“收支两条线”管理及其强化

第二节　“收支两条线”管理及其强化

一、“收支两条线”管理存在的问题

从1998年至今，我国的“收支两条线”已经实行7年多了。几年来，各级政府认真贯彻中央有关“收支两条线”的规定，积极推行财政改革，统筹使用预算内外财力，提高了财政性资金使用效益，取得了明显成效。但是，一些部门和单位对“收支两条线”缺乏正确的认识，加之“收支两条线”政策在各部门、各单位以及各项收费项目和罚没款等方面存在执行先后现象，使“收支两条线”的管理仍然存在许多问题。

1．“收支两条线”管理政策未完全落实

根据国家财政部1999〔87号〕文件规定，具有执收执罚职能的单位，根据国家法律、法规和规章收取的行政事业性收费和罚没收入，属于财政性资金，均应实行财政“收支两条线”管理。通过调查发现，一些部门和单位认为，单位收的钱就应该由单位自己来支配，未将其收入纳入“收支两条线”管理，而是视作自有资金来源自收自支，使这部分资金仍然游离于财政统管之外，影响了财政资金的管理，削弱了财政调控及支出能力。

2．财政专户管理问题突出

根据规定，纳入“收支两条线”管理的行政事业性收费和罚没收入均应设置财政专户管理，通过统一的会计科目核算，并于每月终了后5天内将专户资金上缴财政。一些部门和单位虽然设置了财政专户，但大部分单位均未按规定于每月终了后5天内将专户资金上缴财政专户，截留、坐支、挪用的情况时有发生，有的单位一拖就是半年以上。个别单位在利益的驱动下，在银行多头开户、滥设账户，将收费及罚没款存入单位的其他账户内，不及时上缴财政，严重影响了财政收入，更容易出现财政资金管理漏洞。

3．票据管理不规范

财政票据是执收执罚单位在履行职能向对方收取行政事业性收费和罚没收入时开出的法定凭据，必须严格规范管理。事实上，目前，部分执收执罚单位对行政事业性收费和罚没票据的管理和使用认识不够，存在票据的领用、保管、核销等手续不清，票据的使用和填写不规范等现象，容易造成票据的监管失控。部分单位法制观念淡薄，使用自制或从商场购买的收据收取行政事业性收费，还有单位用白条收费。

4．未能完全实行收支脱钩

据对有关部门调查发现，目前，有的执收执罚单位的支出安排，仍存在以收定支，未能完全实行收支脱钩，仍存在乱收费、乱罚款现象。个别部门和单位未经有关部门批准，擅自设立收费项目，扩大收费范围，提高收费标准，也有个别部门和单位的收入存入小金库，直接用于本单位职工奖金及福利性开支，逃避有关部门的监督。

二、“收支两条线”管理的意义及其强化措施

“收支两条线”管理制度是财政收支改革的重要内容，对行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理，是党中央、国务院着眼于从源头上预防和治理腐败所采取的一项重要举措，是公正执法、依法行政的重要保证，是增强政府财力、加强宏观调控的重要手段。因此，加强“收支两条线”管理，对于深化财政支出改革以及有效地遏制乱收乱支现象具有重要的现实意义。

1．加大宣传力度，提高思想认识

各地方政府要进一步加强对所属部门和单位实行“收支两条线”管理的宣传教育，使各部门、各单位领导及其工作人员都能够正确认识到行政事业性收费和罚没收入是基于国家权力而产生的非税收入，就其资金性质来讲，仍然属于财政性资金，“所有权属于国家，调控权属于政府，管理权属于财政”，而不是单位资金、部门资金，其收支必须纳入财政管理，必须实行“收支两条线”。通过宣传教育，以增强其政策和法制观念，提高贯彻落实“收支两条线”管理制度的自觉性和积极性。

2．突出重点，扩大管理范围

各级政府应结合本地的实际情况，进一步抓好“收支两条线”管理制度的贯彻落实。要突出抓重点，一些执收执罚部门乱收费、乱罚款，学校乱收费，医院药品乱加价等现象仍然比较突出，社会反映强烈。为此，应抓好公、检、法和工商等重点执收执罚部门的收费和罚没款“收支两条线”管理，重点完善大中小学收费和医院药品销售收入的“收支两条线”管理。要严格按照国家有关规定和要求，对现行收费项目进行清理，该取消的收费项目必须坚决取消，该降低收费标准的必须降下来，对清理后继续保留的项目，严格执行收费公示制度。同时，要扩大“收支两条线”管理范围，凡是属于财政性资金的行政事业性收费和罚没收入项目，都应纳入管理范围。

3．抓好“收缴分离”制度的落实

实行“收支两条线”管理，其目的就是要取消收支挂钩，实行收缴分离，将部门预算外资金全部纳入部门预算管理，即收入全部上缴财政，收支在部门预算中按预算和实际需要及相关标准统一安排，由财政部门平衡、审核。收支脱钩和收缴分离是财政资金管理方式的重大改革，直接涉及部门和单位的切身利益，涉及观念和管理方式的转变。政府应采取妥善措施，积极推进，争取多方支持和配合，确保这一制度落实到位。为此，必须完善管理体制，对纳入“收支两条线”管理的行政事业性收费和罚没收入均应实行“单位开票、银行代收、财政统管”的制度，实现收入直接进入财政专户。要清理和整顿银行账户，规范银行账户管理，严禁单位和部门乱设账户，清理撤销收入过渡账户，以确保收费和罚没款的及时、足额上缴。对于那些确实无法委托银行代收而需要自行征收的收费和罚没款也要限期足额上缴财政。

4．规范票据管理

票据的管理是“收支两条线”管理的重要组成部分，加强票据管理是制止各种乱收费、乱罚款，维护国家利益和企事业单位和其他经营者合法权益的重要保证，也是从源头上遏制腐败的重要措施。行政事业性收费票据和罚没票据一般应实行属地管理原则，严格执行“领用审核、限量发放、验旧换新、以票管费”的管理办法，严禁越级购领票据。即使是条条管理的单位也要以块块管理为主，到所在地财政部门登记领取票据，并进行结报、核销。对那些推行非税收入改革的单位，要逐步全部使用非税票据，减少票据种类，改进非税票据的操作程序，减少复杂性，提高办事效率。

5．建立和完善“收支两条线”监管体系，严厉查处各种违纪行为

“收支两条线”管理，是一个复杂而艰巨的工作，它不仅涉及到有收费和罚款权的单位和部门的利益，也涉及国家利益，财政利益，甚至涉及一些监管部门自身的利益，因此，各部门和单位应从国家和全局利益出发，相互配合，齐抓共管，形成一个有效的监管体系。各级财政部门应发挥专职监督的职能的作用，各级人民代表大会应发挥法制监督作用，各级政协要发挥舆论监督作用，同时还要发挥人民群众监督和社会监督作用。尤其是物价、财政、审计部门要互相合作，要通过专项检查和收费、年审和审计，坚决制止、处理违反规定设立收费项目、扩大收费范围、提高收费标准、违规使用票据等行为，特别是乱收费和私设“小金库”的行为。要根据财政改革的要求，针对改革中出现的新情况、新问题，加强调查研究，进一步修订和完善有关规章制度，使“收支两条线”管理有制度可依，有章可循，逐步实现管理的规范化、制度化。