足，失业增加，这时政府应采取扩张性的财政政策，增加财政支出，同时减少税收，以便刺激总需求的扩大，缓解失业现象；当经济膨胀的时候，社会总需求大于总供给，会引起物价上涨，造成通货膨胀，这时政府应采取紧缩性的财政政策，减少财政支出，同时增加税收，以控制总需求，抑制通货膨胀。二是通过征收超额累进制所得税以及财政补贴、社会保险和社会救济等方式和手段，调节社会成员间的实际收入水平，以缩小收入差距，有利于经济的稳定与发展。三是通过财政投资和补贴等，加快农业、能源、交通运输、邮电通信等公共设施和基础产业的发展，为经济发展提供良好的基础和环境。四是逐步增加治理污染、生态保护以及文教、卫生等方面的支出，促进经济和社会的可持续发展。

四、监督职能

财政的监督职能是通过财政分配对社会经济活动进行反映、督促的功能。在市场经济条件下，财政是否有监督职能，学术界有不同的看法。应该说，财政的监督职能是存在的，并且必须加以强化。其理由是：首先，在财政的资源配置、收入分配和调控经济各项职能中，都离不开监督职能。在市场经济条件下，财政具有收入分配、资源配置、调控经济和监督四大职能，它们相互促进，相互制约，形成不可分割的有机整体。而财政监督职能是保障其他三项职能顺利实现的基本条件和基本保证。没有财政监督的分配必然是无序的分配；离开财政监督，资源配置将会偏离正确的方向；没有财政监督，财政的各项调控政策就很难得到贯彻落实。因此，如果不能有效发挥财政监督职能，其他三项职能就难以得到顺利实现，财政管理就难以加强，建立公共财政体制也将失去保障。

从内容上看，可以将财政监督分为两个层次：第一个层次是通过财政分配活动对整个国民经济进行监督；第二个层次是对财政业务活动本身进行监督。这两个层次的内容都寓于财政活动之中。财政监督寓于财政活动的全过程，一方面通过日常财政管理工作，对政府各部门、各企事业单位进行监督检查，制约各部门、各单位的财务活动，使之符合国家的财政政策、财政法令和财政规章制度，保证财政任务的完成；另一方面，通过财政分配活动对整个国民经济活动的状况进行监督，为政府管理国民经济提供依据。

财政监督的职能主要是通过国家预算监督、税务监督和财政监督等方式实现的。预算监督包括预算收入和预算支出的监督，关键是要按照《预算法》的有关规定，细化预算编制，提高预算编制的公开性、准确性和透明度，维护预算的严肃性。税务监督主要包括对纳税人的完税行为、税务部门的征收征管行为以及上缴行为进行监督。财政监督是指监督财政部门自身的工作，包括对财政部门内部预算指标分配、预算调整、资金拨付、预决算编制等情况的监督检查。