发展中国家财政支出

第四节　　发展中国家财政支出

一、发展中国家财政支出的分类及构成

发展中国家的财政支出，项目繁多，范围广泛，为了系统了解其财政支出内容，需要对财政支出进行合理的分类，并根据不同的财政支出分类，用数额和比例表现其支出构成，可以反映出国家的各种政策。

发展中国家的财政支出可以从不同的角度进行分类。如，按国民经济核算的目的及经济的作用，可以把政府财政支出分为购买支出(包括消费支出、投资支出)即购买商品和劳务的支出，有时称为有偿支出或消耗支出;转移支出，主要是指对居民或企业的补助，有时称为无偿支出或非消耗支出。此外，还有贷放，即政府贷出的款项，包括获得金融证券支出。发达国家的财政支出主要是购买支出和转移支出，贷放则属于预算外资金(如美国)，但发展中国家的贷放往往构成一项重要的支出。购买支出是指政府的经济活动直接作用于资源的利用和配置，包括消费品和投资品的购买，以及官吏作用的工薪费用。转移支出和贷放是对企业和家庭提供购买力，使它们能在市场上购买商品和劳务。转移支出在发达国家是支出的大宗，在发展中国家则为数甚微，并且往往通过公营企业以价格低于成本的销售形式，达到补助消费者的目的。

发展中国家的购买支出和转移支出在支出总额中所占的比重与发达国家不同。一般来说，发达国家转移支出的比重大于购买支出，发展中国家购买支出的比重大于转移支出。这种差异的原因在于两类支出的经济影响不同，两类国家的财政需要不同，两类国家的财力在小不同。①在发达国家中，扩大购买支出的作用是刺激生产，但社会生产主要依靠私人企业，政府只能通过购买支出作有限的干预;另一方面，分配不合理，贫富悬殊，不仅劳动人民的生活恶化，而且资本主义制度本身也遭受威胁，亟待政府调节。于是，发达国家在两类支出规模同时扩大的趋势中，居民补助支出的增长更快，这就导致发达国家转移支出的比重大于购买支出。②在发展中国家，私人资本不发达，居民购买力小，生产发展主要靠政府推动。尽管公共需求的规模不大，但购买支出相对地有较大的重要性;另一方面，虽然分配也不合理，但政府的财力有限，不能给贫苦人民大众以很多的补助。因此，发展中国家购买支出的比重大于转移支出。

由此可见，购买支出是用于购买商品和劳务的，对社会生产有直接影响;转移支出是无偿地转移财政资金，对社会分配有直接影响。两类支出在两类国家财政支出中既然有上述差异，则我们可相对地作出以下结论:发达国家的财政支出对分配的影响大于对生产的影响，发展中国家的财政支出对生产的影响大于对分配的影响。

按政府编制预算的目的，财政支出可分为“经济型”支出、“职能或部门型”支出。“经济型”支出又可分为:工资和薪金、其他商品与服务、利息、补贴和拨款、固定资产投资等;“职能或部门型”支出又可分为:一般行政支出、国防支出、教育支出、卫生支出、基础设施支出等。有的国家也把上述两种类型的支出结合在一起进行分类。总之，由于各国的国情不同，财政支出的分类也有差异。

从预算编制的复式原则而言，发展中国家的财政支出按照其支出的经济职能可以划分为两大类:一类是资本支出，另一类是消费支出。资本支出也称公共投资或资本项目支出，它主要包括政府的固定资产投资、资本项目的转移支付、金融投资以及净放款等;消费支出也称经常项目支出，它主要包括政府雇员的薪金和工资、商品和劳务采购、公债利息支付以及经常项目的转移支付等。

资本性支出。由于发展中国家在发展初期都倾向于加强基础设施的投资，如道路、供水、电力、通信等，从而导致这些国家资本支出占中央政府总支出的比重高于发达国家。据世界银行统计，1980年，低收入国家的资本支出占中央政府的总支出的比重约为16%，中等收入国家占23%，而发达国家仅占6%。一般来讲，人均收入处于低水平的国家，对基础设施的需求上升速度较快，在收入达到中等程度时再逐步下降。在收入上升时，社会服务和收入转移方面的支出具有重要意义，这种支出为了对需求压力作出反映，扩大了结构、范围和性质。当社会服务具有保障权利的性质时，这种支出受人口趋势的影响越来越大。

在发展中国家，资本支出通常采取两种形式:一种是政府本身的资本支出，如用于建设公路、学校和医院的支出，这类支出在发展中国家平均占资本形成总额的25%，但有些国家，如苏丹较高，1977年曾达69%，加纳为77%;另一种形式是对国有企业的投资。发展中国家的国有企业主要分布在大型制造业、矿业、金融业和运输通讯等经济部门。国有企业也通过其经常支出而在国内生产总值中占一定份额。20世纪70年代初，国有企业在国内生产总值中所占的比重平均为7%，到70年代末则已上升到10%，多数国家介于7%～15%的幅度之间。国有企业在投资方面起着重要作用。据统计，多数发展中国家的国有企业至少占资本形成总额的25%，少数国家的比重还大大超过这一数字，如阿尔及利亚在1978－1981年，这一比重为68%，缅甸和委内瑞拉在1978－1980年分别为61和36%。

经常性支出发展中国家的经常性支出主要包括以下项目:

(1)公共服务。公共服务，也称“公共消费”。它包括政府用于工资和薪金、商品与劳务的所有经常性支出。就一般发展中国家而言，公共服务费用在国内生产总值中所占的份额是不断上升的，而增长速度较快。1960－1980年，低收入国家的这一比率由8%提高到11%，中等收入国家的这一比率则由11%上升到14%。而某些发展中国家由于有大宗矿产收入，公共支出占国内生产总值的比重还要高，例如毛里塔尼亚曾高达39%。在公共服务支出中政府雇员的工资和薪金在大多数发展中国家是一个较大的开支项目，它约占总消费支出的30%。

(2)补贴的财政拨款。一般来说，在发达国家这一类支出大部分用于社会保险、医疗卫生和失业补助。而在发展中国家，福利开支比重较小，主要项目是补贴。发展中国家的补贴和拨款支出占经常性支出的40%，这种补贴可分为两类:第一类包括出口补贴和信贷补贴，其目的在于鼓励私人部门从事创造性外部收入的活动。这种补贴试图通过更有效的资金分配来促进经济增长。第二类包括食物补贴、住房补贴和对国有企业的补贴，其目的是对政府控制物价提供收入方面的支持。有补贴如食物、医疗保健或教育等，由于具有社会效益，也是不可少的。

(3)利息支出。利息支出在发展中国家也是一个较大的项目，平均利息支出占总消费支出的比例大约为20%，占总预算支出的比例约为10%。利息负担产生于以往的政府预算赤字，而这些赤字是通过国内和国外借款即公债来弥补的。1972年到1982年间外债急剧增加，加之世界各国利率普遍上升，一些发展中国家，尤其是拉美的一些国家，外债利息支付迅速增长。如巴拿马公共债务利息支出占财政支出比重从1971－1975年的平均9.9%剧增到1982年的25.8%，同样，墨西哥从8%增至20.9%，秘鲁从8%增至20.8%。由于政府债务利息是过去赤字财政和向外借债的结果，因此，这个项目的开支很难缩减，即使在以后几个内不再进一步出现赤字并暂停举借外债，这种支出在短期内也不容易缩减。

(4)军事支出。从70年代初以来，尽管全球出现经济衰退，粮食和石油价格急剧上涨，出口收入下降，外债剧增，但发展中国家的军事支出却在迅速增长。据统计，1980年，发展中国家的全部军事支出达142亿美元，占全世界军事支出的22%。按地区来看，拉丁美洲的军事支出在国民生产总值中所占的比例最小，大约1.5%;中东和北美洲的军事支出在国民生产总值中的比例最大，在1974至1985年间，所占比例为11－14%;东亚的军事支出也比较高，约占国民生产总值的7%以上;南亚和撒哈拉以南非洲国家的军事支出占国民生产总值的4%以下。这种军事水平对发展中国家来说是一个沉重的负担，高额军事支出也引起了发展中国家的财政危机和债务危机，使经济的和调整更加复杂化，给经济的增长和发展带来的消极的影响。

二、影响发展中国家财政支出的因素

在发展中国家，政治因素对支出决策起主要作用，但经济和人口、社会、地理、技术等因素也有一定的影响。

(一)政治因素

政治领袖和其他决策者的观点有权威性，但他们也承受着各方面的压力和制约，特别是集团利益和社会舆论。政府支出的需求可能发源于某些利益集团，加强于连接与综合的过程，这就把多种利益的表达结集起来成为几种供选择的政策方案。各种政治制度都存在利益的连接与综合，只不过形式不同而已。利益集团的代表形式也因地而异。在原始的社会制度中，有部落、种族、宗教、职业等集团;在过渡制度中，有政党、教会、军事、官僚等集团;在现代制度中，有工会、行会、商会以及具有各种垄断利益与分歧意见的组织。在极端情况下，当利益集团支持或反对某项支出方案遭受挫折或失败时，甚至可能发动示威游行或叛乱。此外，在民主制度下，公民的舆论也可能对支出决策产生影响，但力量始终不及有组织的集团或政党。

(二)经济因素

影响财政支出的经济因素最根本的是国家的经济能力，表现为国民收入或人均收入。此外，财政既然是一个经济范畴，经济变动肯定就会影响财政支出，不过影响的方向是复杂的。例如，广大的农业部门既能在发展农业方案的支出方面增加需求，又能在工业化方面产生需求。

(三)人口、社会、地理、技术等因素

这些因素也如经济因素一样影响着财政支出，但影响的方向往往多而不明确。如人口因素，学龄人口比例的增加引起教育经费的增加;平均寿命的增加不但引起医疗经费的增加，并且引起教育需求的增加，这是因为享受教育效益的时期长了;老年人口比例的增加，在发达国家和高收入发展中国家里，联系着社会保障和健康经费的增加，但在其他发展中国家中，则家庭人口多和医疗照顾水平低的现象持续下去，就会阻碍社会保障和保健事业的发展。地理因素的影响也是多方面的，如灌溉、防洪和运输都影响财政支出的需求。技术发展影响支出更多，如汽车的发展引起公路的建设、军事技术的改进引起国防支出的增加。

(四)国际因素

国际示范对财政支出有影响。也就是说，穷国愿意仿效富国的消费水准。一方面，这种倾向促使人们消费多而储蓄少，从而增加通货膨胀的压力和国际收支逆差，妨碍后起国家的经济发展。另一方面，这种倾向直接影响政府支出:低收入国家的政府对教育、卫生以及工业国家中存在的对各种经济劳务支出的看法是不一的，而穷国的人们都不愿意接受像过去那样的艰苦生活水平。