我国贫困乡镇财政困难的成因及对策研究

第五节　我国贫困乡镇财政困难的成因及对策研究

目前我国的乡镇财政大多过着入不敷出、寅吃卯粮的日子。特别是贫困乡镇财政更是债台高筑，举步维艰。它不仅直接影响着乡镇一级政权的运行，而且关系着整个财政基础的稳定。如何采取切实可行的措施，使贫困乡镇财政走出困境，不仅是一个重大的理论问题，而且是一个非常迫切需要解决的实际问题。

一、贫困乡镇财政困境的主要现实表现

自20世纪90年代起我国的乡镇财政困难问题开始暴露以来，乡镇财政自给能力逐年下降，收支矛盾日益突出，负债逐年增加，特别是贫困乡镇财政资金更是十分困难，有的连“吃饭”都难以保证。贫困乡镇财政困境主要表现在以下几个方面。

（一）收支缺口越来越大

近几年，在一些地方，乡镇过度负债的状况仍在继续恶化，贫困乡镇财政普遍存在收入的增加跟不上刚性支出增长的需要，收入的增幅低于支出的增幅，收支缺口越来越大。据四川省的调查，全省共有4 480多个乡镇，2003年末还有贫困乡镇1485个，占全省乡镇总数的29.5%，2003年基本与上年持平。但预算内和预算外滚存结余赤字2.2亿元，较2002年赤字的1.7亿元增加5000万元，增长29.1%。个别乡镇收支矛盾更为突出。据笔者对四川省营山县三星镇的调查，该镇1万多人，属于中等乡镇，也是典型的贫困镇，每年财政收入近100万元，但财政供养人口100多人，该镇一年的财政支出需要150多万元，每年的财政收支缺口都在1/3以上。

（二）负债逐年增加

中新社《新闻周刊》2001年第22期曾经刊载《两千亿债务“围困”中国乡镇》一文，全面披露了我国乡镇一级政府存在的严重债务负担问题。全国乡镇财政负债2000亿元，那时看起来是一个惊人的数字，其实那还是一个非常保守的数字。据有关资料表明，目前全国共有4.5万个乡镇，65%的乡镇负债共已达3200多亿元，且仍在增长。四川省农村社会经济调查队的调查研究表明，四川省近几年乡镇负债呈急剧上升趋势，据对该省100个乡镇的调查，平均每个乡镇负债由1995年的126.47万元上升到1999年的461.77万元，增长了265.1%，而且有增长趋势。特别是贫困乡镇的负债普遍恶化，个别乡镇的负债惊人。据调查，四川省南充市高坪区的新民镇累计负债已逾3000万元。到了2003年全省贫困乡镇债务余额高达33.86亿元，比上年增加1700万元，按总人口平均每人251元，其中乡镇财政债务25.4亿元，占总债务的75%，乡镇财政债务比全年财政总收入还多30%，2003年实际偿还债务1.7亿元，仅相当于债务总额的5%，旧债未了，新债增加，还债仅相当于当年银行的利息，不良债务难以还清。尤其是在许多贫困乡镇，每年连利息都不能按期偿还，利息越累越多，部分利息不得不被迫转为本金，“雪球”越滚越大，陷入恶性循环。

（三）财政自给能力严重下降，支持经济发展的能力严重不足

在贫困乡镇，财政自给能力越来越低，有的连最基本的“吃饭”问题都无法保证，据《中国青年报》报道，甘肃省通渭县陇南乡是一个贫困乡，全乡1.68万人口，人均收入1006元（官方统计数字），而该乡各类工作人员就近200人，一年开支就需要110多万元。上级财政转移支付年仅7.4万元，只够发全乡职工20天的工资，还有340多天的工资无着落。许多乡镇因发不出工资，不得不挤占事业费和专项建设费。上级下拨的各项专款大部分被用来平衡预算，解决工资发放问题。在贫困乡镇，由于财政支付困难，根本没有能力支持当地经济建设和社会事业的发展，农村义务教育经费严重不足，农村基础设施建设支出缺口较大，农村社会保障体系的建立受到较大冲击，农村文化、卫生等其他农村公益事业支出无保障，严重影响了农村经济和社会各项事业的发展。

二、贫困乡镇财政困境的原因分析

目前，理论界对乡镇财政困难的原因分析，大多从外部方面去寻找。但我认为，贫困乡镇财政陷入困境的原因是多方面的，既有历史的因素，也有现实的原因；既有主观的因素，也有客观的条件；既有一般乡镇财政困难的成因，也有贫困乡镇特殊的原因。导致贫困乡镇财政陷入困境的原因包括以下两个方面。

（一）内部原因

对于大多数贫困乡镇来讲，造成其财政陷入困境的内部原因可以归结为以下几点。

1．思想观念落后，“等、靠、要”的思想比较严重

我国的贫困乡镇大多都是处在自然条件恶劣，资源贫乏的山区或偏远荒漠区，也是国家重点扶贫区。由于这些地区习惯了贫穷，也习惯了国家的扶持，便滋生了“等、靠、要”的思想。过多地强调客观原因，一味喊穷，穷而不思变，沉溺于自己的山地文化、习俗流风中，“以农养财”的思想根深蒂固，目光短浅，缺乏前瞻性，缺乏开拓创新精神，没能够从本地实际出发，找出一条能够增加财政收入的路子来。

2．经济发展水平低，财政收入增长缓慢

这些贫困乡镇，绝大多数属于老、少、边、穷地区，基本上都属于经济欠发达地区，在改革开放中，这些地方的经济虽然有一定的增长，但增幅不大。这些地方市场化程度不高，农产品加工业尚属初级阶段，没有形成高附加值的农产品生产、加工系列，也没有形成像样的工业，第二产业和第三产业规模小，结构单一，发展缓慢，使得经济难以发展，总的经济水平低。许多贫困乡镇大多地处山区，交通不便，信息不灵，商品转化率低，大多以农业经济为主，多年来农村产业结构和产品结构也没有得到实质性的调整，财政收入仍然是以农业四税为主，乡镇财政对农业税的依赖程度很大，而农业往往又是靠天吃饭，农业的丰收与否对其财政收入影响很大。正是由于这些乡镇没有稳定可靠的财源，财政收入必然增长缓慢。

3．管理方面的原因

乡镇财政职能不健全，直接导致财税管理秩序较为混乱。一是财税管理的权、责、利没有统一于乡镇，导致乡级政府财政职能不健全。按我国目前的财税体制，许多地方乡镇都设有国税、地税两套机构负责收工商各税的征收，两套税务机构均由条条统管。而乡镇财政只负责征收农业四税和相关收入，客观上造成了一些扯皮现象，由于税收立法权高度集中统一，在一定程度上制约了地方组织收入的能力，使乡镇征收难到位。二是缺乏激励机制。由于有的乡镇财政体制由县局三年一定，并过多地考虑乡镇间的平衡，使乡级财权相对狭窄，导致缺乏积极性。为争得体制上的利益，好乡镇压低收入规模和增长速度，差乡镇人为扩大支出基数，“好乡镇缺动力，差乡镇没压力”，差乡镇支出规模越来越大。三是预算缺乏约束力，随意性较大。不少乡镇政府或财政所岗位职责不清，财务管理松散，支出缺乏预算约束，多头审批，随意性强。一些乡镇支出缺乏监督，凭白条支付各种费用，购买小轿车、租车和招待费用过多过滥，加重了乡镇债务负担。

4．机构臃肿，财政供养人口失控

我国贫困乡镇财政能力不足，一方面与收入有关，另一方面是因为乡镇政府机构庞大，财政供养人数太多。以一个普通的乡政府为例，设置的官员就有数十名：书记1人，副书记3～4人；乡长1人，副乡长6～10人；其他委员、助理十余人，再加上学校、法律服务所、经管站、水利站、文化站、兽医站等“七站八所”的人员不少于30人。就以这样保守的统计，一个乡镇政府就有60人左右，如果干部队伍稍微一扩充，人员就难以统计。据媒体报道，有一个乡的副乡长就有34个，这么多的官员，工资该是多么巨大的负担。在贫困地区，由于就业机会少，收入普遍较低，进乡镇“七站八所”工作，就能够吃“皇粮”，于是人们千方百计往里面挤，致使乡镇机构越来越臃肿，财政负担越来越重。

5．一些乡镇领导干部的人为因素导致财政陷入困境

在贫困乡镇，有的乡镇领导干部为了自己尽快“脱贫”，为了自己的名誉、地位和升迁，为了早出“政绩”，多出“政绩”，喜欢搞“假，大、空”，说假话，报假账，把预算额扩大几倍甚至数十倍，结果形成“泡沫经济”，使财政的窟窿越来越大。还有的乡镇领导干部于乡情镇情而不顾，热衷于“形象工程”、“政绩工程”，将乡镇的有限资金用到“形象工程”上。结果自己的“政绩”有了，被提拔了，升迁了，给乡镇留下的却是一个沉重的“债务包袱”。据河南省报业网《党的生活》2001年第11期报道，几年前，某县实施“工业强县战略”，动员乡镇大办工业。有一个乡动员群众集资，花了4000万元办起了一个绢纺厂。工厂办起来了，该乡党委书记功劳显赫，被提拔重用了，可工厂没有运转一天，关着门养麻雀。几年后实行工厂改制，该乡新任党委书记，好不容易以600万元将工厂卖给一位外地客商。新任党委书记也因卖厂有功受到县政府的表彰。建厂有功，卖厂有功，就这么一建一卖，3400万元资金打了水漂。苦的是老百姓，他们的集资款血本无归；亏的是乡财政，从此掉进无底深渊。这类胡乱折腾乱上项目的绝不在少数。据调查很多乡镇的不少债务都源于此。

（二）外部原因

致使贫困乡镇财政陷入困境的外部原因也是多方面的，主要有两个方面的原因。

1．税制和税费改革的影响

1994年的分税制改革，重新界定了中央和地方政府间的财权和事权范围，是我国财政体制上的一次重大变革，增强了中央政府的宏观经济调控能力。由于改革的不彻底，分税制实际上仅限于中央和省级政府间。而省以下，尤其是在乡镇一级则明显滞后，有数据显示分税制改革以来，县乡财政赤字增加，地方财力明显地向省、市集中。在乡镇一级，即使是实行分税制改革，实际情况也只是名义上的分税制，每年各上级财政都要向乡镇下达收入硬性任务，从而使“分税制”在一定程度上变相成为“包税制”。就财权与事权的划分，作为最基层的乡镇政府在与上级政府的博弈中一直处于谈判的不利地位。因此，基层好的税种基本上已上收到中央及县市，留给乡镇一级的主要是散、碎、零的小税种，量少、征收困难、征收成本高。再则，以分税制为基础的现行财政体制安排中，乡镇财政所受的负面影响最大。按照我国现行的财政体制，乡镇财政的主要收入来源是靠征收农民的税费，农民税费除一部分上缴给县财政外，其余作为乡镇经费。“税不够，费来补”是前几年乡镇政府解决经费不足的主要出路，一些乡镇为了增加本级财政收入，随意向农民加收税费，特别是乱收费。近几年来，中央三令五申，减轻农民负担，并对凡随意增加农民负担的责任人都给以党纪或政纪处分，使农村“三乱”现象得到了比较有效的遏制。这就断绝了一些乡镇的“生财之道”，使其收入锐减。特别是农村税费改革以后，乡镇财政的常规收入结构发生了很大变化。农村税费改革前，乡镇财政收入基本上由国家预算内资金、预算外资金和自筹资金三部分组成，国家预算内部分，包括上级政府划归乡（镇）财政的乡镇企业所得税、屠宰税、城市维护建设税、集市交易税、牲畜交易税、车辆使用牌照税、契税和其他收入。国家预算外部分，包括上级政府划归乡（镇）财政的农业税附加、农村教育经费附加、行政事业单位管理的预算外收入以及一些按照国家规定征收的公用事业附加。自筹资金部分，包括乡（镇）政府按照国家规定征收的自筹收入，但不得随意摊派。其收入分别纳入各自的支出范围。农村税费改革以后，乡镇财政的常规收入实际上是由这三个部分组成：一是财政收入部分，这部分以农业四税为主体，除此以外还有行政性收费收入、罚没收入、专项收入和其他收入；二是地税收入，包括地方工商税收和企业所得税、个人所得税等；三是国税收入（增值税）留存部分。可见农村税费改革后，无疑给乡镇财政套上了“紧箍咒”，乡镇财政的增收空间非常有限，尤其是农业型贫困乡镇，基本上没有任何加征的途径可言，有些乡镇只得在农业税应税土地面积和常年产量上做文章，即便如此亦是非常有限的，因为这只是能够增加农业税而已。

2．乡镇财政支出的膨胀与我国的体制关系极大

乡镇财政支出膨胀的政治原因是乡镇政府在公共产品供给中没有独立的决策权，因为我国的政权原则是一级管一级，下级必须服从上级。乡镇政府是最低一级政府，对来自上级的支出压力是无法拒绝的。乡镇在与上一级政府或中央政府合作提供公共产品和服务时，其财政承担的份额太大，如农村教育、部分公路建设等。据统计，目前我国义务教育的投入中，78%由乡镇负担。乡镇财政还承担了部分该由中央政府承担的事务，如民兵训练、优抚、计划生育、部分农业生产支出等等，加重了乡镇财政负担。再则，乡镇财政的“政绩”、“达标”工程，往往都是由上级政府领导决策的。据统计，60%以上的乡镇都是为了出政绩、争达标而走上负债累累的道路。

三、贫困乡镇走出财政困境的对策

贫困乡镇财政同样是国家财政的重要组成部分，如何使贫困乡镇财政尽快走出困境，直接关系到党中央、国务院的统筹城乡经济社会发展战略能否在全国实现的大问题，也直接关系到贫困地区农村经济社会发展的大问题，为此，必须采取切实可行的措施，振兴贫困乡镇财政。

1．必须转变思想，更新观念

贫困乡镇财政之所以比一般乡镇财政更加困难，其中一个重要原因就是观念更加落后。要解困，先洗脑，首先是贫困乡镇的党委政府应该进一步转变思想，更新观念，增强走出财政困境的紧迫感和责任感。要充分认识到，乡镇财政越困难，越是要加快乡镇经济的发展，解决乡镇财政困难的最根本的出路在于自身经济的发展，必须发挥自己的主观能动性。要克服依赖和“等、靠、要”的思想，树立自力更生、自我建设、自我发展的思想，走自己经济发展的路子。要破除墨守成规，无所作为的观念，勇于开拓，善于创新，从本地实际出发，真正闯出一条既能够解决好“吃饭”问题，又能够减轻债务，搞好地方各项事业的建设和发展的新路子来。

2．扬长避短，发挥优势，抓好财源建设

我国的贫困乡镇大多数处于经济不发达地区，主要是农业型或者农产品主导型，但农产品的深加工很不够。可以说丰富的农产品就是资源优势，应该将其转化为经济优势，使其成为可靠的财源。为此，应做好以下几个方面的工作。（1）要大力推进农业产业化，加速发展特色农业。目前，乡镇财源建设的主攻方向和着力点应在农产品的深加工上，要采取优惠政策，鼓励企业和个人从事农产品的加工、运输和销售活动，将农产品转化为商品，以增加财政收入。（2）要大力发展乡镇企业和非公有制经济，特别是个体私营经济。乡镇企业和个体私营经济的发展，对贫困乡镇经济的发展有着非常重要的作用。它有利于形成新增的生产力，促进乡镇经济的发展，尤其是有利于增加乡镇财政收入。为此，各贫困乡镇应该把乡镇企业和个体私营经济的发展作为一件大事来抓，要进一步加大资金、技术和政策等方面的扶持力度。要注重营造一个良好的发展环境。通过制订、出台相关的优惠性政策措施，积极鼓励他们从事房地产业、交通运输业、餐饮业、娱乐业、旅游业等多种行业，以带动本地经济的发展。（3）要多渠道筹措资金，增加财源建设的有效投入。既要充分发挥财政资金的引导作用，又要拓宽银行信贷资金渠道，还要切实加大招商引资和民间筹资的力度。全力支持经济发展和财源建设，形成多方位、多层次、多税种的财政收入体系。

3．健全乡镇财政职能，完善乡镇财政体制

乡镇财政体制是关系到乡镇财政地位巩固和职能发挥的一个根本因素，是把乡镇财政建设成一级实体财政的标志。然而，现行的乡镇财政实行的是“包干制”，造成了乡镇财政的财权和事权的分离，助长了乡镇的依赖思想。要健全乡镇财政体制，实行一级政府一级预算，乡镇财政管理体制按照统一领导、分级管理、财权与事权相结合的原则确定。明确划分县乡两级的财权和事权，减少目前部分事权交叉和错位的现象，对不宜由上级政府包揽的事项要逐步下放；对适宜于上级财政的事权要果断上收，不应采取与地方共提或变相让地方负担的办法。在乡镇财政体制的形式上，要允许各地结合实际制定相应的财政体制。在税种的划分上，允许乡镇有固定的、有增长弹性的、充裕的财源共享收入。要合理确定收支基数和预算管理体制，保持体制的连续性和稳定性。要规范县乡财政之间的分配关系，完善县以下的转移支付制度，对贫困乡镇和因不可抗力影响而受灾的乡镇实行特殊的转移支付制度。

4．加强乡镇财政工作的管理，建立健全乡镇财政管理的各项制度

（1）要建立健全乡镇财政收支管理制度，乡镇财政收支范围，应由县级人民政府在划分乡镇人民政府事权的基础上，按照有关规定确定。要推行乡镇财政政务公开，提高增加财政收支的透明度。特别是要提高财政支出的透明度，防止“暗箱”操作。乡镇人民政府及乡镇财政所应当加强乡镇财政支出管理，贯彻勤俭节约的原则，合理分配乡镇财政资金。要规范乡镇财政支出管理方式，积极推行政府采购，提高乡镇财政资金使用效益。

（2）建立健全乡镇财政预决算制度。为了克服主观随意性，必须加大乡镇财政的预决算的管理力度。乡镇政府每年都应督促乡镇财政机构做好预决算草案的编制工作，并认真审查报经本级人民代表大会审查和批准。财政预算调整也必须制订方案提请本级人民代表大会审查和批准，未经审查批准的方案一律不得实施。

（3）要加强乡镇财政纪律制度建设，严格法纪。各乡镇应该严格遵守国家的有关财政法律法规，规范乡镇财务管理。有关县级人民政府的财政、审计等部门，应当依法对乡镇财政预算执行情况及决算进行财政、审计等监督。对违反依照有关法律、法规的行为要从严惩处。

5．撤乡并镇，精简机构和人员

目前我国贫困乡镇和其他非贫困乡镇一样，不但机构臃肿，而且冗员特别多。加之，一般乡镇人口规模都偏小，就是在1万人以上，导致乡镇财政运营成本偏高。特别是在一些山区和边远地区，乡镇人口规模更小，乡镇财政的运营成本高的问题更加突出。因而，要本着“精简、高效”的原则，精简乡镇政府机构，裁减冗员，以节省行政费用。据报道，湖北省2005年出台了一个17号文件，试图对乡镇党政机构进行大幅度撤并，这不失是一条重要的举措，它的实施无疑能够大大减轻乡镇财政负担。但它只能够解决湖北省这个局部的问题。我认为，国家应该加大机构改革力度，制定出有关这方面的政策文件，以推动乡镇机构改革。在机构改革尚未进行前，当务之急是要从严控制吃“吃皇粮”的人员，以减轻乡镇财政负担。同时根据我国目前的情况，应适当调整乡镇布局，扩大乡镇规模，合并乡镇机构，以降低乡镇运行成本。

6．分类、分步、有序地解决乡镇负债问题

乡村负债已成为当前严重影响乡镇财政建设的一个十分突出的问题。如前所述，乡镇政府债务形成的原因是多方面的。其中一个非常重要的原因就是，有些是由于执行和落实中央有关政策，而中央没有给予乡镇应有的财政支持，乡镇政府不得已只好自己想办法筹资解决而形成的。有些是因为地方经济发展和社会公益事业发展需要而形成的。还有一些是由于中央和乡镇政府在公共产品供给职能上，乡镇政府承担了本应由中央政府承担的职能而形成的。因此，对乡镇债务进行处理和消化要把握好以下几点：首先要分清债务性质。要在对乡镇债务重新认真清理的基础上，分清哪些属于乡镇财政应该承担的债务，哪些是由于没有得到转移支付而留下来的债务，哪些又是乡镇政府因发展地方经济而形成的债务。其次，要分步、逐项、先易后难的方式消化乡镇债务。剥离乡镇政府债务要依据乡镇政府债务形成的原因来进行。对那些因为响应国家号召，并在国家推动下必须完成农村公共产品和服务建设项目所形成的债务，或者中央政府有责任承担的农村公共产品建设项目，如农村普及九年制义务教育达标建设所形成的债务，应该首先给予消化和解决。对乡镇政府因发展地方经济而形成的债务，则需要在进一步研究的基础上，找到切实可行的消化途径。在这一途径没有找到之前，对这一债务进行封闭式管理。对属于乡镇财政承担的债务，通过建立乡镇财政消赤减债基金，分年逐步清偿。最后，实行债权人优先排序的消化债务策略，应该将个人、企业和社会团体放在优先还债的位置上，以维护社会的稳定。