我国现行分税制的主要缺陷及其完善

第二节　我国现行分税制的主要缺陷及其完善

一、我国现行分税制的基本估价

分税制是按市场经济原则和公共财政要求，将一个国家的所有税种在中央和地方政府之间进行明确的划分，以此来确定中央和地方政府财政收支范围的一种财政体制。世界上凡市场经济国家普遍实行分税制，是国家用财政手段进行经济干预比较成功的做法。

1994年，为适应建立社会主义市场经济体制的要求，我国实行了分税制，这是建国以来我国财政管理体制的一次重大变革，它标志着我国的财政体制由计划财政向市场经济财政框架迈出了实质性的一步。从1995年开始，我国又逐步改革了政府间财政转移支付制度，2002年，又对所得税收入分享进行了改革，这些改革，较好地完善了我国的财政体制。十多年来的实践证明，我国的分税制改革，总的说来是比较成功的，它较好地理顺利了在计划体制下长期难以理顺的各级政府之间的财政关系，比较充分地调动了中央和地方两个积极性。实行分税制的11年来，我国财政实力不断增强，财政收入从分税制改革前的4000多亿元增加到现在的2.6万多亿元，全国财政收入占GDP的比重也由1993年的12.6%提高到2004年的19.3%。与此同时，中央政府的财力和财政调控能力不断增强，有力地促进了国民经济的快速增长和各项社会事业持续、稳定发展。在核定地方收支数额的基础上，实行了中央财政对地方财政的税收返还和转移支付制度，有效缓解了地区间财力不平衡的问题，不同程度地促进了区域经济的协调发展。然而，从市场经济体制和建立公共财政体系的要求来看，现行的分税制尚属于一种不彻底的分税制，需要进一步加以完善。

二、现行分税制的主要缺陷及其成因

1．现行分税制的税种划分仍然不合理，属于一种财力在政府间分配不公的分税制，是一种“瘦根”型分税制

1994年的分税制改革，实际上仅限于中央和省级政府间，而省以下尤其是在县乡镇两级则明显滞后。有资料表明，分税制前的1993年，中央财政收入占全国财政收入的39%，实行分税制以后，该比例逐年上升，2004年急剧上升为57.2%，提高了18.2个百分点。但省级财政收入比重并未因此而下降，也从1993年的16.8%提升到2000年的28.8%，而省以下（不包括省）则从61.2%下降到19%。到了乡镇这一级，财政入不敷出，赤字逐年增加。据报道，目前我国有4.5万个乡镇，其中65%的乡镇都不同程度地出现财政赤字，累计负债已经高达4000多亿元。导致这种情况的主要原因有两个：

（1）税权过于集中。由于我国长期实行的是税收集权制，税收法律的制定权、解释权、税收减免权和税收政策调整权等几乎全部归中央，地方政府处于无权地步。于是在税种的划分上自然是由中央说了算。1994年的分税制改革，是通过调整、撤并原有一些税种和开征一些新的税种，把原来的32个税种减至23个税种，在此基础上，将全部税种划分为中央税，地方税，中央地方共享税。但是，哪些税归中央，哪些税归地方，基本上由中央决定，结果使地方缺乏应有的、能够使地方财政收入稳定增长的主体税种。现有的地方税虽然有16种，除了营业税、城市维护建设税和地方企业所得税外，其余都是一些征收成本高和征管难度大的小额、零星分散的税种，使地方财政收入难以与中央财政收入同步增长。

（2）地方各级政府的权力又决定着各自的财权。在地方，虽然中央没有赋予地方政府独立开征新税种的权力，由于分税制财政体制对于省以下各级政府享有哪些财权，并没有做出明确规定。哪级政府负责征收哪种税，下级政府上缴哪些税以及多大返还比例等，基本上都是由上级政府单方决定。这样，省级财力的集中程度在不断加大，市一级政府同样也在想方设法提高集中程度。如此一来，自然形成了这样一种收入分配格局，财权由下往上纵向上移，财力由下向上集中，县、乡两级财力严重不足，形成“瘦根”。可见，现行分税制存在的一个最大问题是它导致了各级政府之间财力分配新的不公，迫切需要进一步完善。

2．各级政府间的支出权责不清，划分不尽合理

主要表现在政府在提供公共产品和服务方面，一些本来应当完全由中央承担的支出责任，如气象及地震等方面的支出，地方却承担了一部分。而有些完全属于地方的支出责任，中央也承担了一部分，如地方行政事业单位人员工资和基础教育等支出。还有，各级政府在合作提供公共产品和服务方面，更是职责不清，各自承担的份额不合理，往往出现扯皮现象。特别是乡镇政府在与上一级政府或中央政府合作提供公共产品和服务时，其财政承担的份额太大，如农村教育、部分公路建设等。目前我国义务教育的投入中，78%由乡镇负担。乡镇财政还承担了部分该由中央政府承担的事务，如民兵训练、优抚、计划生育、部分农业生产支出等，加重了乡镇财政负担，直接影响到乡镇这一级的财政运行，严重影响了农村经济和社会各项事业的发展。其主要原因是现行分税制也没有对中央政府和地方政府的事权做明确的划分。按照市场经济体制和公共财政模式的要求，公共产品和服务的提供在中央和地方之间应有一个明确的分工，中央政府负责提供全国性的公共产品和服务，地方政府提供地方性公共产品。但实行分税制时，我国市场经济体制正处于建立初期，哪些公共产品和服务应由哪级政府提供，中央政府与地方政府、上一级政府与下级政府在合作提供公共产品和服务时，其财政各自承担多大的份额，自然没有也不可能做出明确的划分，这是可以理解的。但支出责任不清，说明中央与地方的分配关系仍然没有理顺，不符合市场经济体制和建立公共财政体系的要求，正是我国现行分税制的一大缺陷，迫切需要加以完善。

3．横向财力不平衡，地区间财力差距在继续扩大

形成的主要原因有两个，一是现行的转移支付资金的分配办法不科学，有失公平，有违初衷。本来，转移支付资金的分配办法的制定，目的是想解决横向财力不平衡问题，缩小地区之间的财力差距，但从执行的结果来看，不但没能起到缩小地区间财力差距的作用，反而拉大了财力差距。根源在于中央对各地的税收返还和体制补助的数额和许多专项转移支付款项的分配都用传统的基数法来确定，只能增加不能减少。尤其是受到当时中央财力限制，我国分税制未采用国际通行的“支出因素法”，实行的是“基数返还，超收分成”的政策，并且以1993年为基期年，根据地方财政实际收入数和分税后收入变化情况，核定中央对地方的税收返还基数，其实，原定基数中本身就包含了过去体制中的一些不合理因素，经过逐年滚动以后，这些不合理因素在继续扩大，使经济发达地区得到的税收返还大大多于经济欠发达地区，必然造成差距越拉越大。同时转移支付资金分配的透明度不高，主观随意性比较大，转移支付资金成了“赛跑资金”，谁跑得快，跑得勤，谁就可能得的多，结果，使财政转移支付“均衡化”变成了“差距化”。二是现行部分税种加剧了地区间的财力不平衡，比如，现行的消费税全部归中央，增值税在中央与地方之间按75%与25%的比例分成，以第二产业为主的省、市、区，其收入恰恰是以增值税为主，大头却划归了中央，财政收入必然大大受到影响。经济落后的省、市、区，近几年来都在大力发展第三产业，消费税对它们来说举足轻重，却全部归中央了。可见，在新体制下，吃亏的是这些以第二产业为主（如东北老工业基地）和正在大力发展第三产业的地方。又如，证券交易税，由中央与地方各按50%分享，而目前我国的证券交易主要集中在上海、深圳两地，其税源却来自于全国各地，中央与地方共享，实际变成了中央与两地共享，不仅偏离了公平原则，更主要的是加剧了地区间的财力不平衡。

4．现行的转移支付制度不规范，存在诸多不足之处

如前所述，我国现行的转移支付制度，除财政一般性转移支付采用基数法、使基期的不合理因素在扩大、转移支付审批程序不规范、审批项目不严格、主观随意性较大等弊端外，还存在以下主要问题。

（1）转移支付结构不尽合理，专项转移支付比重较大。纵向的转移支付有税收返还、体制补助、结算补助等多种方法，它们之间应该保持一个合理的比例。然而，分税制改革以来，我国却形成了目前的财力转移支付和专项转移支付体系。原因在于在分税制实施过程中，大部分转移支付项目的设立都是为了配合当时中央宏观调控政策的需要，随着各项新政策的出台，转移支付项目逐年增多，导致专项转移支付比重偏大，这样，使转移支付并非制度化，而成了政策化。专项转移支付项目过多的直接后果是：一方面它加重了地方财政负担，因为专项转移支付一般都要求地方政府安排配套资金，另一方面，在一些财政困难的地方容易造成挤占挪用专款的现象。

（2）对转移支付资金的使用监管力度不够，影响了资金的使用的效率。主要原因在于我国转移支付法律制度不健全，特别是目前还没有财政转移支付法，对转移支付资金的使用监管缺乏法律依据，缺乏有效的监督制约机制。

（3）省级以下的转移支付制度不完善。目前，我国还没有建立全国统一的省对下的转移支付制度，实施分税制以来，大部分省、市（区）相继参照中央对它们的转移支付办法建立了省级以下的转移支付制度。目前仍存在两大问题，一是形式多样化，不够规范，二是纵向财力分配不合理，省级财政对县乡镇财政的转移支付力度很不够，这也是造成目前我国乡镇财政困难的一个重要原因之一。

三、完善分税制的对策措施

深化分税制改革是深化我国财政体制改革的一个重要内容，我们要按照建立社会主义公共财政框架的基本要求和党的十六届三中全会提出的“健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任。进一步完善转移支付制度，加大对中西部地区和民族地区的财政支持”精神，采取切实可行的措施，将分税制改革继续向前推进。

1．要进一步完善税制

深化税制改革是完善分税制的基础。我国现行的分税制，是在1994年的工商税制改革的基础上进行的，已经历时十多年了。随着我国市场经济逐步建立和发展，客观情况发生了很大的变化，改革和完善税制迫在眉睫。

（1）要优化税制结构。要按照“公平税负，简化税制”的原则，合并重复设置税种、停征部分老税种、适时开征新的税种。要按照我国加入WTO以后实行“国民待遇原则”的要求，实行“两税合一”，即：将企业所得税与外商投资企业和外国企业所得税合并为统一的企业所得税（或法人所得税），将现行的内外资企业两套房产税与城市房地产税合并为统一的房产税，将现行的车船使用税和车船使用牌照税合并为车船使用税等。停征部分老税种如城市维护建设税、固定资产投资方向调节税（已停征）、耕地占用税、屠宰税、筵席税等。适时开征新的税种。如为了解决当前社会保障资金供求矛盾突出的问题，取消一切社会保障统筹基金，开征社会保障税；为了调节财富分配、缓解社会两极分化的矛盾，尽快开征遗产税和赠与税；加大环境保护力度，将超标排污及污水处理等环保收费项目改征环境保护税；实行费改税，取消交通部门的养路费，开征燃油税，等等。

（2）要完善税种。要完善现行增值税，将生产型增值税改为消费型增值税；调整消费税，为了增加财政收入和抑制高消费，对部分行业如高档娱乐业和特殊服务业（歌舞厅、高尔夫球、高级洗浴中心等）增征消费税；稳定营业税，为了促进第三产业的发展，可对某些行业（如餐饮娱乐业）进行简化税目、调整税率的税收调节，以保持营业税的稳定增长；完善个人所得税制，个人所得税的完善不只是一个起征点提高的问题，更主要的是要将所得税由分类征收制改为分类征收与综合征收相结合、以综合征收为主的个人所得税税制模式。

（3）要根据经济社会发展的实际情况，适时调整税率，充分发挥其经济杠杆作用。

2．重新合理划分中央和地方政府各自的税权、税种

实行分税制财政体制，正确界定税权是非常重要的，一般说来，税权要明晰合理。税权是政府管理涉税事宜的所有权利的统称，主要包括税法立法权和征管权。我国实行的是高度集中的政治体制，坚持中央集中统一领导是我国现行立法权限划分的基本原则，由此决定了中央立法在整个国家立法体系中居于主导地位。有关税收的基本法律如《税法》、《税收征收管理法》等和我国重要税种如增值税、所得税、营业税、消费税等税收实体法以及与之配套衔接的《税务行政复议法》、《税收减免特别法》等法律法规必须集中在中央，由全国人民代表大会或其常务委员会立法，或授权国务院立法。但是，由于我国幅度源辽阔，各地区的情况差别较大，应在适当简化政府层级的基础上，按照建立公共财政的要求，在不影响中央税收宏观调控的前提下，赋予地方与其事权、财权相适应的税收立法权，由地方权力机构（省级）行使。对于一些区域性、地方性税种，各地可从实际出发，根据自己的实际需要和可能，由地方权力机构通过立法程序，确定开征或停征、减免税和自行调整税率。这样既可以保证中央对税收的集中统一领导，又能够比较充分地调动地方扩大财源、组织收入的积极性，以促进本地区经济发展。至于具体的税种划分，我认为，应在完善现行税制的基础上，按照财权和事权相结合的原则，仍然划分为中央税、地方税、中央地方共享税，但对现行税种要进行调整。在保证中央提供全国性公共产品和宏观调控的前提下，按中央财政收入占整个财政收入的50%左右的比例来设计。关税、海关代征的消费税、证券交易税归中央，由于资源在地区间分布的不均衡，资源税归中央，但资源开采税、使用税、资源保护税等可由地方政府征收。社会保障税、增值税、企业所得税、消费税作为共享税，中央与地方按50%比例分成，其余税种归地方。地方各级政府的税种划分，在明确各级政府间的财权和事权，明确各自的职责的基础上，也要重新明确哪些税种归哪级政府，特别是要充分考虑到县、乡镇这两级农村费改税和将要全部取消农业税的实际情况，可将部分好的税种留给县和乡镇，使其有固定的、必要的、可靠的财源，对于共享收入，应该适当提高留给乡镇部分的比例，以解决目前乡镇财政赤字和逐渐消除其债务。

3．进一步明确各级政府间的支出权责，着力解决目前各级政府在财政支出上的交差错位问题

要按照建立公共财政体系的要求，明确界定各级政府的事权。事权的正确界定是实施科学规范的分税制模式的重要条件，也是确定中央与地方财政收支的依据。世界各国的分税制模式都重视集权与分权的有机结合，完善我国分税制财政体制，也必须处理好二者之间的关系。凡是涉及宏观经济，有较大影响的事权应集中于中央政府；反之，则由省级和市、县级政府执行。在事权界定的基础上相应划分财权。哪些支出由中央政府负责，哪些支出由地方政府负责，尤其是在提供公共产品和服务方面，哪些公共产品和服务应该由哪级政府负责提供，都要重新做出明确的“分工”，比如，公共卫生，尤其是关系到全民健康和整体人口素质的公共卫生服务（例如儿童接种和成人防疫），全国性的传染病预防、计划生育由中央政府负责。一般性的、地方性的疾病和传染病，由地方政府负责。要彻底解决目前收入权上移和支出责任下交的问题。完全应由中央承担的支出责任不要再交给下级政府去承担，更不应该让乡镇这一级去承担。过去乡镇政府承担了一些本来应该由上级政府或中央负责的支出责任，增加了乡镇财政负担，致使乡镇财政陷入困境，上级或中央政府应通过转移支付的方式补给它们，以后这些支出各负其责。同样，应由下级政府去承担的支出责任也不应再交给上级政府去承担。至于交叉的部分应分级承担，各级政府承担相应的份额。

4．进一步完善转移支付制度

完善转移支付制度是完善分税制的重点，根据目前我国转移支付制度的现状，应从以下几个方面加以完善。

（1）实行纵横结合的转移支付模式。规范的转移支付制度有单一的纵向转移支付与纵横结合的转移支付模式。如前所述，我国一向采取的是纵向的转移支付制度模式，而且中央转移支付力度不够，难以实现既定的目标。为缩小地区间财力差距，我国应选择纵向转移支付为主、纵横结合的转移支付模式。一方面，国家应设立欠发达地区（主要是东北老工业基地和西部地区）专项资金，加大对这些地区的转移支付力度和政策倾斜，促进它们的发展，以缩短与发达地区的差距，实现各地区经济协调发展。另一方面，要建立和完善横向转移支付制度，加大东部地区对经济欠发达地区的转移支付力度，重点帮助财政薄弱地区缓解财政困难。

（2）科学运用因素法，以“因素法”取代传统的“基数法”，统一和规范财政转移支付的标准。要选取一些不易受到人为控制的、能够反映各地财政收支状况的客观性因素，如人口数量、面积、人均GDP、城市和城镇化程度、成本差异等，来确定各地的转移支付额，作为分配拨款的依据。这样，既可以提高转移支付透明度，减少各级政府间人为因素引起的盲目攀比，又便于实施执行。

（3）规范省级以下的转移支付制度。目前我国省级以下的转移支付制度不规范，应该由中央制定出相对统一的比较规范的省级以下的转移支付制度，各省市应针对地区内部经济发展不平衡等情况，加大省级财力对本区域经济欠发达地区的转移支付力度，尤其要加大对乡镇这一级的转移支付力度，以缓解乡镇财政困难。

（4）尽快完善转移支付法律制度。市场经济是法制经济，要建立规范的转移支付制度，首先必须有法律保障。目前，我国应尽快制定一部《财政转移支付法》，对转移支付的原则、项目、形式、标准和程序（特别是审批程序）、监管、法律责任等都应做出明确的规定，在此基础上完善相应的法律法规，将转移支付纳入法制轨道。同时还要加大对转移支付资金分配和使用的监管力度不够，使其发挥应有的效率。