改革开放以来我国的财政政策

第十一章　改革开放以来我国的财政政策

一、我国财政政策的简要回顾

1．财政政策在财政体制变革中向“间接调控”转变

改革开放前，我国主要实行计划经济体制，建立了高度集中、统一管理的财政体制。1980年，在经济体制改革之初，按照当时的经济管理体制改革的要求，我国对财政体制进行了初步改革，开始向地方下放财权，改变过去“收支挂钩，总额分成，一年一定”的财政体制，明确划分中央财政和地方财政的收支范围，实行“划分收支、分级包干”的分权型财政体制，简称“分灶吃饭”体制。这一新体制的核心是“包干”，“包干”的前提是划清中央和地方的财政收支范围。这种体制通过巨大的利益驱动，在充分调动地方积极性，促进地方经济发展特别是使地方财政向一级独立的财政转化方面，起到了非常重要的作用。同时，实行“分灶吃饭”体制期间的种种安排，都是为全面启动城市改革和宏观、微观经济体制配套改革准备条件。

1985年，以第二步利改税为基础，将“分灶吃饭”体制的具体形式改为“划分税种，核定收支，分级包干”，即按照税种和企业隶属关系，确定中央、地方各自的固定收入（所得税、调节税等），另有共享收入（产品税等）；支出仍按隶属关系划分。这时已有“分税制”的概念和讨论，但体制的实质仍是渐进过程中的财政包干制。

1988年以后，又将财政体制调整为“多种形式的财政包干”。对收入上比重较大的17个省、直辖市和计划单列市，实行了“收入递增包干”和“总额分成加增长分成”等几种（后来曾发展、归结为六种）不同形式的包干办法，简称“地方包干”。这使我国渐进改革中的企业包干加上财政包干，形成了包干制的“鼎盛时期”。实行的“分灶吃饭”财政体制中，分权财政包干制取得了明显成效，很快又暴露出一系列矛盾和问题，地区割据、财力分散，企业仍然难以真正搞活，政府间财力分配也难以真正规范和稳定。

1992年10月，党的十四大明确经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，使宏观经济管理逐步由传统的直接控制，转变为政府运用政策工具、通过市场中介间接调控经济的新运行机制。为适应建立社会主义市场经济体制的要求，我国推出财政、税收的配套改革，实行了以分税制为基础的分级财政，使财政体制由“行政性分权”（分灶吃饭）向“经济性分权”（分税分级）转变，从政府财力收支的制度框架上，改变凭借行政隶属关系压抑和损害经济运行效率的“条块分割”，从而适应市场经济的内在要求。这次分税制改革，按照财权和事权相结合的原则，将23个税种划分为中央税、地方税和共享税，使中央和地方掌握各自不同税种，以自己的收入安排支出，形成各级独立的预算，较好地理顺了在计划体制下难以理顺的各级政府之间的财政关系，充分调动了中央和地方两个积极性。这种分税制财政体制内在地要求财政政策的设计和运用以经济杠杆（经济参数形式）为主，成为中国财政政策在体制模式和经济增长模式“两个转变”进程中，向市场经济条件下间接调控境界靠拢、提高政策效力的制度依托。

2．税收政策在改革开放过程中不断调整和完善

税收作为财政政策的主要工具，随着改革开放的不断深入推进，我国税收政策得到了不断调整和完善。1978年底，党的十一届三中全会胜利召开，自此以后，我国进入改革开放新时期。为适应新形势的要求，我国政府不断调整和完善财政税收政策。我国最早实行的税制改革，是从涉外税制方面起步的。为更好地贯彻对外开放政策，推动中国对外经济贸易、科学技术和文化合作的发展，利用外资，引进先进技术，1980年9月，全国人民代表大会公布了《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》和《中华人民共和国个人所得税法》。1981年，又公布了《中华人民共和国外国企业所得税法》，国务院还制定了3个税法的实施条例。至此，我国的涉外税制初步建立起来。此后，全国人民代表大会常务委员会陆续对以上税法做了适当修改，进一步放宽了优惠政策，以利于我国吸引外资，引进技术，扩大对外经济交往。为了更好地尊重国际税收惯例，服务于对外开放，1991年，七届人民代表大会四次会议通过并公布了《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》，将中外合资经营企业所得税和外国企业所得税两种税合并为外商投资企业和外国企业所得税一种税。在宏观调控中，我国政府鼓励国内企业参与国际竞争、发展外向型经济的政策工具，已发展为国际惯例轨道上的出口退税。与此同时，保税区的试验也在多处进行。在积极利用国际组织、外国政府贷款的同时，我国政府也在与国内政策呼应的情况下，在国际金融市场上开展债券融资。

为适应经济体制改革的要求，充分发挥税收筹集财政资金和经济杠杆作用，1983年，我国实行第一步利改税，1984年10月起在全国实施第二步利改税，以利改税为中心，全面改革工商税制。1985年以后，国家相继发布了《集体企业所得税暂行条例》、《城乡个体工商业户所得税暂行条例》和《私营企业所得税暂行条例》及其实施细则，最终形成了我国按经济性质设置税种的所得税制。1987年开征了耕地占用税。为了合理引导消费和加强对商事凭证的管理，1988年分别开征了筵席税和印花税。1994年，我国又实行分税制改革。经过上述改革，我国税收制度逐步完善，税收作为国家财政政策的主要工具在国家宏观调控中发挥着极其重要的作用。

3．国债政策已成为我国财政政策的一个重要组成部分

在改革开放过程和经济体制转轨过程中，我国遇到了两大突出的问题，一是建设资金严重不足，二是财政赤字连年增加。为了筹集建设资金和弥补财政赤字，我国不断完善国债政策，把国债作为一个重要财政政策工具使用，成效非常显著。我国1981年恢复发行国债，一直到1993年，发行总量为1304亿元。从1994年起，我国国债发行规模不断扩大，当年发行额首次突破了1000亿元大关，以后连年增加，2003年国债发行总量首次突破6000亿元大关，达到了6283.4亿元，较2002年的5929亿元增加354.4亿元。2004年国债发行7021.35亿元。怎样看待我国的国债政策呢？从衡量国债规模的指标来看，目前我国国债规模的确偏大，但它对于筹集我国建设资金和弥补财政赤字以及调节经济确实起到了其他财政政策工具不可替代的作用。

二、1998年～2004年我国积极财政政策

（一）积极财政政策的推出

1997年7月2日以泰国宣布放弃联系汇率制为标志而爆发了东南亚金融危机，迅速席卷了马来西亚、新加坡、印度尼西亚、菲律宾等东南亚国家，香港也很快受到波及，股市由17000点跌到8000多点。到1998年，已席卷了几乎整个亚洲，并扩展到俄罗斯，波及拉美，进而使欧洲和美国也受到影响。1998年，我国经济形势发生急剧变化，亚洲金融危机的影响明显加深，主要表现为：

1．长期以来盲目建设带来的产业结构不合理、城乡结构不合理、区域经济发展不协调等深层次矛盾比较突出

2．国内有效需求不足

改革开放前我国一向以供给不足的短缺经济为主要特征，这种局面，在改革开放以来市场化资源配置机制渐进形成、生产力获得极大解放的过程中逐步改观。到1983年出现“局部买方市场”，1990年出现“市场疲软”，终于在1997年～1998年走到了较全面的所谓“买方市场”或“过剩经济”。

3．出口下降

1998年以后，亚洲金融危机对中国出口的负面影响逐步显现出来。上半年的外贸出口额为869.8亿美元，同比增长7.6%。与1997年同期的26.2%和1997年全年的20.9%的增长速度相比，大大降低。其中，5月份出口下降1.5%，出现了22个月以来的首次负增长。

4．投资增长乏力

以固定资产投资为例，其增长幅度下降，1997年下降为8.8%。

5．经济增长速度回落

经济增长率（以GDP增长率衡量）从1993年的13.5%回落到1997年8.8%的水平。在上述多重因素共同作用下，1998年我国经济形势面临前所未有的严峻局面。

为了应对亚洲金融危机的冲击，力求实现1998年8%的经济增长目标，党中央、国务院果断做出了增加投入、扩大内需的决策，1998年6月积极财政政策正式出台。

（二）积极财政政策的主要内容

积极财政政策的主要内容可概括为：增发国债、扩大支出、调整税收和收入分配政策。

1．增发国债

增发国债是积极财政政策标志性的一点，1998增发1000亿元长期国债，所筹资金用做国家预算内的基础设施建设专项投资，主要用于增加农田水利和生态环境建设投资；加快铁路、公路、电信和一些重点机场建设；扩大城市环境保护和城市基础设施建设规模；实施农村电网改造和建设工程和扩大经济适用住宅建设规模等。此后，连续4年累计发行长期建设国债5 100亿元。

2．扩大支出

将年初预算中原用于基础设施建设的180亿元调整为经常性项目支出，用于增加科技教育投入、国有企业下岗职工基本生活费保障、离退休人员养老金的按时足额发放和增加抢险救灾支出。

3．调整税收和收入分配政策

提高部分产品出口退税，加快出口退税进度。调整进口设备税收政策，以进带出，适当扩大进口实行税费改革，减轻企业和社会负担。大幅度增加社会保障和救灾等重点支出，增加转移支付。调整居民收入政策，促进居民扩大消费。

（三）实施积极财政政策的成就

我国自1998年开始实施积极的财政政策后，实施积极的财政政策，对经济增长起到了明显的效果：

1．保持了经济持续快速发展

到2001年，共安排国债项目8600项，国债资金的投入有效带动其他配套资金的投入，使国债项目投资总规模达到近3万亿元。建成了一批重要工程，增强了经济发展后劲，每年拉动GDP增长1.5到2.0个百分点，推动了经济结构调整，有力促进了经济持续稳定快速发展，使我国连续几年保持了7%以上的经济增长速度。

2．基础设施大大改善

从1998年开始，我国农村电网改造5年间投入了3000多亿元，使绝大部分农村地区高于城市一倍的电价降为与城市持平，仅此一项，每年就为农民减轻负担400多亿元；我国通车里程达到180万公里，全国99.6%的乡镇和91.9%的行政村都通了公路。农村信息化工程取得进步，86.7%以上的行政村能收听收看到广播电视，所有的县级及以上城市以及部分乡镇通了互联网。93%的农村建立了小学校，近两年来适龄儿童入学率达到了98%以上。

3．提高了居民收入，刺激了消费增长

1999年以来，提高了机关事业单位职工工资和离退休人员养老金水平，加大了对中西部地区的转移，建立了艰苦边远津贴制度。1999年至2001年，居民消费分别增长6.54%、9.1%和10.1%。

4．保持了进出口稳定增长

1998年以来，分三次提高了部分商品的出口退税率，使出口货物平均退税率达到10%。同时，完善了加工贸易管理，扩大了生产企业进出口经营权，有效地刺激了对外出口。

5．促进了经济结构优化

一是通过税收减免及财政贴息等政策，支持符合产业政策方向技术改造、高新技术产业发展；二是中央财政加大了对中西部地区基础设施建设和生态环境建设的投入力度。2000年，对中西部地区的投资分别增长13.8%、14.4%，分别高于全国平均水平5.5、6.1个百分点。

三、稳健财政政策的提出与取向

（一）由积极财政政策向稳健财政政策转变的客观必然性2004年11月29日至12月1日中共中央、国务院召开的中央经济工作会议在北京举行，会议指出：为应对亚洲金融危机，中国从扩大国内需求入手，连续七年实施积极财政政策，取得了显著成就。随着近年来经济环境发生明显变化，积极财政政策的着力点已经从扩大需求和拉动经济增长，逐步转向加强薄弱环节和调整经济结构。现在适当调整财政政策取向，实行稳健财政政策是适宜的、必要的。那么，为什么要实行稳健财政政策呢？其理由有：

1．是我国现阶段经济形势的发展变化和宏观调控的客观需要

如前所述，自我国实行积极财政政策以后，有力促进了我国经济持续稳定快速发展。2003年下半年以来，我国经济开始走出通货紧缩的阴影，呈现出加速发展的态势。但到2004年初我国又出现了部分行业如房地产、钢铁、水泥、电解铝、汽车等行业的投资过热现象，一些地区投资增长过快，导致资源越来越紧张，并带来了煤、电、油、运供求紧张的局面。同时，农业特别是粮食生产连续多年减产，粮食供应靠库存来维持平衡，粮价逐步攀升，带动了居民消费品价格的明显上升，2004年下半年出现了通货膨胀的迹象。国家统计局公布的数据显示，2004年9月份，居民消费物价水平同比上涨5.2%，超过5%的警戒线，成为影响中国宏观经济发展的压力。为此，我国政府陆续出台了包括紧缩银根、限制重点行业投资、上调银行存贷款利率等一系列宏观调控政策，特别是对钢铁、水泥、电解铝等与房地产密切相关的行业进行了大规模的宏观调控，并取得了积极成效，初步缓解了经济运行中的突出矛盾。到了2005年，问题还没有完全解决。在这种情况下，如果再继续实施积极的财政政策，不但不能够抑制过快增长的固定资产投资和减缓通货膨胀的压力，而且还容易加剧投资与消费比例失调，加大经济健康运行的风险和阻力，影响宏观调控政策的效率。因此，党中央、国务院决定从2005年起要继续加强和改善宏观调控，实行稳健的财政政策和货币政策。

2．由积极财政政策向稳健财政政策转变是由积极财政政策的性质和特点决定的

积极财政政策是一种政府经济工作的政策概念，其实质就是经济学意义上的扩张性的财政政策。扩张性的财政政策是通过降低税收收入或增加财政支出来刺激社会总需求的政策，但也会产生一系列负面效应，例如财政赤字越来越大，引发通货膨胀和财政危机，甚至可能发生“滞涨”，即通货膨胀与经济停滞并存。我国实行的积极财政政策的主要特点，是用高国债、高财政赤字的方法，拉动国内经济。如果财政赤字长期高位不下，加上一些地方隐性财政风险，就容易诱发财政风险。2002年及2003年我国财政赤字连续两年达到3198亿元，赤字率（财政赤字占GDP的比重）达2.9%，逼近了国际上公认的警戒线3%。这说明，财政风险在积极财政政策实施过程中在加大，财政政策必须调整。

3．我国财政收入的增加，为积极的财政政策的退出提供了条件

进入2000年以后，我国财政收入不断大幅度增长，特别是近三年来，国家财政收入不断跃上新台阶：2003年财政收入突破2万亿元，达到21715亿元；2004年突破2.5万亿元，达到26396亿元。这些都说明，我国已经具备实行稳健的财政政策的条件。

（二）稳健财政政策的主要内涵

正如用积极的财政政策来表述扩张的财政政策概念一样，稳健的财政政策仍然是一种政府经济工作的政策概念，其实质就是经济学意义上的中性财政政策。根据中央经济工作会议的精神，稳健的财政政策的内涵包括：既要防止通货膨胀的苗头继续扩大，又要防止通货紧缩的趋势重新出现；既要坚决控制投资需求膨胀，又要努力扩大消费需求；既要对投资过热的行业降温，又要着力支持经济社会发展中的薄弱环节。具体地讲，它主要包含三重涵义：

1．松紧适度，即财政对总需求既不扩张也不紧缩的相对稳定状态

一方面政府财政收入在保证微观主体消费、投资需求不受较大影响的前提下适当增加，财政支出在保证对经济增长有效刺激的前提下适当减少，将财政赤字缩减到合理边界，逐步降低经济增长对赤字财政的依赖程度。另一方面，适当减少长期建设国债发行规模，使国债规模保持在一个合理的水平上，使我国经济更加健康、稳定的可持续发展。

2．规避风险，即规避经济过热和财政赤字激增双风险

应该说，1998年积极财政政策的出台也是避险的政策选择，但那时我国面临的是通货紧缩的风险。政府通过增发长期建设国债为主要内容的积极财政政策，有效刺激了总需求，给经济增长注入了政策动力，将通货紧缩风险有效化解。几年以后，客观情况发生了很大变化，在我国经济持续高速增长的同时重新带来了经济过热的通货膨胀风险，稳健财政政策的适时推出就是为了通过对政府支出的抑制来避免我国经济陷入赤字漩涡的风险和通货膨胀风险，以保障经济增长的安全性。

3．协调发展

即按照公共财政体系建设的要求，通过调整财政支出结构和国债资金投向结构，支持经济社会发展中的薄弱环节，如农业、就业和社会保障、环境和生态建设、公共卫生、教育、科技等经济社会发展的环节，抑制投资过热的行业，进一步促进经济结构合理化和国民经济协调发展。

（三）稳健财政政策和稳健货币政策的配合

财政政策与货币政策是宏观调控的两大政策支柱，都是政府宏观调控的重要工具，它们作为政府需求管理的两大政策，其运作就是通过增加或者减少货币供给来调节总需求。就调节货币供给这个角度来说，它们的区别在于货币政策是通过银行系统，运用金融工具，由金融传导机制使之生效；而财政政策则是通过财政系统，运用财税工具，由财政传导机制使之生效。财政政策与货币政策事关国民经济能否保持平稳运行和实现长期增长，因而在一个国家的政策体系中具有十分重要的地位。

财政政策是指通过政府支出和税收来影响宏观经济的政府行为。在短期中，财政政策主要影响物品和劳务的总需求，是刺激或减缓经济发展的最直接的方式。政府经常通过不同的财政政策工具的操作来影响经济的走向。

货币政策是指政府通过控制货币供给量来影响宏观经济的行为。货币政策主要是通过影响利率来实现的。货币量的增加会使短期利率下降，并最终刺激投资需求与消费需求，使总需求曲线发生位移。再贴现率是市场经济国家的基准利率，其升降将直接影响各类市场利率的走向。同时法定准备率的调整以及公开市场业务操作都会影响货币供给量，进而影响利率水平。

在调控宏观经济运行的过程中，为保持宏观经济平稳运行，财政政策和货币政策既要根据经济形势的需求致力于各自目标的实现，又要注重协同配合，形成政策合力，更好地服务于经济发展。但是财政政策和货币政策协调运用不存在固定模式，首先，两大政策的选择和组合必须适应经济形势发展需要，根据宏观调控目标、国民经济运行状况和经济管理体制的特征来选择恰当的政策、措施和合理的搭配方式。如在经济萧条时期，政府在实施转移支付的增加及减税等财政政策措施时，不能只看到由此带来的消费的增加和总需求的扩大，还要考虑到人们可能把收入用于储蓄，而非用于购买商品的可能性，相应的财政政策操作时，要采取有剩余的调节，同时，配合实施减低利率等货币政策，鼓励消费和投资。这样，财政政策和货币政策实施都为对方也为自己留有余地，有利于高效率地调控经济运行。其次，两大政策的配合与实施要根据我国经济发展的周期性波动，进行反周期调节。从改革开放以来财政政策与货币政策组合轨迹来看，我国两大政策的调节趋向于周期性使用（如表11-1所示），对宏观调控的效果较好，经济增长的波动幅度减小。

表11-1　1979年～2004年我国财政政策与货币政策组合轨迹

2004年12月召开的中央经济工作会议明确提出，2005年要继续加强和改善宏观调控，确保经济平稳较快发展，与之相适应，要实行稳健的财政政策。实行稳健的财政政策一方面防止挤出效应对私人投资等的不利影响，另一方面也考虑到要减少政府的财政赤字问题。稳健的财政政策必然要配合稳健的货币政策，不然，它们产生的效果就可能会互相抵消。这就要求财政政策和货币政策既要有明确稳健的总体取向，又要在各自的内部结构上有松有紧，保持必要的弹性和灵活性。稳健的财政政策和稳健的货币政策不仅要分工协作、搭配使用、协调配合，同时财政政策和货币政策自身也要“微观化”，讲究内部松紧搭配、斟酌使用，对冲个别工具的负面影响，有效地发挥整体性的正向调节作用。实行稳健的货币政策一方面要限制银行信贷，限制固定资产投资规模。另一方面要对人民币升值持谨慎态度，以维护币值相对稳定。同时，对内要针对银行的不良资产等问题，加强金融机构的内控能力，对外要适应外部复杂环境的变化，增强对金融风险的控制能力。

财政政策与货币政策有多种搭配方式，目前，我国是把稳健的财政政策与稳健的货币政策这两种中性政策进行搭配组合。在2005年的实施过程中，我国稳健财政政策的主要特征是“不扩张”，“不从紧”，采取“中性”姿态，重在结构调整，同时为相关领域的进一步改革创造条件。2005年以来，稳健货币政策的着力点在于合理控制货币信贷增长速度，优化信贷结构。同时，稳步推进金融企业改革和人民币汇率形成机制改革，加快金融市场建设，改进外汇管理，完善货币政策传导机制，呈现典型的“宽货币，紧信贷”的格局。2006年及“十一五”期间“双稳健”政策取向是：立足服务于我国整体的宏观经济政策，并保持一定的连续性和稳定性，为我国的经济体制改革和经济的稳定持续发展创造良好的宏观经济环境；要不断调整投资和消费的关系，提高城乡居民消费能力，增强消费对经济增长的拉动作用，重点是防止通货紧缩。在“十一五”期间，货币政策除继续推进金融领域的深层次改革以外，在宏观经济方面应主要着眼于总量调整，适度放松金融货币政策，防止通货紧缩。在金融货币存在内在的紧缩倾向及市场供大于求的矛盾日趋严重的情况下，金融货币政策的重点要从防通货膨胀转为防通货紧缩，同时积极优化信贷结构。财政政策则既要影响总量又要影响结构。两者要相互协调，相互配合，共同合力于经济结构的调整和增长方式的转变。

（四）稳健财政政策具体实施措施建议

2006年及“十一五”期间，稳健的财政政策的指导思想应是：要按照建立和完善公共财政体系的要求，加快推进财税体制改革，积极推进实质性的制度创新、管理创新和技术创新，通过创新做大经济与财源“蛋糕”，进一步优化财政支出结构，把短期调节和中长期的改革与结构优化有机结合，实行“标本兼治”且突出“治本为上”，使财政政策的合理转型与解决长期性、战略性、体制性的难题结合起来，实现有效的良性互动。具体的政策建议是：

继续推进财税体制改革。要不断改进和完善税制，如加快出台增值税转型、内外资企业所得税合并、征收燃油税、开征遗产税和社会保障税等税收改革措施，完善房地产税收政策，改革和调整消费税政策。要加大税费改革力度，继续减少公共部门乱收费，适当降低服务业的税费负担等。要审时度势深化省以下财政体制改革和配套推进“金财工程”，继续完善税收征管，推进“金税工程”。

大力开展增收节支，严格财政收支管理。要优化财政支出结构，政府资金使用的重点，应集中于国家发展规划确立的战略发展目标和农林水、生态保护与国土整治、西部开发与东北老工业基地振兴的重点项目，以及与公共卫生体系、教育、科技进步、社会保障关系密切的基础设施建设和配套条件建设。要加大对农村水、气、电、路基础设施的投资，不断改善农村生产生活条件；增加对农村基础教育、医疗卫生、文化设施等公共事业投入，提高农民的教育文化素质和健康水平。要严格调控投资增长速度和国债规模，使其保持在合理范围内。

正确处理好改革发展稳定的关系，切实做好就业和再就业工作，完善社会保障体系，提高城乡居民生活水平，保持社会稳定。