党的十四大以后我国财政改革的发展情况及其评价

第一节　党的十四大以后我国财政改革的发展情况及其评价

党的十四大以来，为建立社会主义市场经济体制，党和国家高度重视财政工作，制定了一系列的财政方针和财政政策。国家财政在收入、支出、宏观调控等方面进行了全方位、根本性的改革，分税制、所得税收入分享、税费制度、收支两条线管理、部门预算、国库集中收付、政府采购等十几项重大改革，实施了从适度从紧到积极财政政策再到稳健的财政政策的宏观调控，初步建立了适应社会主义市场经济发展要求的公共财政体制框架，财政改革和发展成效显著，财政对经济社会发展发挥了重大作用，一个稳固、平衡、强大的国家财政正在建立。

一、分税制改革

改革开放以后，我国财政进行了多次改革，但初步进入以分税制为基础的分级财政轨道，是以1994年里程碑式的财政、税收配套改革为标志的。1993年12月15日国务院发布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》，1993年12月25日国务院批转了国家税务总局《工商税制改革实施方案》，1994年1月1日，财税改革方案如期出台。总的说来，这次分税制改革是成功的，但还存在许多问题，在后面的章节做专门研究。

二、所得税收入分享改革

所得税收入分享改革是继1994年分税制改革之后，财政管理体制方面的又一次重大改革。为了促进社会主义市场经济的健康发展，进一步规范中央和地方政府之间的分配关系，建立合理的分配机制，防止重复建设，减缓地区间财力差距的扩大，支持西部大开发，逐步实现共同富裕，国务院2001年12月31日发出了《关于印发所得税收入分享改革方案的通知》，决定从2002年1月1日起实施所得税收入分享改革。将原按企业隶属关系划分中央和地方所得税的办法改为中央与地方按统一的比例分享。分享比例为2002年所得税收入中央分享50%，地方分享50%；2003年所得税收入中央分享60%，地方分享40%；2003年以后年份的分享比例根据实际收入情况再行考虑。

这项改革不仅涉及各地利益格局的重新调整，而且也是中央深化财税体制改革、与国际惯例接轨所采取的一项重要措施。所得税收入分享改革，是中央综合考虑我国政治、经济和社会发展全局而做出的重要决策。从本质上说，所得税应是国税，具有调节社会公平的功能。我国此前的所得税基本上是作为地方收入，现在改为中央、地方分享，而中央承诺：中央从所得税增量中多分享的收入，将全部用于增加对地方主要是中西部地区的转移支付，中央财政不留一分钱。另外，所得税收入分享改革也有利于淡化企业和政府的依附关系，转变政府职能，从而打破市场封锁和市场保护；有利于防止各地区在所得税优惠上的恶性竞争，维护所得税制的公平与统一。对加快区域经济的协调发展，实现共同富裕，促进民族团结，都有着重大而深远的影响。实践证明，所得税收入分享改革实施以来，中央与地方政府之间的分配关系得到了进一步规范，中央增加了对地方的一般性转移支付，地区间财力差距扩大的趋势有所减缓，改革初步达到了预期目标。

三、税费改革

一个时期以来，由于种种原因，我国经济和社会生活中存在的乱收费问题相当突出，一些部门和单位违反国家有关规定，越权设立收费项目、擅自提高收费标准、扩大收费范围。据不完全统计，1997年全国行政事业性收费项目有几千项之多，收费金额达4200多亿元。这其中有相当一部分属于乱收费形成的，对我国政治、经济和社会发展都带来了许多消极影响，要从根本上减轻企业和人民群众负担，理顺分配秩序，规范政府行为，减少腐败现象，必须进行税费改革。为此，1997年到2002年9月财政部会同有关部门取消收费1965项，共减轻社会负担1332亿元。保留下来的收费结合深化“收入两条线”管理改革，普遍实行了预算管理或财政专户管理。尤其是农村税费改革取得了明显成效，规范了农村税费制度，有效遏制了农村“三乱”，并带动和促进了农村各项改革。改革后，农民负担减轻25%左右，被广大农民群众誉为“德政工程”。

四、收支两条线管理

对行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理，既是加强财政管理和整顿财经秩序的一项重要工作，又是从源头上预防和治理腐败，加强廉政勤政建设，保证公正执法、依法行政的重要举措。1998年，中央一级、省一级以及副省级城市、省会城市市一级的公、检、法和工商部门率先实行了“收支两条线”管理；1999年，公、检、法和工商部门落实“收支两条线”规定的工作延伸到了地、县，其他执收执罚部门也在中央一级、省一级以及副省级城市、省会城市市一级实行了“收支两条线”管理。经过各方面的努力，落实“收支两条线”规定工作取得了明显成效，同时也存在一些问题。在一些部门和单位，财务管理基础薄弱、财经纪律松弛，有令不行、有禁不止的现象还比较严重。有的擅自设立项目、变更收费标准，有的截留、挪用、坐收坐支财政性资金等等。为此，2000年2月1日国务院第二十六次常务会议讨论通过并发布了《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理行政处分暂行规定》（以下简称《暂行规定》）。《暂行规定》的颁布实施，对于保障实行“收支两条线”管理各项规定的贯彻落实，推动“收支两条线”管理工作的开展，加强财政性资金的管理和促进国家财政体制改革，从源头上预防和治理腐败，起到了重要的作用。

五、部门预算

编制部门预算是发达国家和大多数发展中国家通行的做法，也是深化我国社会主义市场经济体制改革、建立公共财政框架的基本要求。经过多年的运作，我国传统的预算编制方法已存在以下现象：编制过于粗疏；多口交叉审批，管理混乱；效率较低，运转较慢；不利于人民代表大会发挥监督作用和易产生腐败和浪费，不能保证资金的合理、有效使用等诸多缺陷和不足。对其进行改革，推行新的预算编制方法就显得十分迫切和必要。1998年底，财政部在制定1999年工作计划时，就提出了要研究中央预算编制改革办法的设想。1999年6月底，在九届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上，审计署代表国务院做了《关于1998年中央预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告》（以下简称《报告》），《报告》提出要规范和改进中央预算编制工作。财政部在进行了全面的考查、研究、商讨和筹备后，于1999年9月20日发出了《关于改进2000年预算编制的通知》，并在随后召开的中央各部委财务司长会议上，正式对改革预算编制提出了具体要求。这表明，预算编制改革正式进入了实施阶段。而编制部门预算便是这项改革的一个重要开端。

几年来，部门预算的确立和预算编制新机制的运行，对提高预算管理整体水平产生了很大的促进作用，推进了依法理财和民主理财，推进了科学理财和规范理财，改进了预算管理手段，有效缓解了日益突出的收支矛盾，提高了财政资源配置效率。特别是实施部门预算管理后，使综合预算、零基预算等科学的编制方法更好地落到了实处，有助于优化支出结构，科学安排财力，最大限度地发挥财政资金的使用效益。

六、国库集中收付制度

为了建立适应社会主义市场经济发展的公共财政框架，2001年国务院批准《财政国库管理制度改革方案》时要求，“十五”期间全面推行财政国库管理制度改革。按照这一要求，中央和地方着力推进国库集中收付制度改革，中央部门于2001年8月开始实施改革，至2004年底，140个中央部门实行了国库集中支付改革，47个中央部门纳入了非税收入收缴改革实施范围。地方党委、政府对国库集中收付制度改革也非常重视，改革力度不断加大，推进速度明显加快，绝大多数省本级迅速实施了改革，并将改革向地市县推进。截至2004年底，全国已有30个省区市、150个地市、200多个县实施了国库集中收付制度改革。

实行国库集中收付制度后，一方面，支出单位的财政资金都集中存放在国库，未支用的资金均保留在国库单一账户，由财政部门代表政府进行管理运作，降低政府筹资成本，为实施宏观调控政策提供可选择的手段。有利于财政部门对资金加强统一调度。另一方面，财政部门要严格按预算办理财政资金的支付，有利于强化预算约束。

国库集中收付制度改革的实施，实现了财政资金使用的“中转”变“直达”，账户管理由分散到统一，提高了预算执行的透明度，提高了财政资金使用的规范性、安全性、有效性。但必须认识到：目前改革进展仍不平衡，有的省本级尚未在所有预算部门实施改革，有的尚未推进到全部基层预算单位，还有一部分地市和大部分县没有实施改革。

七、政府采购制度

政府采购制度是现代发达的市场经济国家普遍采用的一种改革公共财政支出体制的重大举措。在我国，政府采购制度是公共财政体系管理中的一项重要内容，是国家管理直接支出的一项基本手段。为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，2002年6月29日九届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过了《中华人民共和国政府采购法》，自2003年1月1日起施行。

政府采购作为财政支出改革和资金使用改革的重要措施，已在全国全面实行，政府采购范围和规模不断扩大。据报道，2003年全国集中采购规模占采购总规模的60%以上，节约了财政性支出，提高了资金使用效益。以湖南省为例，政府采购实施以来，全省累计采购191.89亿元，节约资金20.64亿元；有效遏制了腐败现象，促进了廉政建设；体现了产业扶持政策，发挥了经济杠杆作用。

通过上述改革，取得了重大成果，初步构建了社会主义公共财政体制框架。部门预算改革已全面推开；国库集中支付制度改革取得明显成效；政府采购制度改革规模不断扩大；“收支两条线”管理改革稳步深化；支出结构改革力度加大，重点增加了社会保障支出，工资性支出，教育、科技、文体、广播事业的财政投入，并增加了农业以及生态建设和环境保护的投入，较好地支持了社会各项事业的发展。国家财政实力由弱到强，2001年全国财政收入与2000年相比的增量为2 991亿元，比1978年和1979年两年全国财政收入的总量还要多，2004年我国财政收入已达2.65万亿元，财政收入稳定增长机制已经建立。

十多年来，我国在全力推进财政收入改革和财政支出改革的同时，根据社会主义市场经济不断发展的实际需要，相继实施了不同的财政政策。财政调控作用得到充分发挥。1993年实施适度从紧财政政策，1998年以后实施积极财政政策，均取得了举世公认的成就。尤其是在2005年，为了抑制经济过热，我国又实施了稳健的财政政策，确保了经济持续、快速健康发展；促进了经济结构的优化和升级；增加了就业，改善了人民生活；扩大了国际影响，提高了我国的国际地位。