加强和改善税收征管的对策建议

第四节　加强和改善税收征管的对策建议

税收征管是一项综合系统工程，必须长期坚持，实行综合治理，才能收到明显成效。从当前实际情况出发，应着重抓好以下几个方面的工作。

一、进一步完善税收法律体系

现代税收征管制度的本质是以法治税，必须进一步完善税收法律体系。首先应尽快出台税收基本法。目前我国单行税法条例规定大多非常概括，不得不用实施细则、补充规定等加以解释，形成内部通知多、理解解释随意性大、不稳定等问题。同时，税收法律体系存在着分散、交叉甚至相互重叠等问题，税收政策变动性大，税法之间缺乏一致性，导致税法难以掌握，缺乏透明性，迫切需要制定税收基本法。没有税收基本法，就达不到“法定”和“有法可依”的基本要求。其次，尽快健全税收实体法和程序法。单行税收法律的制定要以科学合理设立税种为基础，并与我国现实经济发展水平和社会承受力相适应，增强可操作性，对现有税种该调整的调整，该合并的合并，该取消的取消。要提高实施细则、补充规定的法律级次，由人民代表大会或国务院以法律法规形式做出，以提高税法的权威性和严肃性。

二、加强和改进税收行政执法工作，强化税收执法制度

各级税务机关要认真学习税收法律知识，提高运用法律手段解决税务行政法律事务的能力。广大税务干部树立聚财为国、执法为民的税务工作宗旨，增强依法征税、规范行政的意识。要严格遵守税收征收管理法及其有关法律法规，不得擅自改变税收征收管理范围，不得收“人情税”和“过头税”，不得“以补代罚”、“以罚代刑”。为了规范深入税务执法行为，要深入推行税收执法责任制和执法过错追究制。税收执法责任制对建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，防止税收行政执法权力的缺失和滥用，推进税务机关依法行政，努力实现有法必依、执法必严、违法必究具有重要意义。实行过错责任追究制，必须严格责任追究，对造成国家税收利益损失的或纳税人权益受到侵害的税务机关及其执法人员应承担相应的法律责任的，努力实现严格执法、公正执法、文明执法。

三、规范纳税申报

纳税申报是税收征收的首要环节，它直接关系到税收的多少及流失程度规范纳税申报，应借鉴西方发达国家在这方面的成功经验。首先，应针对我国目前纳税申报不统一的现实情况，制定一个统一的纳税申报管理办法。其次，要严厉法律制度。西方发达国家对不申报者实行的是重罚原则，具有威慑力。我国现行《征管法》规定对不申报的纳税人处罚过轻，应修改《征管法》，增加处罚数额，使不申报的纳税人付出惨重的代价，以提高申报率。第三，加大纳税申报宣传力度。各级税务机关及其征求管理人员，要利用电视、广播、报纸杂志等有效载体以及咨询等多种方式，围绕《税收征收管理法》和有关行政法规及规章的规定，向纳税人宣传如何办理纳税申报、具体的纳税申报程序、如何填写纳税申报表等常识，以提高申报质量。第四，严把纳税申报审核质量关。税务机关要严格按规定收集申报资料，对纳税人的纳税申报表、财务报表及有关附属资料进行认真审查，确保各报表的真实性、正确性和完整性，对申报不准确的及时予以纠正。

四、加强税源监控，防止税收流失

经济决定税源，税源决定税收。税收征管过程就是把潜在税源转化为现实税收收入的过程。税源监控是整个税收管理的重要基础，贯穿于税收征管工作的全过程。在新征管模式下，加强税源监控，是督促纳税人依法履行纳税义务，防止偷、逃、骗税现象发生，减少税收流失，保证税收收入增长的有效手段。

1．健全各项征管制度，不断加大监控的广度和深度

要进一步加强和完善对纳税人的登记管理制度，扩大注册登记的范围，加大税源监控的广度。同时，要建立健全按税种、税目，分地区、分行业监控税源的制度，抓住重点，兼顾一般，健全配套措施，以提高税源监控的深度。尤其是要加强重点税源的监控，完善重点税源的监控分析报告机制，及时反映重点税源发展变化动态，进行时时跟踪监控。

2．实行直接监控与间接监控相结合，实现多层次监控

一方面，要根据税源发展变化的规律以及税源的不同表现形式，采取多种方式加强税务机关的直接监控。另一方面，税务机关要积极地与政府各部门协税护税组织的监控职能结合起来，充分利用各部门的监控信息，实现对税源的间接监控。再则，要加快网络化建设进程，广泛运用计算机管理手段实施税源监控，实现监控网络化。

五、加大税务稽查力度

在实行“征、管、查”三分离的新的征管模式下，税务稽查是“重中之重”。虽然我国现行征管法只规定了税务检查，没有提到税务稽查，但税务稽查包括税务检查，它除了行使税务检查权外，还行使征管法和行政处罚法赋予的行政处罚权。为了有效打击偷、逃、骗、抗税等各种涉税违法行为，必须充分发挥税务稽查的职能作用，加大税务稽查的查处、处罚和执行力度，该税收保全和强制的要严格按《征管法》的规定采取保全和强制措施，对涉嫌犯罪的案件要按规定及时移送司法机关，杜绝以补代罚、以罚代刑。特别是对管理基础薄弱、税收秩序比较混乱的地方，要集中力量开展税收专项整治。以提高税法的威慑力，规范税收秩序，营造公平、和谐的税收环境。要充实稽查力量，突出稽查重点，对重点行业、重点单位进行重点稽查。要以计算机网络为依托，通过微机选案和管理人员传递的信息做出日常稽查、专项稽查或全面稽查的选择，并将稽查结果及时传递给征收部门，反馈给管理部门，实行查处与征收分离，使补税罚款、加收滞纳金能及时由征收部门征收。

六、加快税收征管电子化建设

为了强化税收征管手段，提高征管水平，必须实施好“科技兴税”战略，实现税收征管电子化、信息化。

1．加强硬件设备的建设

各级税务机关（包括国税机关和地税机关），都应根据各自税收征管工作的需要，购置和完善计算机设备和各类网络设备。

2．建立较为完善的计算机网络系统

要根据大力推进信息化建设的要求，统一规划，分步实施，建成一个自下而上，能够连接国家税务总局、省局、地市局及各基层税务局（所）的计算机网络系统，从技术上保证各级税务机关能够真实、完整地获取征管信息。特别是要加快税收控制系统计算机网络建设，建立健全以税收征管质量考核指标为主体的税源监控体系。

3．进一步开发面向税收征管各环节的应用软件

目前，许多省、市都在运行由国家税务总局统一组织开发的CTAIS大型征管信息软件，已经能够自动生成征管质量考核结果，极大地提高了征管质量考核工作的自动化水平，从而保证了考核结果的真实性、透明性和准确性。但这还不够，应进一步加强税收征管应用软件的开发，开发出应用涵盖税收征管各个领域的业务管理信息系统（MIS），涵盖行政管理各个领域的办公自动化系统（OAS）、基于MIS和OAS的管理决策支持信息系统（DSS）等税务管理软件，软件平台应力求统一和兼容。同时要依托集中式网络和管理信息系统的构建实现与财政、工商、统计等经济管理部门的联网和信息交换，促成“大征管”格局的形成。

七、加强税务审计

在我国，税务部门征管不力，是造成税收大量流失的一个重要原因。据中国新闻网中新社北京2005年9月16日电，中国国家审计署于当天对外公布的消息说：通过审计发现，中国的企业会计核算和纳税申报不实，导致税收严重流失；税务部门征管不力，造成税收大量流失。2003年9月至2004年1月，中国审计署对17个省（区、市）税源比较集中的35个市（地）税务机关2002年至2003年税收征管情况进行了审计调查，重点抽查了788户企业的纳税情况。在审计中发现，788户企业中有169户，由于税务部门征管不力，共导致税收流失27.6亿元。部分税务机关擅自扩大优惠政策执行范围，或变通政策违规批准减免税。还有的税务机关对企业纳税申报审核不严，导致税收流失。还有的税务机关在稽查查补税款时不按规定加收滞纳金。可见，加强税务审计势在必行。加强税务审计，重点应放在检查税收征管机关执行国家税收政策税务机关以及部门自身财务收支情况，揭露和纠正弄虚作假，违规减、缓、免税，截留税收收入，以及内外勾结，虚开增值税发票、骗取出口退税等执法犯法、以权谋私、渎职腐败等问题，以规范税收征管行为，防止和减少腐败现象的产生。

八、强化纳税服务

西方学者认为，为了促进纳税人照章纳税，税务管理当局应改进对纳税人的服务，为纳税人服务是现代税务管理的核心。如前所述，在西方发达国家，税务机关把纳税人作为“客户”，为纳税人提供全方位的纳税服务，纳税服务贯穿于税收立法、执法和司法的全过程。我国税收征管必须顺应这一潮流，要从原先的统治行政、管理行政逐步向服务行政转变。也应该确立视纳税人为“顾客”的思想，努力打造“服务型税务”。为纳税人服务，其内容非常广泛，主要应该是开展纳税辅导、简化办税手续、改进服务方式，最终让纳税人感到满意。主要是方便纳税人办税。为此，税收征管机关应努力做好以下工作：一是树立服务理念，要彻底改变计划经济时期那种征管就是命令，征管就是管制的思维定势，树立征管也是服务的思想，为“顾客”服务，即为纳税人服务。二是采取一系列具体的服务措施。如开展税法宣传，提供纳税辅导，帮助纳税人解决生产经营中的困难等，让纳税人感到征管机关不是把服务作为口号而实实在在地在为他们服务。三是改进服务方式和手段。在服务方式采取如简化办税手续，实行限时办理，“一站式”服务等。在服务手段上依托计算机系统实行网络化服务、专线电话服务等。同时，还要注重引导和发挥社会中介机构（税务代理服务）的作用，实现税收征管机关服务与税务代理服务相结合，构建完善的税收服务体系。

九、完善税收征管机构，全面提高税收征管人员素质

我国现行税收征管机构基本上是按“征、管、查”模式设计的，到目前为止，专业化的税务司法保障体系还未真正建立起来。税收征管机关对涉税案件没有侦查、预审、检察、审判等权力，税务司法活动基本上依靠非专业性的公、检、法机关执行。这样就造成了《税收征管法》中赋予税务机关的检查权、行政处罚权、强制执行权等缺乏必要的保障手段而难以落实，而且因受司法机关人员短缺、精力不够、专业知识不足等限制，导致涉税案件立案难、查处难、结案难的现象普遍存在，从而严重影响了税收法律的贯彻执行。为此，我们应借鉴西方发达国家的经验，设立税务警察机构或者税务法院，专司涉税案件的侦查、预审、检察、审判工作，严厉打击各种涉税违法犯罪行为，以维护国家税收法律的尊严。

全面提高税收征管人员素质，是强化税收征管的关键一环。税收征管人员素质的高低，不仅关系到税收征管执法行为是否公正、税务行政执法质量的高低，而且关系到税收征管机关的地位、形象，关系到国家和政府的形象。鉴于目前税收征管系统人员整体素质不高的现状，必须加强税收征管队伍建设，全面提高税收征管人员的综合素质。一是要加强税收征管人员的政治思想教育，提高其政治素质。要组织他们认真学习马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论和党的路线方针政策，使他们树立正确的人生观、价值观，增强政治责任感和使命感，深刻认识到依法履行税收征管职责的重要性和不作为的严重危害性，牢固树立为税收征管事业无私奉献的崇高信念。二是要采取各种方式和途径，加强对他们的税收法律法规知识的培训，提高其法律素质和依法征管的能力。三是要加强业务培训，狠抓岗位练兵，以提高其业务素质，特别是要加强对一些业务骨干的培养，使他们尽快成为征管能手。