对我国国债规模的现状评价

第五节　对我国国债规模的现状评价

我国自1981年恢复发行国债以来，至今已有25年的历史，但在前十多年里，国债数量并不很大。1981年～1990年，年均发行额仅为39.5亿元，占同期财政收入规模很小。从1991年起，发行规模第一次跃上了200亿元的台阶，年均发行额大体在303.1亿元左右，一直到1993年，前13年的发行总量为1304亿元，应该说，这一时期的国债总量问题并不突出。从1994年起，我国国债发行规模不断扩大，当年发行额首次突破了1000亿元大关，实际发行额达1028.6亿元，比上年的395.6亿元剧增了260%。1995年发行规模继续扩大，突破了1500亿元，1996年更是达到1847.7亿元，又比上年增长近30%。截至1997年底，我国共发行国债9057.81亿元，累计还本付息额5128.94亿元。1998年，面对复杂严峻的国内外经济环境，我国实施了积极的财政政策，其主要内容是利用长期建设国债刺激经济的增长。当年国债发行额从1979年的35.31亿元增加到1998年的3310.9亿元，国债规模增加速度之快、幅度之大。进入2000年以后，国债发行规模迅速膨胀，2003年国债发行总量首次突破6000亿元大关，达到了6283.4亿元，较2002年的5929亿元增加了354.4亿元。2004年国债发行7021.35亿元，接近前17年发行总量的80%。

那么，我国国债规模是否适度呢？我们还是从衡量国债规模的基本指标来进行分析。如前所述，衡量一国国债规模是否合理的主要指标是国债负担率和债务依存度。

国际上一般把《马斯特里赫特条约》规定的60%的国债负担率水平，作为衡量一个国家国债规模大小的指标，这是国际上公认的国债规模的最高警戒线。据有关资料，我国的国债负担率1998年，1999年，2001年分别为10.7%，13.3%和16.3%，2002年为18.4%。应该说，我国的国债负担率与发达国家相比要低得多，西方主要发达国家的国债负担率一般都比较高。1999年，日本的国债负担率为130%、意大利的国债负担率为118.5%，法国的国债负担率为67.4%，美国的国债负担率为54.2%。但不能据此认为我国国债的发行空间仍然很大。主要有以下几个方面的原因。

（1）西方国家较高债务负担率是债务余额滚存几十年甚至上百年的结果，而我国恢复国债发行只不过二十多年时间，国债规模膨胀速度过快，近几年来国债余额的增长已经大大高于GDP的增长率，照此发展下去，我国的国债负担率也将会很高。

（2）西方国家高债务负担率有雄厚的财力做后盾。西方国家经济发展水平和财力集中程度都比较高，财政收入占GDP的比重一般都为30%～40%，有的国家甚至超过50%。而我国目前的GDP水平仅相当于美国的1/8，财政收入占GDP比重较低，1991年～2000年以来一直在10%～15%之间徘徊，2002年为18.5%。一般而言，经济发展水平越高，国家财政的集中程度越高，对债务的承受能力越强，这是我国财政无法相比的。

（3）西方国家发达的证券市场、规范的法律制度以及合理的债务持有者结构和期限结构等都是其保持较高国债水平的基础条件，而这些条件我国目前尚不完备，因而我们不能就此简单地与西方国家类比。从中长期来看，我们必须执行适度从紧的财政政策，适当控制国债规模的增长速度。国家财政的债务依存度不能超过15%～20%；中央财政的债务依存度不能超过25%～30%，这是从政府财政偿债能力角度出发而规定的又一个国际警戒线。我国1996年～2000年全国财政支出的债务依存度分别为8.8%，5.6%，7.7%，11.9%和16.3%，与其他国家相比，这个比例不算高。然而，我国国债发行权属于中央财政，因此使用中央财政债务依存度更有实际意义。1995年～2000年，我国中央财政国债依存度分别为53.8%，56.1%，55.7%，60.4%，61.3%和58.9%，已远远超过国际警戒线。2002年虽有所下降，但仍高达40.2%。根据债务依存度的公式便知，中央财政支出过小是造成我国中央财政支出的债务依存度高的一个重要原因。中央财政债务依存度偏高而全国财政支出的债务依存度偏低这一矛盾，反映了我国财政结构中的一个突出问题：中央财政支出比重太低，而所有债务都集中在中央财政这一级。解决这个矛盾的方法应该是允许地方政府发债，但现行预算法出于债务风险的考虑禁止地方政府发债，允许地方政府发债还需要解决许多相关的问题，目前难度较大，改革的方向应该是在时机成熟时允许地方政府发债。