关于我国养老保险制度的完善问题

第三节　关于我国养老保险制度的完善问题

养老保险制度是现代工业文明的产物，是社会保障制度的核心和最重要的组成部分。在我国社会主义市场经济体制下，逐步完善养老保险制度，是为广大在职职工和离退休人员提供适当水平的基本生活保障的现实需要，是国有企业改革和经济结构调整的迫切需要，是应对人口老龄化的客观要求。

一、我国养老保险的现状及存在的主要问题

我国养老保险制度自20世纪50年代初期建立以来，经历了五十多年的实践，对保障离退休人员的基本生活，稳定社会，促进经济发展起到了重要作用。特别是20世纪80年代中期以来，我国对养老保险制度进行了一系列改革，养老保险费用实行国家、企业、职工个人三方负担，确定了建立国家基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄性养老保险多层次的养老保险体系的目标。1993年，养老保险制度进行了重大改革，实行社会统筹与个人账户相结合的原则。1997年7月国务院发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，在全国范围内统一企业职工基本养老保险制度。统一制度的主要内容有：（1）统一规范了企业和职工基本养老保险费的比例，企业缴费比例一般不超过工资总额的20%，个人缴费比例要逐步达到本人工资的8%。（2）统一了个人账户的比例，个人账户一律按个人工资的11%记录。（3）统一了基本养老金计发办法，规定基本养老保险金主要由两部分组成：一部分是基础养老金，按当地平均工资的20%计算，凡按规定缴费且缴费年限满15年的，都可以享受这项待遇；另一部分是个人账户养老金，按退休时账户积累额除以120计算。（4）建立和完善了离退休人员基本养老金正常调整机制。目前，全国已基本实现了统一制度的目标，养老保险制度的框架已基本形成，基本养老保险的覆盖面不断扩大，对保障离退休人员的基本生活，维护广大人民群众的合法权益，推进改革，稳定社会，促进经济发展起到了重要作用。但是，我国养老保险制度在改革过程中，还存在许多问题，主要表现在以下几个方面。

（一）养老保险的法制建设严重滞后

我国现行的养老保险法律制度存在的主要问题：（1）立法层次较低、法律制度体系不完善。迄今为止，我国还没有一部社会保险的主体法律，除《中华人民共和国劳动保险条例》和《中华人民共和国社会保险费征缴暂行条例》是行政法规外，其余的规定都是国务院及有关部门以意见、通知等形式颁布的。而现行的各项法规、制度和规定零碎、分散、互不衔接，甚至相互矛盾，没有形成一套科学合理的法律制度体系。立法层次太低，与养老保险在社会经济中的地位和作用极不相称，已在很大程度上影响和制约着社会保障事业的发展。法律制度体系不完善，致使许多涉及养老保险的问题无法可依、无章可循。（2）内容比较陈旧，严重滞后。我国的《劳动保险条例》是上世纪50年代初颁布的，随着改革的进一步深化，《条例》中的许多规定已不适应当前社会经济发展的需要。（3）立法空白较多，内容不够完整，跟不上发展变化。我国现行养老保险的法律制度主要是针对城镇职工设计的，农村农民养老保险，特别是农民工的养老保险法规不健全，致使农民工的养老保险问题经常出现遭遇法律上的尴尬局面。比如，按规定，参加保险的农民工需要在一个地方累计缴费15年以上才能享受退休金，但这几乎是不可能的。为此，有些地方出现了农民工退保风潮，据报道，在广东，农民工退保率竟高达95%以上，暴露出了我国养老保险法律制度的不足。

（二）养老保险参保率低、覆盖面窄

由于现行法规对应参保而未参保的处罚力度不大，大量的乡镇企业、股份制企业、私营企业、合伙企业未纳入养老保险的覆盖范围，农民工未纳入现行企业职工养老保险覆盖的范围，加之一些国有企业及国有控股企业由于经营困难，无力负担养老保险费，致使一些国有企业职工应保未保等原因，致使养老保险的参保率低，覆盖面窄。至2004年末，全国参加基本养老保险的人数为16353万人，虽然比2003年末增加847万人。其中，参保职工12250万人，参保离退休人员4103万人，分别比2003年末增加604万人和243万人。年末企业参加基本养老保险的人数为14679万人，比2003年末增加797万人。但是，参保率不到45%。我国现行的养老保险主要覆盖城镇企业和机关事业单位，主要在机关事业单位、国有企业及国有控股企业、城镇集体企业和城镇个体工商户中实施。这样一来，使得社会保险覆盖面过于狭窄，真正能享受养老保险的人只是全社会成员的一部分。基本养老保险的覆盖面不到劳动力人口的15%，而世界各类公共养老金计划覆盖的平均水平约为30%。目前全国虽有少数省市实行了国有企业的省级统筹，但还有部分地区是县级统筹。统筹层次低，范围小，不符合社会保险的基本原则，不适应统一基本养老保险制度的需要。

（三）养老保险基金存在支付缺口

养老保险基金缺口的成因是多方面的，既有历史的原因，也有现实的许多因素。

（1）长期以来我国养老基金没有基金积累。我国城镇职工虽然从1984年就实行了养老金社会统筹，但当时的养老保险覆盖面窄，实行收支差额统筹，这种办法基本上是以支定收，因此基金基本无积累或积累很少。

（2）经济运行质量不高，一些企业效益不好，养老基金收缴困难，形成大量拖欠，征缴率低。

（3）养老金的平均工资替代率过高

由于目前我国的法定退休年龄偏小，特别是女性的法定退休年龄为55周岁，加之一些改革措施不当，提前退休现象严重，致使目前我国养老金的平均工资替代率（当年退休人员的人均养老金占当年在职职工人均工资的比例）是世界上最高的国家之一。

（4）人口老龄化加快，赡养率提高。与其他国家相比，我国老龄化基数大、速度快。据联合国预测，1950年～2000年间世界老年人口增长了176%，我国增长了217%；现在我国人口中60岁以上的老年人占总人口的比重已经超过了10%，已经步入老龄化社会。从城镇的养老保险计划来看，现在已经达到了三个在职人员养一个退休人员的比例。同时，发达国家的人口老龄化是在人均国民收入较高水平下出现的，而且建立了比较健全的养老保险体系。例如美国1935年建立社会保障体系，当时还没有进入老龄化社会；日本进入老龄化社会时，人均国民收入已达到1689美元。我国的老龄化是在人均国民收入较低的情况下出现的，人均GDP不过800美元。如果现行的政策不做调整的话，到21世纪20年代末期将要达到十个在职人员要养活四个或者更多的退休人员的比例。

（四）个人账户“空账”问题突出

目前，我国养老保险只有账户而没有钱的“空账”问题比较突出，主要原因在于：在计划经济体制下，职工的养老保险及退休都是由国家和单位包下来的，那个时候并没有考虑到今后大量职工退休可能承担的资金压力，所以没有个人账户的安排，也没有相应的资金积累。1993年我国政府提出要建立社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度，1995年国家推行社会统筹与个人账户相结合的养老保险模式，为每一个参加养老保险的职工建立个人账户。由于以前没有资金积累，加之企业拖欠养老金情况比较严重，当期社会统筹账户的收入不足以支付当期养老金支出。为了确保养老金的支付，保险部门被迫挪用个人账户上的资金，这就出现了大量已经退休或者将要退休的职工账户上是“空账”的问题。据国家劳动和社会保障部的资料表明，目前我国养老保险个人账户“空账”近6000亿元。

（五）事业单位养老保险制度与现行的人事制度不相适应

2003年以前，财政拨款的事业单位退休人员养老金基本上是“财政统包”，自收自支的事业单位退休职工的养老金属于“单位统包”，其退休金的标准是参照公务员的办法确定。从2003年开始，事业单位实行人事制度改革，履行政府职能的事业单位参照公务员的管理办法继续实行全额拨款，人员实行任命制，一些差额拨款事业单位改任命制为聘用制，实行劳动合同制。与之相适应，在过去自收自支事业单位的基础上，把全额拨款和差额拨款的事业单位全部纳入养老保险实施范围，把过去由财政直接拨付养老金的方式，改为事业单位全部按统一比例缴纳养老保险费，建立养老保险基金。对实行企业化管理的事业单位转为企业，实行劳动合同制，实行企业化养老保险缴纳办法。这样，就出现了同为劳动合同制管理的事业单位和企业单位，实行两种不同的养老金制度，既不符合公平原则，也不利于人员的相互流动，有悖于由市场配置人力资源的要求。

（六）养老保险体系尚未构建完成

按照国务院1991年发布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，我国养老保险改革的目标是建立基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性保险相结合的三大支柱体系。由于基本养老保险是国家强制执行的，适用于所有企业和劳动者，由企业和个人共同缴费形成基本养老保险基金。其中社会统筹基金由企业缴费的一部分形成，职工个人账户基金由个人缴费的全部和企业缴费的一部分形成。经过几年的努力，目前，我国社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度已经基本定型并日臻完善。养老保险体系第二支柱是企业年金基金。根据《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发〔1991〕33号）文件和《关于建立企业补充养老保险制度的意见》（劳部发〔1995〕464号）文件，部分企业可以根据自身能力，为本企业职工建立企业补充养老保险，职工个人自愿建立储蓄性养老保险。企业为每个参保职工建立个人账户，基金实行完全积累，实账运行。我国城镇养老的第三支柱主要包括自愿的个人储蓄和个人购买商业养老保险，一般属于个人行为，通常不列入社会养老保险计算范围内。上述养老保险体系第二支柱、第三支柱，由于缺乏规范性的制度指导，目前，构建速度比较缓慢。

（七）农村养老保险试点进展缓慢

由于农村养老保险试点方案本身存在的局限性，加之农村经济发展水平较低，又缺乏政策的有力支持，目前试点面很窄，农民参保的积极性不高，试点的进展十分缓慢。

二、完善我国养老保险制度的建议

（一）健全和完善养老保险法律制度

养老保险制度是社会保障制度的核心和重要组成部分，尽快制定和完善现行的社会保险法律体系。目前，国家出台的关于养老保险的主要是行政法规、地方性法规和行政规章，还没有一部专门规范社会保险的基本法律，因此，当务之急，全国人民代表大会及其常务委员会应该尽快制定《社会保险法》。制定《社会保险法》有利于解决我国养老保险法制不健全、立法层次低的问题，为养老保险费的征缴、退休人员养老金的发放和管理提供法律依据。有利于提高全社会参与社会保险的意识，加大社会保险的缴费力度，规范社会保险的管理，有利于完善我国社会保险的法律法规体系。要在养老保险法里明确规定，基本养老保险属于强制性保险，凡属于应参保人员必须强制参保，加大雇主和雇员的法律责任；要从法律上明确养老保险基金（税）有别处权和优先受偿权，简化其收缴的程序和方法，使养老保险基金（税）及时足额进入基金专户，确保养老保险基金的完整安全。特别是要明确规定机关事业单位工作人员和企业职工应适用同一基本养老制度，消除身份的差异。同时，还应制定相关法规，如《单位补充养老保险条例》和《个人储蓄性养老保险条例》等，使之形成一个比较完善的养老保险法律体系，以解决目前养老保险法律空白问题。

（二）扩大养老保险覆盖面

扩大养老保险覆盖面是关系到社会安定团结、经济发展的大事，是建立适应市场经济需要的养老保险体系的客观要求。目前，随着国有企业改革和经济结构的调整，各地民营经济、个体私营经济日趋活跃，不断出现新的经济增长点。与之相适应的是职工就业形式也会更为灵活，自由职业者、阶段性就业、科技参股等就业形式呈现增加趋势，这些都会给扩大养老保险覆盖面工作提出新问题。扩大养老保险覆盖面是一项重要的基础性工作，为此，要按照国务院提出的把养老保险覆盖面扩大到城镇所有企业及其职工和城镇个体劳动者的目标，不断扩大基本养老保险的实施范围，按“广覆盖、四统一”的要求，破除在养老保险方面用人单位之间的所有制界限、劳动者的身份界限、用人单位的隶属关系界限，实行适用于各类劳动者的统一制度、统一待遇标准、统一管理、统一调剂使用基金的基本养老保险制度。据2005年12月16日的《中国企业报》报道，根据劳动和社会保障部的计划，“十一五”期间，企业职工基本养老保险每年参保人数将净增1000万人以上，年增长率6%以上，期末参保人数将超过2.2亿人，目前这一数字为1.73亿，其中城镇个体工商户和灵活就业人员有1930万。今后，“只要在城镇有工作、有收入，不管你是在单位工作还是从事个体工作，都应当参加社会保险”。这既是国务院《完善企业职工基本养老保险制度的决定》的一项重要内容，也是现行企业职工基本养老保险制度覆盖范围不够广泛的一个解决之道。同时，还应尽快提高养老保险的统筹层次，建立省级统筹，解决在省内不同统筹地区之间流动时养老保险关系转移和接续的问题，各级劳动与社会保障部门应进一步完善劳动力转移接续办法，为跨统筹地区流动的参保人员顺利接续和转移养老保险关系服务。

（三）建立和完善多层次的保险体系

建立多层次的养老保险体系，就是建立和推进基本养老保险、用人单位补充养老保险和个人储蓄性养老保险三支柱构成的养老保险体系。它不仅可能适应各类企业的需要，符合中国国情，充分发挥保险功能保证劳动者基本生活需要，促进社会稳定，而且也能从根本上改变我国长期以来存在的单一国家养老保险制度的模式，从而增强养老保险业的活力。既适应我国社会主义市场经济体制的要求，也是符合国际养老保险发展的方向。单位补充养老保险，由雇主为其雇员建立，雇主承担其费用的全部或大部分，是对国家基本养老保险的补充，可以积蓄大量资金，减轻未来人口老龄化压力，为经济发展创造相对宽松的环境。有利于密切单位与职工的关系，体现职工的贡献，增强单位的凝聚力，稳定职工队伍。个人储蓄性养老保险是由职工自愿参加，自愿选择经办机构的一种补充保险形式。目前，除继续完善基本养老保险制度外，要下大力气，尽快建立用人单位补充养老保险制度和个人储蓄性养老金保险制度。要从政策上对补充养老保险和个人储蓄性养老保险给予支持，如制定税前列支、优惠利率等。

（四）实行多元化筹集养老保险基金

筹集养老保险基金是发展养老保险事业的重要物质保障。为了筹集更多的养老保险基金，必须实行养老保险基金筹集渠道多元化。一是开征社会保障特别税。社会保障特别税不是现行基本养老保险基金的替代税种，而是在现行养老保险基金之外新开征的一个特别税。可把它设计为间接税，以纳税人应纳的增值税、营业税、消费税为课税对象，税率以确保基本养老基金正常运转测算确定。社会保障特别税直接入养老保险基金专户，不列入当期的财政预算，作为养老保险基金的一个稳定来源。二是继续实行“三三制”。“三三制”，即国家、企业、职工个人三方合理分担基本养老保险费用，是我国现阶段采取的养老保险筹集方式，是现收现付式和完全积累式的综合，属于半积累式，是根据分阶段收支平衡的原则来确定收费率，也就是在满足一定时期支出需要的前提下，留有一定的储备基金，据此确定保险费率，此种方式比较适合我国国情，是比较合理的选择。它既能满足一定时期社会养老保险的基金需求量，又能调动三者筹集基金的积极性，应当继续坚持下去。三是通过发行养老保险债券、结构调整实现基金保值增值等形式来补充养老保险基金。这样，实现基金筹集渠道的多元化，以解决我国养老保险基金不足的问题。

（五）做大做实个人账户，解决“空账”问题

个人账户养老金是职工的“养命钱”，是职工的个人产权。目前出现的“‘空账’运行”的局面不仅没有实现改革的目标，而且导致现行制度出现严重的财务不可持续。如果不做实个人账户，不实行养老基金分账管理，从根本上锁定政府的财务负担，建立各级政府、企业和个人的分担机制，个人账户“空账”问题将严重危及到新建的社会保障制度。做实个人账户，首先，必须建立真正意义上的部分积累模式。通过基本养老保险结构调整，做实个人账户，使个人账户成为一个实账户，而非“名义账户”，个人账户不向统筹账户透支，统筹账户也不向个人账户透支；统筹账户基金缺口通过中央和地方财政补助、基金增收节支，以及划转部分国有资产充实全国社会保障基金解决，个人账户基金实现自求平衡。其次，做大全国社会保障基金，解决历史债务和“空账”。根据国务院有关规定，全国社会保障基金的主要来源是中央财政拨款、国有股减持收入和其他收入。在境内国有股减持暂停后，全国社会保障基金的主要资金来源目前已经无以为继，迫切需要开辟新的筹资渠道。如通过开征大额遗产、奢侈品及高档消费等特别税种，依法划转部分国有资产等方式拓展新的筹资渠道。为解决建立个人账户以后的“空账”问题，我国政府进行了长期的研究，并且从2001年开始在辽宁省进行了做实养老账户的试点，2004年试点又向吉林省和黑龙江省推开，并逐步做实养老保险的个人账户，为我们养老保险制度的可持续发展奠定更好的基础，待成功并取得经验以后，国家应在全国逐步推行。

（六）深化行政事业单位养老保险制度改革

推进机关、事业单位工作人员的养老保险制度改革，是干部人事工作的一项重要任务，是保障退休人员生活、维护社会安定的一项重要措施。行政事业单位是具有中国特色的一种组织形态，它在单位性质、管理方式、人员结构、工资等方面都与企业存在诸多不同，现行的行政事业单位养老保险制度和城镇企业职工养老保险制度目前也存在较大差异。目前，行政事业单位养老保险制度尚未真正建立，不仅影响行政事业单位效率，而且加重了财政负担。应积极探索机关事业养老保险制度改革。机关事业养老保险制度应从建立统一的基本养老保险制度出发，根据公务员、事业单位工作人员的不同特点，设计相应的不同的养老保险方案。机关、事业单位劳动合同制工人的养老保险是整个机关、事业单位养老保险制度的组成部分，其养老保险基金的提取，国家已有明确规定。机关事业单位的非在编人员；辞职、辞退、解除劳动关系等自谋职业的人员；档案寄存在各类人才市场的新增人员；改制为企业的社会中介机构的新增人员；成建制改为企业后的新增人员；参照机关事业工资改革的企业单位的新增人员。改为执行城镇企业职工基本养老保险制度后仍在机关事业单位社会保障经办机构参保的人员，都应执行城镇企业职工基本养老保险制度，按其原在机关事业单位社会保障经办机构参保的缴费年限发给补贴费，一次性记入个人账户。