社会保障制度在社会发展中的重要作用

第二节　社会保障制度在社会发展中的重要作用

在现代社会里，社会保障制度是国家的基本制度之一，目前，国际社会对社会保障制度在市场经济中的作用已经形成这样的共识，社会保障制度对于调节社会公平，维护社会稳定有着非常重要的作用，是任何市场经济国家都不可缺少的。

一、社会保障制度是社会公平的调节器

社会公平，是人类社会发展中客观产生的一种需要。社会公平体现在经济利益方面主要是社会成员之间没有过分悬殊的贫富差别，即所谓“不患贫、患不均”。在市场经济体制下，收入分配机制与竞争机制相联系，必然造成社会成员之间在收入分配方面的不均等，甚至收入相差过分悬殊，强者成为富翁，弱者陷于困境。为了解决这一社会问题，就需要运用政府的力量对社会经济生活进行干预，通过提供社会保障措施，通过对社会成员的收入进行必要的再分配调节方式，将高收入者的一部分收入适当转移给另一部分缺少收入的人，从而在一定程度上缩小社会成员之间的贫富差距，弥补市场经济的缺陷，缓和社会矛盾，以促进社会公平目标的实现。

二、社会保障制度是维护社会稳定的安全网

没有社会的稳定，就没有经济的发展和社会的进步。社会保障是维护社会稳定的重要防线，社会保障制度本身就是一种社会安全体系，它通过对没有生活来源者、贫困者、遭遇不幸者和一切工薪劳动者在失去劳动能力或工作岗位后给予救助，满足基本生活需要，保证其基本生活需求，消除社会成员的不安全感，以维护社会稳定。因此，社会保障又被誉为“社会安全网”和“社会减震器”。

三、努力完善社会保障制度，构建社会主义和谐社会

（一）我国社会保障制度的现状

回顾我国社会保障制度的历史，总的来说，我国的社会保障制度的建立并不晚。早在1949年9月，《中国人民政治协商会议共同纲要》就明确指出：“逐步实行劳动保障制度”的任务，从1951年起就致力于社会保障制度在全国的建立，国家也曾先后实行了一系列社会保障政策，但经过“文化大革命”的冲击，社会保障制度受到严重干扰和破坏。1978年党的十一届三中会以后，我国进入改革开放时期，自20世纪80年代中期以来，伴随着经济体制的改革和不断深化，先后对社会保障制度进行了一系列改革。特别是党的十四大以后，为适应建立社会主义市场经济体制的要求，我国的社会保障制度越来越受到党和国家以及各级政府的高度重视，并将它提到了重要的议事日程，加快了社会保障制度的完善步伐。时至今日，我国社会保障制度仍然很不健全、不完善，与社会主义市场经济体制对社会保障制度的建立要求还有较大的差距，目前主要存在以下三大问题。

1．社会保障法律制度不健全、不完善

从世界各国社会保障法律制度的角度来审视，我国社会保障的法律制度存在诸多不足。德国是世界上第一个制定社会保险法的国家，早在1889年就颁布了《老年和残疾保险法》。1935年，美国就颁布了《社会保障法》，第一次提出了社会保障的概念。1946年颁布了《养老保险法》，1956年颁布了《伤残保险法》，其后相继颁布了一系列有关法律法规。日本保险首次立法是在1941年，医疗保险于1922年首次立法。但在我国，从社会保障制度的改革历程来看，早在20世纪80年代中期社会保障的改革就拉开了序幕，国家也先后制定了一系列法律法规和政策，主要包括：1986年国务院发布的《国营企业职工待业保险暂行规定》，1993年国务院发布的《国营企业待业保险规定》，1997年国务院发布的《关于建立统一的企业基本养老保险的制度》和《关于在全国建立城市居民最低生活保障的通知》，1998年国务院发布的《关于建立城镇职工医疗保险制度的决定》以及2003年国务院颁布的《工伤保险条例》等。可见，以上社会保障方面的法律制度大多都是以国务院的通知、决定等形式做出的。目前我国尚无一部社会保障方面的主体法律，没有形成一套比较完善的社会保障法律制度。由于法律体系不健全，致使社会保障工作的诸多方面因没有法律规范而存在着无法可依的现象。由于法律体系不健全，直接影响着我国社会保障体系的完善进程，这也是我国社会保障体系至今不完善的一个重要原因。

2．社会保障基金严重不足，不能满足日益增长的社会保障制度的需求

纵观当今世界，社会保障支出是现代政府最大的开支项目之一，从1970年到现在的三十多年里，世界各国的中央政府社会保障支出和社会福利支出占GDP的比重都是上升的。撇开该项比重增长最快的英国、美国、加拿大、澳大利亚和欧盟等国家不说，就世界该项比重最低的非洲国家比较，1970年～1979年非洲国家该项比重为0.6%，1990年～1995年下降为4%。我国1970年该项比重为0.5%，1980年～1989年为0.4%，而1990年～1995年则下降为0.2%，处于世界最低比率水平。为什么会这样呢？原因是多方面的，既有经济因素、社会因素，也有制度因素。但最根本最直接的原因是我国社会保障基金筹集方式太单一。众所周知，从整个世界各国来看，社会保障基金的筹集方式有缴税式、缴费式和储蓄式三种，而很多国家是以缴税式为主。很多国家社会保障基金的筹集主要依靠社会保障税，在美国社会保障税早已成了第二大税种，社会保障基金自然会很充裕。我国是在坚持社会保障基金来源社会化的前提下，以社会统筹和个人账户相结合的模式筹集资金。就社会保障基金的主要来源看，在社会保险方面，我国城镇职工实行的是“统账”结合的基本养老保险制度，即社会统筹和个人账户相结合的制度。社会统筹（现金收付）部分的资金筹措方式实行的是收费方式，以收取企业或单位缴纳的保险费，形成基础养老保险金，其标准相当于当地上年度职工月平均工资的20%左右。而个人账户（基金）部分的资金来源是职工个人的直接缴纳，形成个人账户养老金，其标准为本人账户（比例为本人月工资的11%）累计储存额的1/120。在医疗保险方面，1994年国务院确定了“社会统筹医疗基金和医疗账户相结合”的医疗保险制度，同样实行的是单位缴纳和个人按一定比例提取医疗保险费的办法，目前其缴纳标准为，单位缴纳比例为职工工资总额的6%左右，个人缴纳为本人工资的2%，个人缴纳全部划入个人账户，单位缴纳按30%左右划入个人账户，70%左右建立统筹基金。可见，上述两种保险基金的筹集都是靠收取费用获得且收取比例不高，能够筹措到的资金很有限，反映在政府预算中的资金收入不多。在社会救济方面，目前我国已普遍建立了城市居民最低生活保障制度，根据国务院的要求，国有企业下岗职工基本生活保障实行的是“三三制”（企业自筹、社会统筹和财政各承担1/3）的筹措原则。可见，用上述方法来筹集社会保障基金是非常有限的，根本不可能满足日益增长的社会保障需求。为此，国务院于2001年6月12日发布并开始实施《减持国有股筹集社会保障基金管理办法》，减持、变现部分国有股用于社会保障支出，对缓解社会保障基金不足确实起到作用，但同样不能够解决根本的问题。保守地估计，我国社会保障资金的供求缺口至少是1/3以上。根本原因在于我们的筹集方式不可能筹集到所需要的全部资金，必须改革。

3．社会保障的覆盖面不宽，社会化服务程度不高

如前所述，我国的社会保障制度的建立并不晚，但由于长期实行计划经济体制，城镇职工吃惯了“大锅饭”、习惯了“铁饭碗”，有一种极强的安全感，参与社会保险的意识不强，致使我国的社会保险（医疗保险、失业保险）的覆盖范围不大。到2003年底，全国参加基本医疗保险的人数才达10902万人，其中职工7975万人，退休人员2927万人。全国参加失业保险的人数10373万人，就其占应该参保的人员比例来讲仍然是比较低的。我国幅员辽阔，人口众多，而2/3的人口分布在全国广大农村，我国农村养老保障制度很不完善。我国农村养老保障以家庭为主，但起步很晚。只是到了20世纪90年代以后，部分地区才根据农村社会经济发展实际，按照“个人缴费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”的原则，建立了个人账户积累式的养老保险。据有关资料表明，到2003年底，全国有1870个县（市、区）不同程度地开展了农村社会养老保险工作，但只有5428万人参保，积累基金259亿元，198万农民领取了养老金。与农村应该参保的人数相比，其比例是非常低了。我国的农村医疗保险制度更是不健全，长期以来，农村缺医少药的现象相当严重。到2002年，我国政府才开始建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，政府、集体、个人多方筹资。并先后在30个省、自治区、直辖市的310个县（市）进行试点。截至2004年6月，才覆盖9504万农业人口，实际参加人数6899万人，共筹集资金30.2亿元，其中地方各级财政补助11.1亿元，中央财政对中西部地区补助3.9亿元。而我国的农村最低生活保障制度目前中央政府鼓励有条件的地区探索，其他地区则坚持“政府救助、社会互助、子女赡养、稳定土地政策”的原则，建立特困户基本生活救助制度。上述情况表明，我国的社会保障离目标距离很大。我国社会保障的目标有两个，一个是社会保险，另外一个目标是让每一个人都享有社会保障。至于说社会保险的目标，按照现在城镇应有2.5亿人，农村应有4.5亿人，加起来有7亿人才能达到我们的奋斗目标。目前的差距由此可见。再则，目前我国社会保障服务的社会化程度也不高。当前最突出的表现在社会保障机构不完善，社区服务中心不完善，农村社会保障服务机构更是不健全，有不少地方还存在盲区现象。所有这些都直接影响我国社会保障制度的完善。

（二）完善的社会保障制度，是构建社会主义和谐社会的必要条件

2004年12月3日至5日，在北京召开的中央经济工作会议上，提出了2005年经济工作的六大任务，其中一项重大任务是坚持以人为本，努力构建社会主义和谐社会。并且把完善保障体系作为构建社会主义和谐社会的一个重要内容。可见，社会保障制度的完善已经引起了党和国家更加高度的重视，并将它提到了重要的议事日程。

社会保障制度的完善对构建社会主义和谐社会有着十分重要的作用，如果没有完善的社会保障制度，社会主义和谐社会不可能真正实现。众所周知，目前我国实行的是社会主义市场经济，在市场经济运行中，存在着多种风险，如人的生、老、病、死、残等等，劳动者的这些风险集中到社会上，就会成为社会问题，如果这些问题得不到解决，就会影响社会生产，甚至会造成社会动荡。更主要的是，市场经济是竞争性经济，竞争的基本原则是优胜劣汰，这样必然是强者更强，弱者更弱，其结果不可避免地要产生两极分化，就会导致社会不公，产生社会矛盾，甚至会发生社会骚动。再则，市场经济具有周期性的特征，在经济高涨期，由于生产规模不断扩大，可以吸纳大量的劳动力，实现比较充分的就业，一旦它步入经济收缩和停止时期，就会出现企业破产、大量的工人失业的现象。即使是在经济的正常发展时期，由于市场经济的基本运行机制是市场机制，市场机制本身具有自发性、盲目性和滞后性，也常常会有企业破产和工人失业的现象存在。工人一旦失业，就断绝了生活来源，如果国家不给予其生活保障，难免使一些人铤而走险，危及社会安定。可见，在市场经济条件下，劳动者会遇到各种风险，这些风险的存在，必然给社会带来潜在的风险。为了化解这些风险，必须由政府出面制定和实施社会保障制度，使由各种原因导致的收入中断或减少的社会成员能够得到基本的生活保障，使每个公民都能生有所食、病有所医、老有所养，使每个社会成员都能享受社会经济发展的成果。为社会成员提供社会保障的直接政治目的，是为了减少社会冲突，维护社会秩序，维护社会稳定，保证社会经济生活正常运转。正是从这个角度出发，人们常常把社会保障制度的作用概括为社会成员的“安全网”和社会秩序的“稳定器”。要构建社会主义和谐社会，这个“安全网”、“稳定器”是必不可少的。

再从目前我国的现实情况来看，目前我们已处于改革发展的关键时期，面临许多矛盾和问题，收入差距越来越大，城乡差别越来越大，失业人员多，就业压力大，“三农”问题相当突出，还面临人口老龄化问题等等。据分析预测，从2005年起乃至今后几年，我国每年需要新增加2500个就业岗位，而国家每年只能够提供1000个左右的就业岗位，失业人员和无业人员将越来越多，农村每年还有1.5亿的剩余劳动力需要转移，出路何在？“三农”问题更加棘手。所有这些使得我国社会稳定呈现出了一些新的特点，突发性、群体性事件数量增多，纠纷和冲突范围扩大，党群关系、干群关系依然比较紧张，各种利益矛盾错综复杂，存在着许多不稳定因素，对此我们必须保持高度清醒的头脑。我们应该充分地认识到要构建社会主义和谐社会，稳定是前提，是一切工作的重中之重，而人民群众是实现社会稳定的根本的力量。实现社会稳定，构建社会主义和谐社会，要做的工作很多，但必须抓根本。根本的一条就是必须努力完善社会保障制度，为构建社会主义和谐社会奠定坚实的基础。然而，目前我国的社会保障制度很不完善，需要采取切实可行的措施，搞好社会保障制度的完善工作。

（三）进一步完善社会保障制度的几点建议

社会保障制度的改革和完善不仅是一个理论问题，而且是一个重大的实践问题，不仅是中国的热点问题，也是世界范围内的热点问题。自20世纪80年代以来，西方国家掀起了社会保障制度改革的浪潮，各国政府采取了许多改革措施，甚至对社会保障制度动“大手术”。目前我国的社会保障制度还很不完善，改革的力度还很不够，我们应该坚持改革与借鉴相结合的方法，既要从我国的实际出发，针对我国社会保障制度的现状和存在的问题进行深入的改革，又要学习借鉴西方国家社会保障制度改革的有益经验，以完善我国的社会保障制度。社会保障制度的健全和完善是一个宏大的系统工程，要抓的工作很多，目前应抓好以下几个方面的工作：

1．加快社会保障法律制度的完善

社会保障制度是社会保障措施和政策的规范化、经常化和法制化。社会保障制度的建立和完善必须要有相应的法律制度作保证，因此应当将社会保障的政策措施上升到法制的高度并以国家强制力保证实施。目前我国的社会保障方面的法律法规极不健全，我国的社会保障制度的实施往往以即时政策为基础，加上缺乏一个统一的管理部门，社会保障带有随机性、不连贯性，因此，社会保障应逐步由行政手段为主向法律手段为主转变，完善有关社会保障的法律规范。国家应着手研究和制定这方面的法律法规，当务之急是应该制定一部《社会保障法》，该法的主要内容应该涵盖社会保障制度的主要内容，并对此做出原则性的规定。在此基础上，国务院及其有关部委和省级地方人民代表大会及政府应依据该法制定出相应的法律和规章等。待条件成熟时，还应该将社会保险、社会福利、社会优抚、社会救济等社会保障的主要内容制定出相应的法律或行政法规。这样形成一个以社会保障法为主体的多种法律法规相配套的较为完善的社会保障法律体系。在我国社会保障法制建设方面，尤其要注意将全国广大农村人口特别是老年人、儿童、残疾人、妇女等一切公民的社会保障的权利义务全部纳入法律体系。同时还应该加大社会保障的执法力度，严惩各种违法违规行为，树立社会保障法的权威性，使其产生应有的效应。

2．应尽快开征社会保障税，解决社会保障基金严重不足的问题

如前所述，我国社会保障基金严重不足，根本不可能满足日益增长的社会保障需求。要从根本上解决目前我国社会保障基金不足的问题，应该尽快开征社会保障税。目前理论界基本达成共识，认为我国开征社会保障税的条件已经成熟，国家应该尽快开征这一税种。目前只等制定和出台相应的法律。关于这一税种设计，理论界有不同的看法，但我认为，应将目前的基本养老保险费、失业保险费和基本医疗保险费合并统一开征社会保障税。开征社会保障税，的确有一些技术性的问题需要解决，如社会保障的立法、个人账户的做实、地区间保障基金的调节、历史空账的解决等，但这些都不是主要的，最重要的是要搞好保障税税制要素的设计。在保障税的构成要素中有两个要素特别重要，一是纳税人，二是税率，这两个要素必须设计好。目前世界各国的社会保障税制度，其纳税人一般为雇主和雇员，凡是在境内就业的雇主和雇员不论国家和居住地，都必须承担纳税义务。但世界各国的社会保障税税率形式有所差别，少数国家实行比例税率，大部分国家按不同的保险项目设置不同的差别税率。我国应该从自己的实际情况出发，按照普遍性原则、公平性原则、效益性原则和现实性原则四大原则来设计，凡是在我国境内从事生产经营活动的市场主体和有工资或薪金收入的个人都是纳税人，包括所有企事业单位、行政单位和个人，具体包括国有企业、集体企业、股份制企业、私营企业、三资企业、个体工商户、机关、事业单位、社会团体及其职工。当然，税率由中央统一制定，但可借鉴大多数国家的经验，对不同的保险项目设置不同的差别税率。对征收的社会保障税应计入财政专项收入——社会保障基金收入，实行专户储存，专项管理，专款专用，明确这部分资金就是用于社会保障支出，不得挪作他用。与此相适应，必须建立健全社会保障财务制度，加强社会保障基金的监督管理。

3．尽快提高社会保障的社会化程度

提高社会保障的社会化程度，包括提高社会保障的覆盖面和提高社会保障的社会化服务两个方面的内容，要做的工作也很多，当前应该着力抓好以下几个方面的工作：

（1）要加大社会保障的宣传力度。要以人为本，动用各种宣传手段，加强建立社会保障制度的重大意义的宣传，要使全社会成员都知道，建立和完善社会保障制度，既是社会主义本质特征的基本要求，也是建立和完善社会主义市场经济体制、保持稳定、加快全面建设小康社会步伐的客观要求，它“关乎国运，惠及子孙”，以增强全民的社会保障意识和参与意识。我国现在正处于“四五”普法期间，国家已经把每年的12月4日定为法制宣传日。鉴于目前全民的社会保障意识较差的现状和社会保障制度的特别重要性，建议国家像“3·15”消费者权益日那样能够确定一天作为“社会保障日”，使其也像“3·15”那样能够日益深入人心。

（2）要尽快提高整个社会保障的覆盖面。应当看到，目前我国的现实情况是，随着市场经济的发展和改革的推进，下岗失业人员多，城镇低收入的人员越来越多，已成为一个弱势群体，再加上广大农村需要救济、优抚等人员，这一群体的人员数量相当庞大，且有增加的趋势，必然影响整个社会保障的覆盖率。前面已经提及我国社会保障的目标是全国7亿人，目前差距太大，必须提速，国家应该采取切实可行的措施，把一切应当实行社会保险（医疗保险、失业保险、养老保险）的人员和应该享受社会优抚、社会救济、社会福利的人员都纳入社会保障范畴，以提高社会保险的覆盖面。

（3）要尽快提高社会保障服务化程度。一是各级政府的社会保障机构要充分行使职能，完善功能，强化服务，要在社会保障服务方面发挥“主力军”作用。二是各级政府的就业机构要在为新增劳动力和下岗失业人员的就业、再就业的指导和服务方面发挥“主力军”作用。三是要进一步建立和完善城镇社区服务中心，要大力发挥其在社会保障服务方面的特殊作用，社区服务中心要做好社区的社会保障服务方面的咨询、指导和服务等基础性工作。四是要注重农村社会保障服务机构的建立，在农村凡是有条件的地方都应建立农村社会保障服务中心。由于我国地域广大，地区之间差别较大，农村服务中心的建立一定要根据各地的实际情况，绝不能够搞“一刀切”。