我国政府非税收入管理

第四节　我国政府非税收入管理

一、我国政府非税收入管理的历史沿革

我国政府非税收入的管理，经历了一个复杂的历史过程，大致可以分为以下四个阶段，前三个阶段为预算外资金管理制度，第四阶段为预算外资金管理向非税收入管理转变。

1．建国以后至1978年预算外资金管理制度

新中国成立后，预算外资金是国家财政资金的一个重要组成部分，1952年，财政部制定的国家各级财政预算科目中正式有预算外资金科目。根据国家财政、财务制度规定，预算外资金是不纳入国家预算，由各地区、各部门、各单位自收自支的财政资金，是国家预算必要的补充财力。预算外资金主要包括地方财政部门管理的预算外资金、事业行政单位管理的预算外资金和国有企业及其主管部门管理的预算外资金三个部分。

1953年至1957年国家进入有计划的经济建设时期，随着经济建设和行政事业的快速发展，为适应各部门工作的需要，预算外资金也逐步扩大。1958年开始的“大跃进”期间，由于受“左”倾错误思想的影响，部分财政制度受冲击，再加上中央下放部分企业和层层下放财权，预算外资金迅速增长。1959年，财政部根据国务院的指示，规定预算外的各项资金应当编制计划作为国家预算的附属组成部分。1960年1月，为了全面有计划地反映国家财政资金的整体面貌，统筹安排资金收支，保证国民经济计划中财力同人力、物力相适应，国务院发出《关于加强综合财政计划工作的规定》。要求各省、市、自治区在编制1960年计划的同时，必须编制综合财政计划，一同上报。规定要把国家预算内收支和预算外收支、信贷收支和现金收支，统一纳入计划，进行综合平衡，并且要求必须做好国家预算内和预算外资金、财政资金和信贷资金的统筹安排。但是预算外资金的管理，应不同于预算内资金管理办法。1962年，财政部为了进一步加强财政收支管理，决定将地方各级财政的预算外资金纳入国家预算统一管理。1964年，国家计委、财政部提出了加强预算外资金管理的规定。其中的一条重要内容，规定根据国家现行财政制度规定留给各地方、各部门自行管理的各种资金的使用，应当按照专款专用的原则，优先保证国家规定用途的正常需要。1966年至1976年这十年间，由于财权下放造成预算外资金有所增加，其间受“文化大革命”的干扰和破坏，预算外资金管理不严、使用分散、浪费比较严重。

2．1979年～1993年预算外资金管理制度

1978年12月中共中央十一届三中全会以后，随着经济体制改革的深化，扩大了企业自主权，增加了地方、部门和单位的预算外资金来源，我国预算外资金迅速增长。1983年2月28日，财政部发布了《预算外资金管理试行办法》，规定各项预算外资金的收费标准、提留比例、开支范围和标准，都必须根据国家财政、财务制度的规定执行。预算外资金中有规定用途的专项资金，保证按规定使用，不得挪作他用。各部门、各单位有权按照国家的有关规定，自行安排使用，任何部门不得以任何名义平调预算外资金。1986年4月13日国务院颁发了《关于加强预算外资金管理的通知》，要求对各行政、事业单位管理的预算外资金，在资金所有权不变的前提下，采取由财政部门专户存储、计划管理、财政审批、银行监督的方式进行管理。各地按照要求，强化了预算外资金的管理，特别是对行政事业单位的预算外资金，在资金所有权不变的前提下，根据预算外资金的收入性质和数量大小采取了不同的管理形式：收入数额较大的行政性收费，采取由同级财政部门“集中管理，专户存储”；数额较小的，采取由同级财政部门审批计划；零星的收入，采取由主管部门审批计划。同年，财政部颁发了《关于对当前预算外资金管理工作的几点要求的通知》，要求进一步开展行政事业单位预算外资金的“专户储存”工作；做好国营企业预算外资金的计划管理工作；加强自筹基本建设资金的审批工作；控制消费基金的过快增长；节约资金，反对铺张浪费；充实机构，明确职责，加强预算外资金管理的队伍和制度建设。1989年3月，财政部发出《关于做好当前预算外资金管理几项工作的通知》（以下简称《通知》）。《通知》的主要内容：一是继续加强和完善行政事业单位预算外资金财政专户存储工作；二是加强自筹基建资金来源的财政审批工作；三是控制消费基金的过快增长；四是加强对行政事业性收费的管理；五是各地要通过对预算外资金的管理和监督，做好服务工作，促进企、事业单位发展生产，提高经济效益，合理使用资金，防止乱收乱用。1993年，国务院颁布了《企业财务通则》和《企业会计准则》，国营企业的税后留利不再属于预算外资金的范畴，预算外资金的概念和内涵发生了变化。在预算外资金的总构成中，90%以上的资金为行政事业单位的行政事业性收费收入。因此，加强对行政性、事业性收费的管理成为加强预算外资金管理的重要内容。

3．1994年～1998年预算外资金管理制度

为加强行政事业性收费和罚没收入的管理，1993年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发财政部〈关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定〉的通知》以下简称《通知》（中办发〔1993〕19号），各地根据《通知》精神制定了相应的实施办法，有的还制定了地方性法规，如，1994年8月30日湖南省第八届人民代表大会常务委员会第十次会议通过的《湖南省预算外资金管理条例》。据有关资料，截至1994年，北京市已进入财政专户实行预算外资金专户存储的单位共有192个，专户存储资金达6.56亿元，其中：实行纳入预算管理的行政收费项目共102个，收费资金1.46亿元，初步形成了良好的运行机制。

但是，有的地方违反《中华人民共和国预算法》和国务院的有关规定，擅自将财政预算资金通过各种非法手段转为预算外资金，有些部门和单位擅自设立基金或收费项目，导致国家财政收入流失，预算外资金不断膨胀。同时，由于管理制度不健全，预算外资金的使用脱离财政管理和各级人民代表大会监督，乱支滥用现象十分严重。针对这些情况，国务院于1996年7月6日做出了《关于加强预算外资金管理的决定》（以下简称《决定》）（国发〔1996〕29号），界定了预算外资金的范围，明确了预算外资金的所有权、使用权不再是部门、单位，而是政府，预算外资金的性质是财政性资金，要求将部分预算外资金纳入财政预算管理；要求严格执行《中华人民共和国预算法》，禁止将预算资金转移到预算外；加强收费、基金管理，严格控制预算外资金规模；预算外资金要上缴财政专户，实行收支两条线管理；加强预算外资金收支计划管理；严格预算外资金支出管理，严禁违反规定乱支挪用以及建立健全监督检查与处罚制度等。这一《决定》对强化我国预算外资金管理，促使预算外资金朝着规范化的方向发展，起到了非常重要的作用。各地为贯彻国务院的《决定》，结合本地的实际情况，出台了相应的配套管理办法，形成了与一般预算并行的预算外资金管理制度。

4．1998年至今，预算外资金管理向非税收入管理转变

从1998年起，我国预算外资金规模继续扩大，它包括行政事业性收费、政府性基金收入、国有企业和主管部门收入、地方财政收入和乡镇自筹、统筹资金以及其他收入等众多项目，“预算外资金”一词已不能准确概括了，于是，有的学者提出了“非税收入”的概念。现在的“非税收入”就是从以前的“预算外资金”演化而来的，但“非税收入”的内涵要远比“预算外资金”的内涵广。在国家正式文件里，最早出现“非税收入”一词是在《财政部、中国人民银行关于印发财政国库管理制度改革试点方案的通知》（财库〔2001〕24号）中。其后，财政部《关于2002年中央和地方预算执行情况及2003年中央和地方预算草案的报告》提出要“确实加强各种非税收入的征收管理”，2003年5月发布的《财政部、国家发展和改革委员会、监察部、审计署关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两条线”管理的通知》（财综〔2003〕29号）中，第一次对“非税收入”概念提出了一个较明确的界定：“中央部门和单位按照国家有关规定收取或取得的行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、彩票公益金和发行费、国有资产经营收益、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入等属于政府非税收入。”2004年7月23日财政部发出了《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》（财综〔2004〕53号），对“非税收入”的概念和范围做出了更加明确的界定，它标志着我国在建立公共财政体系、规范政府收入机制上打破了预算外资金管理体系，预算外资金管理已向非税收入管理转变。

二、我国政府非税收入管理的有益探索

近几年来，各级政府及财政部门在加强政府非税收入管理，建立健全监督管理制度等方面进行了有益探索，对于规范政府收入分配秩序，从源头上防范腐败起到了积极作用。

1．明确了非税收入概念和管理范围

非税收入概念前面已经介绍。非税收入范围包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。

2．建立了非税收入审批制度

行政事业性收费实行中央和省两级审批制度，由国务院或省级政府及其财政、物价部门批准，其他部门无权批准。政府性基金由国务院或财政部审批，即使法律、国家行政法规明确规定的政府性基金项目，有关地区和部门也要按照规定程序报财政部批准，或由财政部审核后报国务院批准。严格禁止未经国务院或财政部批准越权设立各种政府性基金项目。罚没收入必须按照法律、法规和规章规定收取，任何单位和部门不得擅自提高标准。国务院对年度彩票发行规模实行额度管理，彩票发行的审批权集中在国务院，彩票公益金按照国家批准的发行额度、种类及游戏规则向社会筹集等。

3．实行预算或财政专户管理

罚没收入实行收支两条线管理，各部门和单位按照国家有关规定收取或取得罚款和罚没收入，必须严格按照国务院或者财政部规定全额上缴国库或财政专户，不得隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用。政府性基金按照规定同样全额上缴国库。国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本经营收益一部分上缴国库，一部分纳入财政专户彩票公益金等其他非税收入纳入财政专户。

4．采取行之有效的非税收入收缴方式

为了改变非税收入管理上的混乱状况，从源头上铲除乱收费和腐败滋生的土壤，从1999年3月起，四川省率先实行了“单位开票，银行代收，财政统管”的财政性资金收入收缴方式。目前，大部分地方实行这种收缴方式，不少地方成立了专门的非税收入征收管理机构（非税收入征收管理局），有的地方设立了收费大厅或政府办证（服务）中心，由缴款人直接申报和缴费，有的地方将部分非税收入委托税务机构代收。2002年以来，财政部在中央部门和单位推行了收入收缴管理改革。

5．编制了综合财政预算

将非税收入纳入部门预算编制范围，通过编制综合财政预算，实现预算内外资金统筹安排。在预算安排上，根据非税收入的不同类别和性质，分别实行了基金预算、专项预算和一般预算管理。如各部门和单位按照国家规定收取或取得罚款和罚没收入全额上缴国库或财政专户后，必须统一纳入部门预算编制范围。财政部门根据各部门和单位履行职能的需要，合理核定其预算支出，进一步明确部门预算支出范围和细化部门预算支出项目。据有关资料表明，2002年以来，按照深化“收支两条线”管理改革和财政国库管理制度改革的要求，中央财政先后对41个中央部门和单位实行了“收支脱钩”管理。

6．建立健全政府非税收入监督检查制度

为提高政府非税收入管理效率，加大政府对非税收入的监督检查和违规处罚力度，全国很多地方都制定出了非税收入监督检查制度。为加强非税收入的监督检查，有的地方在强化对政府非税收入日常检查的基础上，进行了一些有益的尝试，如对政府性基金（专项资金）试行专家评审制度、实行公示制度和专项审计制度，实行审核与专项检查相结合的监督检查机制。对政府非税收入监督检查中发现的问题，除严格按照国务院《财政违法行为处罚处分条例》的规定进行处罚外，还要按照国务院《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》，追究有关责任人员的行政责任。

三、我国政府非税收入管理及存在的主要问题

近年来，尽管各级政府及非税收入管理部门特别是财政部门在加强非税收入管理方面做了大量工作，也取得了很大成效，由于诸方面的原因，目前非税收入的管理尚未形成一套规范化的管理体制，仍存在不少亟待解决的问题，主要表现在以下几个方面。

1．思想认识不到位

现在仍有一些部门和单位对非税收入所有权、使用权和管理权的财政属性认识不清，把收费、政府性基金等非税收入视为单位自有资金，认为政府不必调控，财政无须管理。特别是对行政事业性收费缺乏应有的认识，要求收缴多少就要支出多少，不愿意接受统一管理。有的认为非税收入不是财政收入的主要来源，即使抓好非税收入管理也不能有效增加政府的可用财力，会得不偿失，何必费那么大的力气，因而缺乏管理的主动性和积极性。

2．非税收入总体规模偏大

与西方发达国家相比，我国目前的非税收入总体规模仍然偏大。在西方发达国家中，政府履行职能所需要的资金大部分依靠税收渠道筹集，非税收入只是财政收入的补充形式。大多数国家非税收入占中央政府财政收入的比例都在10%以下，州或省级占20%左右。我国中央非税收入、地方非税收入约占本级财政收入的15%和45%，比例明显偏高，在一些经济落后地方非税收入甚至超过税收收入，已对税收产生“挤出”效应。

3．非税收入管理政出多门

目前我国非税收入监管体制不完善，突出地表现为管理权力分散，政出多门，信息不畅，增大了监管成本，降低了管理效率。例如，按有关规定，行政事业性收费项目和标准分别由财政部和省、自治区、直辖市财政部门会同同级价格主管部门审批，这种将同一行政审批事项拆分为两个部门审批的做法，造成了部门之间相互扯皮和推诿的局面。政府性基金按照规定应当集中由国务院或财政部审批，但是在实际执行过程中，越权审批现象时有发生。国有资源（资产）有偿使用收入等，有相当一部分由其他部门为主负责管理。就目前全国的情况来看，除部分省市成立有专门的非税收入管理机构外，大部分地方主要还是由财政部门主管，但在财政部门内部，由于各职能机构各负其责（预算部门管计划，国库部门管资金、票据部门管票据等），缺乏非税收入牵头负责机构，容易出现管理脱节和越位现象。

4．非税收入尚未完全纳入预算管理

目前，除罚没收入、基金收入以及纳入预算管理的行政性收费收入在“收支两条线”方面取得较大进展外，政府其他非税收入，如国有资产（资源）有偿使用收入、国有土地出让金收入等有相当一部分未缴入国库，尤其是从全国来讲，还没有一个统一的可操作的管理办法。目前，中央审批的收费项目还有10%未纳入预算管理。由此造成大量资金体外循环，分散了国家财力，削弱了国家宏观调控能力。再则，即使已纳入预算的非税收入，在使用上仍然带有较浓厚的“自收自用、多收多用、多罚多返”的色彩，使预算管理流于形式。

5．非税收入管理法制建设滞后，监管处罚力度不够

目前，我国《预算法》以及《预算法实施条例》基本不涉及非税收入管理内容，非税收入管理的法律依据主要散见于党中央、国务院、中纪委、监察部和财政部等部门的各类文件中。近年来，一些地方虽然相继制定了地方性法规，例如，湖南、河南、安徽、四川等省都颁发了《非税收入管理条例》，国家至今尚未制定一部统一的法律或行政法规，由于缺乏必要的法律法规支撑，使负有主要监管职责的各级财政部门日常监管弱化，难以做到依法管理，对违规行为处罚力度不够。致使在非税收入的执收过程中执收行为不规范，乱收费、乱罚款等现象屡禁不止，隐瞒、挪用、坐支非税收入的情况时有发生。

四、进一步规范我国政府非税收入管理的对策

加强和规范非税收入的规范化管理，建立合理的非税收入秩序，是适应社会主义市场经济要求，构建公共财政体系的重要内容之一。它对于优化经济发展环境，规范财经秩序，加强政府宏观调控，从源头上、制度上预防和治理腐败，推进党风廉政建设，具有非常重要的现实意义。借鉴西方发达国家政府非税收入管理的经验，结合我国实际，特提出一些进一步规范我国政府非税收入管理的对策建议。

1．要更新非税收入管理理念

思想支配行动，观念决定一切。各级政府及有关部门的领导要更新观念，提高认识，要逐步淡化预算外资金概念，尽快树立非税收入新理念。要把认识统一到非税收入“所有权属国家，使用权归政府，管理权在财政”上来。（1）要充分认识到非税收入来源同国家税收一样，是财政收入的重要组成部分，同样是国家意志的体现，是政府行为，把规范政府非税收入管理与加强税收征管放在同等重要的位置。（2）各部门要进一步增强全局观念和大局意识，正确处理好局部利益与整体利益、部门利益与全局利益的关系，充分理解、积极支持和大力配合非税收入管理工作。（3）要树立宏观调控观念，注重完善政府的经济调控、市场监管和公共服务的职能，减少和规范行政审批，通过规范非税收入管理，减轻社会负担，优化经济发展环境，从而为建立健全统一、开放、竞争有序的现代市场体系打下坚实基础。

2．科学论证，对政府非税收入实施分类规范管理

目前我国政府非税收入的项目和类型很多，应在科学分析论证的基础上实施分类规范管理。

行政事业性收费是国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律、行政法规、地方性法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，在向公民、法人提供特定服务的过程中，按照成本补偿和非盈利原则向特定服务对象收取的费用，应当允许长期存在，但必须严把行政事业性收费项目审批关。要加大对违规收费行为的查处力度，对于那些擅自设立收费项目，擅自扩大收费范围、提高收费标准，擅自延长收费期限等行为必须进行清理整顿，由财政、物价主管部门责令改正，限期退还已收取的收费款项，并追究有关人员的责任。要积极推进税费改革，将具有税收性质的收费改为税收，以削减非税收入规模。

政府性基金是各级政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院有关文件规定，为支持某项公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。政府性基金的设立必须按规定进行审批，未经审批一律不得征收，从长远来看，政府性基金应逐步加以限制直至取消。

彩票公益金是政府为支持社会公益事业发展，通过发行彩票筹集的专项财政资金。要深化彩票体制改革，实现彩票发行的较快增长，增加彩票公益金收入。要切实规范彩票发行和销售方式，加强彩票机构财务收支管理，监督彩票机构严格按照国家规定的彩票资金构成比例筹集彩票公益金，并及时足额将彩票公益金上缴财政专户，不得拖欠和截留。

国有资源（资产）有偿使用收入，必须加强征收管理，确保应收尽收，防止收入流失。国有资本经营收益，应当严格按照同级财政部门规定执行，及时足额上缴同级国库。要进一步完善国有资本经营收益征收管理方式，防止国有资本经营收益流失。逐步将国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益收入纳入非税收入管理范围。

其他非税收入，包括专营（卖）收入、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入、政府资金利息收入，也都应全部纳入非税收入管理。

3．纳入综合财政预算，实行财政部门统一分级管理

纵观西方发达国家的政府非税收入都是财政收入的组成部分，各种非税收入全部上交财政（国库），其需要的开支由财政预算安排，不得坐收坐支，值得我们借鉴。我国各级政府应当加强对政府非税收入管理工作的领导，结合部门预算改革，进一步完善非税收入预算管理制度。各级财政部门要按照预算管理制度改革的要求，将尚未纳入预算管理的非税收入，分期分批纳入财政预算管理，由财政部门代表政府实行统一分级管理。（1）逐步将所有执收、执罚部门收取的非税收入全额上缴财政，列为财政预算收入，执收、执罚部门履行职能所需支出通过编制部门预算由财政予以解决，切断执收、执罚部门组织收入与自身利益的关系，从体制上解决非税收入管理中存在的深层次问题。（2）规范非税收入票据管理。所有非税收入票据由省级财政部门统一印制和管理，各级非税收入管理机构负责非税收入票据的保管、发放、核销、检查等日常管理工作。（3）将所有非税收入由财政部门按管理权限统一分级管理。行政事业性收费项目和标准统一归口中央和省两级财政部门负责审批管理；政府性基金由中央财政部门负责集中管理；彩票公益金、国有资源有偿使用收入由中央和省两级财政部门会同有关部门负责管理；专营（卖）收入集中由中央有关部门统一管理，适当照顾地方利益；国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、罚没收入、政府接受捐赠收入、主管部门集中收入、财政资金利息收入由同级财政部门负责管理。

4．建立健全非税收入收缴制度和监督制约机制

政府非税收入管理是一项复杂的系统工程，离不开完善的制度保证。各级政府的财政部门要按照深化“收支两条线”管理改革和财政国库管理制度改革的要求，积极推进政府非税收入收缴管理制度改革，建立健全非税收入收缴制度。要进一步完善中央和各级地方政府的非税收入收缴系统，确保政府非税收入按照规定及时足额上缴国库或财政专户，防止隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用政府非税收入。

要进一步建立健全非税收入监督制约机制。各级财政部门要在加强对政府非税收入日常检查的基础上，加大政府非税收入年度稽查力度。各级政府的监察、审计、物价等部门也要在各自的职责范围内加强对政府非税收入的监督检查。同时，还要充分发挥社会监督的作用。各级财政部门应编制本级行政事业性收费和政府性基金项目目录，向社会公布，接受社会监督。

5．加快非税收入法制建设步伐，为非税收入管理提供法律保障

如前所述，目前我国非税收入管理法制建设滞后，虽然近年来一些地方相继制定了地方性法规，至今国家尚未制定一部统一的非税收入管理法律或行政法规，国家应尽快制定非税收入管理法规，解决非税收入管理无法可依、无章可循的问题。当务之急应该由国务院制定出《非税收入管理条例》，对非税收入的定义、性质、征管模式和监督机制等做出明确的界定和规定，以统一规范非税收入的管理。据报道，最近两年，财政部将制定出台《政府性基金管理办法》、《票据管理办法》、《彩票管理条例》和《海域使用金管理条例》，并争取在有关《预算法》的修订中增加政府非税收入的内容。省级财政部门也要根据本地实际情况，加强非税收入制度建设，尚未制定地方性非税收入管理法规的地方，应积极创造有利条件，尽快启动这项工作。条件成熟的地区，要在国家有关政府非税收入管理政策指导下，积极研究制定和完善地方性政府非税收入管理法规制度，加快政府非税收入管理的法制化进程。这样，使之形成一个比较完善的非税收入管理法律体系，使我国政府非税收入管理工作向规范化、法制化方向发展。