政府非税收入的基本理论

第一节　政府非税收入的基本理论

一、政府非税收入的概念

在过去的几十年里，我国一直使用“预算外资金”的概念。2004年7月23日财政部发布了《关于加强政府非税收入管理的通知》（以下简称《通知》），《通知》明确了非税收入的概念和内涵，自此，“预算外资金”的提法消失，取而代之的是“政府非税收入”。

政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。

非税收入与预算外资金是两个既有区别又有联系的概念。根据国务院〔1996〕29号文件《关于加强预算外资金管理的决定》规定，国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算的各种财政性资金属预算外资金。可见，预算外资金是对政府收入按照资金管理方式进行分类的，而非税收入是按照收入形式对政府收入进行分类的。现在提非税收入概念，表明随着预算管理制度改革（部门预算和综合预算的实施）和政府收入机制的规范，可以逐渐淡化预算外资金概念。目前非税收入的主体还是预算外资金，但有相当一部分非税收入已经被纳入预算内管理，随着“政府非税收入”管理的规范，预算外资金将全部纳入预算管理。

理解这一概念时应把握以下几点：

（1）非税收入是一个综合性概念，是政府参与国民收入初次分配和再分配在税收以外取得的财政收入。它不仅包括收费收入和罚没收入等经常性收入，还包括经营和资产收益、资源收入等资本收入。

（2）从收入的性质来看，非税收入仍然是财政收入，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。根据政府预算的统一性原则，应该建立统一的财政预算，非税收入必须由政府统一管理。

（3）从政府取得非税收入的目的来看，同样是为了满足社会公共需要或准公共需要。按照公共财政理论，政府收入的形式有税收和非税收入两类，税收是其收入的主要形式，无论是税收或非税收入，都是为了向社会提供纯公共产品或准公共产品。

二、政府非税收入的类型

政府非税收入按资金性质不同，可分为负外部效益矫正性、成本补偿性、资产资源性、行政权性的非税收入以及其他非税收入。

1．负外部效益矫正性的非税收入

负外部效益矫正性的非税收入是指政府为了矫正某些外部的不经济性而向生产经营者收取一定的费用，如排污费（或排污超标费）、对某些高能耗和可能引发公共风险行业（或行为）的限制性收费等。

2．成本补偿性的非税收入

成本补偿性的非税收入是指政府及其职能部门向生产经营者提供特定公共服务或准公共服务为补偿成本而收取一定的费用。如各种证照收费、使用费和某些规费等。

3．资产资源性的非税收入

资产资源性的非税收入是指政府对因使用国家资源、国有资产的单位和个人收取的费用或者获得的收益。主要包括，国有资产经营或者转让收益、国有矿藏、森林开采费等收入、资产利息及租金收入、国有土地有偿使用收入（土地出让金）等。

4．行政权性的非税收入

行政权性的非税收入是指政府的行政管理部门或者代行政府职能的社会团体及其他组织利用政府权力、行使政府职能向有关单位和个人收取的费用。如罚款、罚没收入、行政管理收费、政府性基金（资金、附加）、特许经营（专营）收入等。

5．其他非税收入

如铸币税收入、彩票发行公益金、赠与收入等。

三、政府非税收入的级次划分

我国非税收入根据不同的管理层次，可划分为中央政府的非税收入和地方政府的非税收入。中央政府的非税收入大部分属于纯公共产品，所占比重不大。地方政府的非税收入大部分属于准公共产品，所占比重较大，又具体划分为省级、市、县级政府非税收入几个级次。目前，涉及省级与市、县级分成的非税收入项目繁多，应如何完善非税收入分成管理政策，包括划分非税收入级次，确定分成比例，分成收入如何上缴下拨等，是一个值得认真研究的问题。

四、非税收入与税收的比较

虽然税收和非税收入都是财政收入，其性质是相同的，都是财政资金。但是，税收与非税收入又有许多区别，正确把握二者的联系和区别，对于加强和规范非税收入管理有着重要的意义。

1．在财政收入中的地位不同

税收是国家为了实现其职能，按照法律规定的标准，强制地、无偿地取得财政收入的一种手段，是财政收入的主要来源。税收在不同的历史时期，在不同的国家里，都普遍存在，并且在国家财政收入中占主导地位。而非税收入只能是财政收入的补充形式，在国家财政收入中居次要地位。

2．稳定性程度不同

稳定性是税收的一个重要特征，这种稳定性主要表现在国家通过法律，把对什么征税，对谁征税和征多少税，在征税之前就固定下来，国家法律一经制定就要保持它的相对稳定性，不“朝令夕改”，纳税人就要依法履行纳税义务。而非税收入，如对违法行为的罚款、没收等，显然不具有稳定性。

3．与公共服务的对应关系不同

按照现代税收理论，国家征税的目的是为了提供公共产品，满足社会公共需要，如国防、科研、港口、交通基础设施、教育、防洪抢险等等。但税收与公共服务无直接对应关系，因为国家通过征税收形成集中性的财政收入，再通过财政预算支出分拨、下拨，所以国家税收与国家的社会公共物品和服务不具有对称性。具体地讲，国家因提供公共产品和公共服务而向纳税人收税时不会直接与纳税人发生对应关系，也就是说，税收负担与纳税人从公共产品或服务中的具体受益不发生直接对应关系。而非税收入与公共服务的对应直接且明显，行政性事业收费，带有“准价格”的性质，就是说，收费主体要提供一定数量的服务，所收费用主要用于成本补偿的需要（如工本费等），特定的规费和特定的服务带有对称性。

4．立法层次不同

征税是按照国家意志依据法律来征收，其立法层次都是很高的。在我国实行的是税收集权制，税收的立法权集中，税收法律的制定权、解释权、税收减免权和税收政策调整权等几乎全部归中央，地方政府处于无权地步。而非税收入的立法权限比较分散，层次较低，往往造成政出多门现象，这也是“三乱”屡禁不止的主要原因之一。

5．征收主体不同

从理论上讲，税收是国家按照法律规定，对纳税人无偿征收实物或货币的一种特殊分配，税收的征收主体自然是国家，具体地讲，是代表国家的各级税务机关和海关。而非税收入的征收主体较多，有的是政府部门，有的是事业单位，还有代行政府职能的社会团体等。