主要发达国家的政府预算管理

第二节　　主要发达国家的政府预算管理

在西方发达国家，政府预算工作有严谨而繁琐的程序。大体来看，在一个财政年度开始前，由预算机关编制预算草案(概算)，经立法机构批准后成为预算法案;财政年度开始后，由政府机关执行预算，并由财政或审计机关审核监督;财政年度结束后，由预算执行机关编制决算报告，经审计机关审核和立法机构批准。政府预算经过编制、审议、执行、决算四个阶段，完成一个预算周期⁽⁷⁾。

一、英国的政府预算管理

英国是第一个建立起现代预算制度的国家，其在预算立法、预算管理等方面都有较成熟的经验。

(一)预算体制

从预算级次来看，英国政府预算分为中央预算和地方预算(各地区、大伦敦市以及各级地方政府)两级。按法律规定，地方预算不纳入中央预算，每一个行政部门的预算都是独立编制的。但英国实行高度集中的分税制财政管理体制，地方政府在财力上很大程度依赖于中央政府，中央拥有对地方预算的规范权和监督权。

(二)预算法律体系⁽⁸⁾

英国政府预算法律体系由针对中央政府、地方政府以及议会预算职能而形成的各项法律组成。

1.《统一基金法案》

1787年，英国首先威廉·皮特按照议会通过的《统一基金法案》，向议会提交了涵盖政府全部收支的概算书，标志着现代政府预算制度的诞生。该法案中有关预算管理的法律性文件有:一、《公共支出调查报告》，由财政部负责，作为各政府部门制定本部门支出预算的依据;二、《秋季声明》，在政府各部门编制部门预算的基础上，由财政部审核汇编，每年11月由政府发表，又称“小预算”;三、《财政状况与预算报告》，即预算草案，每年3月中旬或4月初由财政大臣向下议院提交;四、《财政法案》，通常每年8月5日由议会批准生效，包括拨款法案、统一基金法案和筹措资金法案。此外，在《议会法》、《内阁大臣法》、《地方政府法》及《预算法案》中，对预算执行和监督都作了十分明确和具体的规定。

2.《地方政府法》

该法对中央和地方政府的预算范围进行明确的划分。

(三)预算程序及管理

1.预算编制与审批

英国财政年度为每年4月1日至下一年的3月31日。政府预算编制一般在新财年开始前的1年左右开始，在新财年开始后的4个月完成，历时16个月。例如，英国2012年的预算编制由2011年3月开始至2012年8月结束。预算编制由财政部负责，财政部内设专门的预算机构具体负责预算编制工作。一般情况下，英国预算程序基本如下:

表10－1

续表10－1

英国议会实行两院制，但只有下议院对预算审批拥有决定权。若下议院认为预算不符合财政原则时可以拒绝作出决议。上议院没有否决权，若上议院在一个月内拒绝通过，下议院可将预算法案直接送交英王签署后成为正式法律。

英国政府预算审批分两步进行，即先通过收入法案，后通过拨款法案。对于收入草案，下议院可以修改但不能拒绝;对于支出草案，下议院可以削减，也可以拒绝，但不能增加。

另外，英国实行年度授权制，即政府的收入和支出项目大部分要进行每年一审批。英国政府财政收入的主要来源是税收，税种分为长期税和年度税。长期税是议会在有关法律中一旦授权，政府便可以长期征收的税种，像关税、国产税等。年度税是指议会授予政府征收的权力期限仅为一年的税种，如公司税、所得税。政府每年必须获得议会新的授权，方可继续征收年度税。英国政府的开支项目也分为长期项目和年度项目。议会对长期项目长年授权，不必每年审议，政府不必逐年向议会申请拨款。英国政府开支项目大多数是年度项目，都需要获得议会的年度授权。

2.预算执行与调整

预算由政府各部门具体执行。英国预算执行管理包括支出管理、收入管理和拨款管理。从管理机构来看，支出由财政部负责管理，财政部设会计长具体负责拨款;收入由关税局和国内税务局负责;英格兰银行代理出纳;国家审计办公室和审计长负责审计监督。英国预算执行管理的核心是严格执行预算，确保总额不被突破以及规范方向、期限、范围等。此外，英国实行专项拨款制，即每年议会拨给政府的款项都是专项拨款，而不是一揽子拨款。各项拨款需专款专用于特定项目，不得挪作他用。同时，英国还实行余款退还制，即政府每一财年的经费如果出现节余，必须退还统一的国家基金，不能直接转作下一财年的经费。如果政府需要有限的暂时性开支，可以从设置的意外开支准备金中支付。

3.政府决算

预算年度结束后，政府各部门对本部门的各项收支、财产、往来款项等进行年终清理，在清理的基础上结算各类收支账户，然后编制决算报告书，连同决算附件报送财政部。各部门每年还须提出公共支出报告，向议会和公众报告部门公共支出的状况。财政部负责审查各部门和各预算执行单位的决算报告，并汇编成国家决算。国家审计办公室负责对国家决算报告进行全面的审查和评价。议会下议院的审计委员会对财政大臣提交的决算报告进行审查，并作出报告，提交下议院全体会议审议批准。

4.预算审计与监督⁽⁹⁾

英国议会设立审计总长及国家审计局对政府开支进行监督。审计总长是下议院官员，完全独立于政府。审计总长全权决定审计对象、审计内容、决定国家审计局各项报告的内容。国家审计局受审计总长的领导，具有独立性。审计总长和国家审计局的职责包括:①财务审计。对中央政府各部门及其众多公共机构的开支予以检查，对其合乎制度的账目开具证明，并将结果报告议会。②经济效益审计。对被审计单位使用议会所拨经费是否经济、有效率、有效果的情况进行检查，并将结果报告议会。

此外，英国议会通过各部门委员会跟踪各自主管的政府部门的政策、工作，并向全院大会报告所获情况。议会还设有国家账目委员会，负责审计政府各部门的开支金额，审计经费的使用效果与效益，其主要工作包括:①要求政府各部门明确各笔经费的预定目标。②要求政府各部门在对各个项目启动伊始即建立监控措施，并明确预期目标与成果。③审议审计局的审计报告;④就审计报告举行听证会，传唤各部审计官作证;⑤向全院大会提交报告，供其辩论;⑥公布审计报告、听证报告。同时，英国议会设有监察和信访委员会，负责监督和审查地方政府是否有违法行为。

二、法国的政府预算管理

(一)预算体制

法国行政区划分有中央政府、大区、省和市镇，预算上实行一级政府一级预算的分级预算管理体制。目前法国预算体系分为四级，即中央、大区、省和市镇四级，各级预算相互独立，分别编制。中央预算收支在四级总预算中所占比重大约在66%左右，体现了高度集权的特征。法国实行复式预算，分为经常性业务和临时性业务两部分。经常性业务的收支是无偿，它由总预算、专项账户和附属预算组成;临时性业务的收支是有偿的。附属预算是法国预算体系的一个显著特点。凡是享有财政自治资格但不具法人权力、并能够向社会提供商品和劳务的国家机构，可在预算收支中另立一个账目，称为“附属预算”。编制附属预算的范围主要有邮电、印刷、造币、航运、农业社会补助等。附属预算的收入来源为机构的自营收入、公债和预算补助。

(二)预算法律体系

法国的预算法规体系主要包括《宪法》和《财政法》(相当于我国《预算法》)以及每年国会通过的《预算法案》。法国宪法对预算立法、预算程序、预算科目以及预算执行机构的职责作出了明确的规定。此外，1982年法国国会通过的《分权法》对中央与地方政府预算范围作了明确划分。2001年8月，法国总统颁布《财政法组织法》，引入绩效预算机制和采用权责发生制，并加强国会对预算的监控力度。

(三)预算程序及管理

1.预算编制与审批

法国政体既不同于美国的联邦制，也不同于英国的单一制，它属于半总统制。法国总统由直选产生，总理及内阁对国会负责。这种政体给予总统一定的预算权力，亦赋予了国会控制和监督政府预算的实权。

(1)预算编制。

法国政府预算编制的具体工作由总理负责，由预算执行部门和财政经济工业部(简称财政部)编制。财政部的主要职责是分析预测、管理和监督国家财政。财政部内设经济事务部和预算部。经济事务部由若干个局组成，其中预测局主要负责宏观经济预测，国库局主要负责国有企业和国有债务。预算部是编制国家预算的主要部门，下设预算局、税务总局、公共会计局等。预算局负责编制国家预算，决定国家预算收支平衡和开支的优先顺序，下设5个司，分别管理和控制政府各部门的预算。税务总局负责税收方面的事务，包括税收立法和直接税的征收。公共会计局负责预算执行和管理国库账目、年终财政决算以及间接税的征收。国库司的主要职责是在管理政府现金的基础上，对政府预算进行控制，制定政府融资政策，负责国债的发行和管理。

法国财政年度为1月1日至12月31日，预算编制程序一般分为以下四个阶段(以2011年预算编制为例):

第一阶段:2009年12月中旬至2010年4月，预算局根据对经济发展情况和物价变动的预测，提出年度收支概算，经财政部审查同意后，上报总理审查。总理在4月初召集各部部长讨论收支概算，并向各部下达支出控制数字，布置各部编制本部的预算。

第二阶段:2010年5月至6月，各部根据总理下达的支出控制数，各部编制预算草案。各部的预算草案由两部分组成:一是维持性支出，即在上年已经形成、在下一预算年度里具有刚性不能减少的支出。二是发展性支出，即各部提出的新的项目和要求。各部将编好的预算草案及时报送财政部，由财政部召开各部代表会议进行讨论，选择和确定发展性支出项目，然后将情况加以汇总向总理报告。最后由总理作出决定，并以总理的名义向各部长发出通知。

第三阶段:2010年7月到8月，财政部根据各部报来的预算和总理的决定，详细计算各部在预算年度内所需维持性支出和发展性支出的数额;计算各种税收，包括新增税收的数额。8月份，由总统亲自主持召开部长会议，决定下年度国家预算草案。

第四阶段:2010年9月至10月，提交国会审批。预算经内阁会议讨论通过以后，于10月份的第一个星期二提交给国会审批通过。

(2)预算审批。

法国的预算草案必须先经国民议会通过，再经参议院通过才能生效。如果在两院通不过，就由两院成立一个联合委员会，与政府共同讨论一个相互妥协的方案。但国民议会对政府预算拥有最终裁决权，即如果联合委员会仍然不能与政府达成一致，最后就由国民议会决定政府预算。法国宪法还规定，政府向议会提交预算草案后，议会超过规定的期限(12月的最后几天)仍未作出决定，总统有权下达从下年1月1日起执行预算草案的命令。

2.预算执行与调整

法国政府预算由各级行政首脑负责，但具体的执行工作则由财政部门或财务部门负责。预算资金要通过国库收纳和支付。各项预算收入和支出，绝大部分以非现金结算方式通过银行收纳和拨付，少部分采用现金结算方式的资金收付，也是通过银行收纳和支付的。国家预算设有预备费，但数额很小，主要用于事先预料不到的救灾费用。预备费的动用无须议会批准，经总理签字即可动用。宪法规定，国家预算在执行中，如果由于经济形势发生了变化，政府可以提出修改方案。修改方案提出的时间，一般在每年的9月份。

法国预算法案经议会通过以后，原则上只能由议会进行更改，但在某种紧急情况下，可以通过法令的形式增加某项预算，条件是要同时等量削减其他项目的支出预算，然后再以预算法修正案的形式经议会批准，但政府可以不经议会同意就中止某项支出或暂停某项拨款以稳定总支出水平。预算执行情况每年至少向议会报告一次，时间一般在11月或12月。除经议会批准，预算资金在预算法案规定的项目之间不能进行调整。但两种情况例外:①在不超过该项目拨款总额的情况下，预算资金在部门内部相同的预算科目之间可以进行调整。②预算资金在支出性质不发生变化的前提下，可以在部门之间进行转移。法国支出约束性极强，各单位的预算经费一经核定，当年不再追加，若发生新的增支项目，也要等下年再列入预算。

3.预算审计与监督⁽¹⁰⁾

法国政府预算审计与监督由议会、财政部、审计院共同负责，其中财政部监督为主力。法国预算审计与监督十分严格，主要是建立在财政监察专员制度和财政公共会计制度的基础上。

(1)财政监察专员监督，即财政监察专员负责对部门和大区的财政监督。法国财政部于1922年开始实行财政监察专员制度。财政监察专员由财政部预算司负责管理，派驻中央各部，每部1人，共30多人，一般各配1名助手，并视部门大小设十人或几十人的工作班子。财政监察专员的主要任务是代表财政部就地监督各部部长使用由财政拨付该部的人员工资和机构运转经费情况，各项支出经财政监察专员签字同意后公共会计人员才能予以处理。财政部一般在年初核定各部的总拨款，各部必须制定分预算，并与财政监察专员共同讨论，还要按月向监察专员报告执行情况。1970年以后，由于中央财政支出越来越多地向地方转移，为加强支出监管，法国财政监察员制度推广到地方，预算司又向22个大区各派1名财政监察专员，监督管理中央在地方的公共支出。

(2)公共会计监督，即公共会计在公共支出拨付环节实施监督。法国的会计分为公共会计和企业会计两种。所有管理国家财政公共支出拨款账目的会计都是公共会计，所有公共会计都是公务员，并按照“支出决策人与支出执行人相分离”原则，无论公共会计为哪个部门、单位或地区服务，都由财政部公共会计司垂直管理，目的是保证公共会计的独立性。公共会计的一个重要职责是具体负责公共支出的支付工作，并在为用款单位提供服务的同时承担拨款前的财政审查职能。对公共会计工作的监督由审计法院承担，公共会计机构每年要向审计法院或审计法庭报送公共收支决算账目，接受审计监督。

三、德国的政府预算管理

(一)预算原则

德国政府预算有明确的原则，其原则在《基本法》和《预算平衡法》中分别作了相关规定:

1.《基本法》中的预算原则

(1)完整性和统一性原则，即不允许任何预算以外的支出。除了国有企业和国家的特别基金外，任何机关不得有特别预算。

(2)收支平衡原则，即预算列出的财政支出，必须与预算列出的财政收入相等。

(3)年度有效性原则。财政预算只是一年的财政收支计划，多年的财政收支计划必须分解为年度的计划。

(4)提前性原则，即财政预算必须在财政年度开始前提出并且得到及时的批准。

(5)禁止超载原则，即要求在年度财政预算中仅仅考虑与年度收支有关的预算，其他均不予考虑。

2.《预算平衡法》中的预算原则

(1)经济法和节约原则。经济法原则在节约原则之上，即以尽可能少的支出达到一定的效果，或者以一定的支出达到尽可能好的效果。

(2)总体平衡原则，即用所有的收入平衡所有的支出，不存在对特别支出的优先考虑。同时，不允许因为没有相应的收入，而将重要的任务后推。预算的财政收支是当年的收支，区分支出权限和任务权限，

(3)毛收支原则，即收入和支出分开核算，不允许以收抵支和以支抵收。

(4)单项核算原则，即各项收入根据来源和各项支出根据目的作逐项核算。

(5)真实性和透明度原则，即要求各个预算项目应尽可能准确地核算和清晰地分类。

(二)预算法律体系

德国的预算法律分为一级和二级。一级预算法律中，预算管理类法律包括《预算原则法》、《联邦预算法》、《税收通则》、《联邦审计法庭法》、《促进经济稳定与增长法》、《财政平衡法》、《政府采购更新法》以及《反对限制竞争法》中有关政府采购的部分的法律。二级预算法律则包括《联邦议院规则》以及联邦财政部制定的各种规章制度等。德国是欧盟成员国，除了本国的各种财政法律外，其预算法律体系还包括欧盟的相关财政法律。

(三)预算体制

德国是联邦制国家，其预算体系由联邦、州、市镇三级组成。政府间财政关系的基础是在三级之间划分事权、分配财权和确定支出范围。具体地说，就是明确各级政府承担的公共事务，按照相关支出与任务一致的原则，确定支出范围。在财权上，实行以共享税为主体的分税制，各级政府必须负责自身的财政收支平衡。

(四)预算程序及管理

德国的财政年度采用历年制，即从每年1月1日至12月31日。德国预算程序的主要特点是:周期相对较短，从预算编制到完成立法一般不超过一年。预算程序分为预算编制、议会审议、预算执行、预算审计和评价四个阶段。

1.预算编制与审议

每年年初，联邦财政部向各预算部门发出编制预算的通知，各部门必须于3月前将预算草案提交财政部。联邦财政部根据各部门上报的预算草案，按照下列程序编制预算:第一，对部门上报的预算草案进行逐项审核，以使其与财政收支相符;第二，对已编制的当年财政计划进行重新评价，对部门提出的合理要求予以采纳;第三，将修订后的预算草案提交联邦经济部、各州财政部、联邦银行、联邦统计局和经济顾问委员会，由他们作出评价;第四，为力求编制的预算符合实际，联邦财政部要根据预算修改的结果，与各部门及部门内部的各预算级次进行谈判;第五，将已征求各方意见后的预算草案提交联邦审计院，征求审计部门的意见;第六，将最终的预算草案于6月前提交总理府，供内阁讨论，总理府通过后于8月前公布下一年度的预算草案。

联邦总理通常于9月1日前将通过的预算草案提交联邦议院和参议院。联邦议院一般对预算草案进行三读通过。初读一般在9月初，由财政部作关于政府财政政策的报告，代表各个党派的议员对草案提出基本看法。初读以后，众议院预算委员会作出具体的书面结论，并且传达到专业委员会和参议院。根据初读的结论，财政部作相关调整并提交二读。二读由众议院委员会提交议会全会对各个预算计划进行逐个决议。三读由参议院进行第二轮审议。如果联邦参议院对预算有异议，必须在3周之内向两院协调委员会提出。对于协调委员会提出的修改建议，议会必须重新决议。众议院和参议院通过以后，预算草案即产生法律效力。

2.预算执行与调整⁽¹¹⁾

预算一经确定，资金即通过电子转账系统划入各部门账户，由各部门内部的预算执行专员负责按法律规定执行预算。预算执行专员既是各个单项财政计划的资料准备人和作者，又是预算的执行者，他需要负责与联邦财政部和联邦审计院联系，磋商关于预算执行方面的事务。

由于德国的预算执行处于严格的监控之中，而且供给的标准较高，因而一般不会出现超预算执行的情况。预算执行中若有临时性、突发性的增支因素，由部门向财政部申报。追加支出必须同时满足三个条件:一是确实存在不可预见因素;二是支出必须要发生;三是额度较小，不得超过500万欧元。500万欧元以内由财政部研究追加预算，超出500万欧元须上报议会审议解决。

3.预算的审计和评价

德国的财政监督包括议会及联邦审计院监督、财政部监督、部门内部监督、中介机构的监督、新闻媒体的监督和社会公众的监督等。

(1)议会及审计院的监督。主要包括两方面:一是联邦审计院的账目审查;二是联邦议会下属审计委员会的政策审查。联邦审计院独立于议会和联邦政府，作为最高财政监督机构发挥作用。联邦审计院可以自行决定审计的时间、地点和内容。联邦审计院每月要对预算执行进行审计，并向议会提交审计结论。审计委员会则根据审计院的审计结论，召集财政部、审计院及有关部门代表对结论进行审核，形成决议草案并提交议会审议。年终，联邦审计院要对预算执行的年终决算进行审计，年终审计报告要提交议会预算委员会，作为议会批准决算的基本文件。根据联邦审计院年终决算报告的结论，审计委员会召集相关单位、财政部和联邦审计院的代表举行联席会议，对结论的各个细节进行审核。

(2)财政部门的监督。德国财政管理分为三个层次:一是联邦、州、地区政府的财政部门;二是在州一级设立高级财政管理署;三是在高级财政管理署下设立财税局。财税局的监督包括预算收入监督和预算支出监督两方面。在预算收入监督方面，主要是通过税务检查机构对税收收入监督，在州及州以下财税局均设有财政经济检查部，专门负责税务审计工作。在支出监督方面，财政部门接到各部门的请款报告后对照经议会批准的预算进行审核，凡不符合要求的都要剔除。此外，财税局内部也建立了制约机制，采取了开列账单与拨款相分离等办法。同时，财政局对财政支出的审核与拨款采用计算机管理，要求各用款单位每月报送报表，并对外公开，接受社会监督。

(3)政府部门的内部监督。德国政府各部门包括财政部均设有监督检查委员会，专门负责对预算支出资金的使用情况进行监督。同时，各部门也设立预审站，负责对本部门具体账目的检查。

(4)社会中介机构的监督。德国十分重视发挥中介机构在社会经济生活中的监督作用。德国注册会计师协会作为会计职业界的政治代表，是德国会计审计法案制定的主要智囊团，可以依法实施独立的或受托的预算检查。

(5)社会公众的监督。德国也非常注重社会公众对财政收支的监督，强调经议会批准的财政预算必须向社会公众公布，政府各部门每月财政收支报表都公开，审计院每季度通过公开出版的刊物《财政和税收统计》公布当月实际发生的财政收支数据，审计院的年度财政审计报告和议会批准的财政决算也必须向社会公开，接受公众监督。

四、美国的政府预算管理

美国是一个典型的联邦制国家。在美国联邦预算管理机构中，行政部门负责联邦预算的草拟和执行，国会负责联邦预算的审批和监督。预算的制订权和批准权、执行权和监督权分开，保证了预算管理的高效运转。

(一)预算体制

美国实行典型的分权型预算管理体制，即在宪法或相关法律确定各级政府独立事权的基础上，各级政府独立地行使各自的预算权力，采取一种自收自支、自求平衡、自行管理、自成一体的体制模式。由于各级没有统一的税法，在预算管理体制上，联邦和州及地方政府拥有各自的财税法律，遵循本级预算实行独立编制、审批、执行的管理制度。

(二)预算法律体系

美国是一个预算法律体系比较完备的国家，针对预算权限、预算编制、执行、绩效评价等环节均制定相应的法律法规进行规范和约束。

表10－2　美国联邦预算法案归纳(1789－2006年)

资料来源:美国联邦预算管理法律体系演变与启示.财贸研究，2009(6)．

从美国联邦预算法律体系的演变中，可以发现美国联邦预算过程对法律至上原则的恪守。这种完备的预算法律体系，保证了预算编制过程中的法治性及执行中的严肃性。

(三)预算程序及管理

美国的财政年度为每年10月1日至下一年的9月30日。美国预算程序的主要特点是周期较长，程序复杂，一般算需要24个月。美国预算程序主要分为四个阶段，即总统提出预算建议，国会审议通过，预算执行和决算。

1.预算编制与审批

美国实行收支两条线的预算编制制度，即预算支出和预算收入分别由不同的政府部门编制，其中预算收入的编制由财政部负责，而预算支出的编制由白宫行政管理和预算局(OMB)负责。以2011财年(2010年10月1日－2011年月30日)的预算为例，美国预算编制程序一般如下:

表10－3

续表10－3

2.预算执行与调整

美国预算执行主要由OMB和各部门负责。预算执行的主要内容包括:

(1)支出计划和审计。预算拨款前，各部门应向OMB提交详细的支出计划和拨款申请。OMB和审计部门将拨款申请与部门预算对照，确认支出授权和相应的资金后才进行拨款。

(2)年中审查。在财政年度的中期，OMB负责审查各部门的预算执行状况，并在每年7月发布中期审查报告;OMB还负责向国会集中提出各部门提出的补充拨款要求。

(3)税收计划与现金支付。预算收入和现金支付由财政部负责。税收计划执行的主要任务是确定课税对象，征收税款和有选择性地进行纳税审计。美国国内税务局(IRS)具体负责税收的征收管理。美国预算资金的支付和收入实行银行存款制，联邦政府资金存放在联邦储蓄体系内，现金支付凭政府签发的支票等提取，财政部的财务管理局具体管理现金业务;常见的支付方式是电子资金转账、信用证和支票付款。

(4)政府采购。联邦预算执行中有很大一部分工作是采购设备。政府各部门都设立专门的机构负责集中采购。采购的主要过程方式是招标、签约、进货验收。联邦计算机采购网络在其中发挥重要作用。

(5)执行监督。在美国，预算执行监督除了OMB的中期审查之外，还有其他监督方式，如立法机构(国会)的监督，立法机构的监督主要有立法调查。如果立法机构认为某一部门在预算执行中有非法行为，可以通过提出提案、安排专项调查和举行公开听证会等方式来审查该部门的行为。另外，联邦政府也在各部门内部建立了经常性的监督机制，如在部门设置监察长和财务长职位。监察长由总统任命，职责是实施定期的经常性审计并调查可能存在的欺诈、浪费和滥用政府资源的行为。近年来，联邦政府还在各部门内设置财务长职位，以加强定期的会计监督和绩效审核。

在预算执行中，对可能出现的一些特殊情况需要追加追减预算，政府制定了一系列与预算追加追减有关的法案，对预算调整实行严格管理。无论是总预算还是单位预算的调整，都必须报国会批准，在国会批准之前，总统无权追加预算。在每个财政年度内，国会至少有三次预算调整会议，研究审议预算的追加追减议案。

3.决算报告和审计

在预算执行的最后阶段，政府各部门需要对预算执行状况编制决算报告，并接受外部审计。各部门的决算报告是在内部审计的基础上作出的。外部审计是由部门外的独立小组完成的。预算执行审计的基本功能是确认会计系统的正确操作，判定责任授权、政策方向和内部管理的合法性、发现存在的浪费、管理不善和效率问题。美国的外部审计有两种情形:①立法部门的审计。美国会计总署(GAO)有一项涉及广泛的调查议程，可以对政府项目的全部细节进行检查，会计总署对国会负责。②联合型的单一审计。1996年美国国会修订了1984年制定的《单一审计法案》，规定年度内接受联邦资金达30万美元以上的州、地方政府和非营利组织，必须接受单一审计。单一审计主要是针对会计系统及对联邦资金处理方式的审计。外部审计人员来自会计总署，也包括受聘的美国六大会计师事务所。外部独立审计通常给出结论和审计报告，国会根据审计报告举行听证会，批准决算报告。

五、日本的政府预算管理

(一)预算体系

日本预算是多式预算，其中央预算分为一般会计预算、特别会计预算和政府关联机构预算三大类，地方预算一般分为一般会计预算和特别会计预算。

1.一般会计预算

日本一般会计预算与理论上的经常预算基本相同，其主要区别是一般会计预算在收入方面包括国债，在支出方面包括拨款投资支出和国债偿还。

2.特别会计预算

特别会计预算是根据规定设置的分类管理型事业预算，主要包括事业特别会计预算、管理特别会计预算、保险特别会计预算、融资特别会计预算、整理特别会计预算五大类。

3.政府关联机构预算是由中央政府提供资本金的经营事业尤其是融资型业务机构的预算

将其从中央一般会计预算独立出来目的是为了能灵活运用企业经营规则，提高营运效率。

另外，日本没有独立的社会保障预算和国有资本经营预算。社会保障预算主要在保险特别会计预算中反映，国有资金经营预算主要在政府关联机构预算以及融资特别会计预算中反映。从日本预算体系的构成可以看出，日本预算体系有两大特点:一是政府预算的范围广泛，预算形式多样，这两大特点是日本能够比较好地解决扩大财源与提高效益这两大预算资源配置问题，使政府预算的总体功能能得以有效发挥⁽¹²⁾。

(二)预算体制

日本实行都道府县和市町村两级预算，具体包括东京都、北海道、大阪府、京都府、43个县和1 793个市町村。日本宪法规定，都道府县和市町村在行政权上地位平等，相互独立，各自在法律规定的职权内行事。

(三)预算法律体系

日本的预算法律体系中，宪法类法律包括《宪法》、《地方自治法》、《地方财政法》和《国会法》。日本将基本财政事项纳入《宪法》的专章规定，对处理财政的权限、收支职责、国债负担、租税征收、预备费设置、预决算监督等基本问题作了规定。《地方自治法》是关于地方自治的基本法，该法规定了地方财政体制的基本问题。《地方财政法》则是根据《地方自治法》相关条款而制定的，主要规定关于地方财政运营和中央与地方财政之间的关系等方面的基本准则。《国会法》则对于国会有关预算的职权进行了规定。

具体关于预算管理类的法律包括《财政法》、《公共会计法》、《审计委员会法》、《关于补助金等预算执行适当花的法律》等。《财政法》主要规定预算等事宜，对国家预算和其他财政收支的基本事项作了规定。

(四)预算程序及管理

与君主立宪制的政体相适应，日本确立了立宪财政制度，以宪法的形式明确规定财政的处理权限在议会。内阁是负责准备预算及向议会提交预算的唯一机构。内阁每年度编制的财政预算，必须提交议会，由议会审议决定。

1.预算编制与审批

日本的财政年度每年4月1日至下一年的3月31日。日本中央财政预算的决策权属于内阁，但实际决策权在大藏省，其中，大藏省的财政理事会起重要作用。财政理事会专门调查和研究国家预算的关键问题，负责组织预算编制和协调工作，发布预算指导，组织各政府部门根据内阁批准的方针和政策准备本部门的预算。在各个部门预算的基础上，由大藏省所属的预算局起草政府预算草案，负责与各部门沟通、协商和调整，准备全部预算文件，并安排各部门准备其他预算文件。

日本国会负责预算审批管理。日本国会实行众议院和参议院两院制，其中众议院拥有对预算的最终审批权。在实际审批过程中，众议院预算委员会首先对预算草案进行审查，然后召开听证会，大藏省长官和各部门长官陈述预算的政府思想和功能，回答议员们的质询，最后由众议院全体大会投票表决，随后进行修改并将众议院通过的预算草案送交参议院审议。参议院预算委员会审查后，参议院全体大会投票表决，若投票通过，则完成审批过程。若参议院表决未通过，参、众两院成立协调委员会进行协调。如国会在接受预算草案后的30天内不能达成一致，则众议院的批准就代表国会的批准。日本国会在审批中主要对预算支出规模进行压缩，不能增加支出。

2.预算执行与调整⁽¹³⁾

日本大藏省和各行政部门负责组织预算执行。预算执行一般分为两个阶段:一是签约阶段;二是拨款阶段。在签约阶段，各预算执行部门要同大藏省签订责任合同，同时作一个详细的支出计划，交由大藏省长官审定批准，另外还须在每个季度提交一份关于主要项目的支出计划，由大藏省长官根据财政收支情况和金融市场条件来批准。在拨款阶段，通常由大藏省长官提出一份支付计划给日本银行，日本银行根据支付计划和大藏省签发的支票具体负责向各部门支付。大藏省设专职长官负责签发支票。

在预算执行阶段因发生特别紧要的经费支出或债务负担等而需要追加预算，遵照预算编制程序编制补充预算，并将其提交国会审批。在预算执行中进行部门之间、项目之间的资金融通，也须经国会审批。

3.预算审计与监督

按照《宪法》规定，日本在战后实行财政公开制度，政府的财政收支状况接受国会、会计检察院和全体国民三方面的监督。国会的监督主要是通过审批环节控制预算支出的规模及使用方向。日本国会还有权要求预算全面列示所有财政支出，不允许有任何不列入预算的政府支出，且各项支出要求详细列示。

会计检察院独立于内阁，根据宪法和国家收入支出决策对预算进行检查。日本每年的预算决算，均先由内阁送交会计检察院审查，之后再由内阁把决算连同会计检察院的审查报告一并送交国会决算委员会审议通过。

六、西方发达国家的预算管理特征

由英国、法国、德国、美国及日本的预算管理可以归纳出发达国家预算管理的一些基本特征:

(一)预算编制时间长，操作程序规范

发达国家预算编制的时间均较长，美国18个月，英国16个月，法国12个月、德国8个月、日本12个月。由于编制时间较长，且准备工作相当充分，使预算细化程度较高。同时，在较长的预算编制周期中，对每一阶段的工作都做了严格的规定，使预算编制实现了规范化、程序化。预算编制是政府预算程序的起始点，周密的准备过程有效地保障了预算编制的质量。

(二)预算程序法制化程度较高

英国、法国、德国、美国以及日本的预算法律体系比较健全，对预算程序各环节都有明确的法律要求和法律保障，法律约束性很强。

(三)对预算执行过程的约束非常严格

预算一经立法机构审议通过，就形成年度预算法案，各部门各单位都必须依法严格执行，未经国会通过，任何人无权任何更改。发达国家在预算执行调整方面的管理也极为严格，如需要追加支出，必须按立法程序办事。预算执行过程中，在项目之间、经常性支出与资本性支出之间都不能随意调整，对违反预算法的行为，立法机构要追究政府的责任。

(四)实施多层次的预算监督机制

发达国家已经形成了多层次的预算监督机制:一是议会或国会的监督，二是审计部门的监督，三是财政系统的内部监督，增强了预算监督的有效性。如法国通过财政监督专员、公共会计、财务总监和税务稽查等体系，强化了对预算执行的监督和审计。