财政支出总量不能超过财政收入

第二节　财政支出规模分析

一、财政支出规模的含义及衡量指标

(一)　财政支出规模的含义

财政支出规模是指在一定时期内(通常是一个预算年度)政府实际使用财政资金的总量水平。财政支出规模是在政府与非政府部门之间进行资金配置的问题。通过分析影响财政支出的因素，可以确定合理的政府财政支出规模和结构，为政府制定财政支出政策提供参考依据。

(二)　衡量财政支出规模的指标

在阐述衡量财政支出规模的指标之前，先来介绍如何衡量政府的活动规模。衡量政府的活动规模，既可以选择财政收入指标，也可以选择财政支出指标。一般来讲，对于政府而言，在一定时期之内，财政收支似乎应该是相等的，因此，选择财政收入指标还是财政支出指标来衡量，似乎没有本质的区别，其实不然。这是因为在大多数国家的大多数财政年度中，财政支出与财政收入的规模并不是相等的，通常财政支出的规模要大于财政收入。由于财政收入中是不包括债务收入的，而财政收支之间的差额——赤字通常又是由债务收入来弥补的，这样就导致了财政支出通常要大于财政收入。

人们通常认为，财政支出指标比财政收入指标更适合用来衡量政府的活动规模。这是因为:

第一，财政收入占GDP的比重常常被人们看作衡量政府集中程度的指标，而财政支出占GDP的比重要更贴近实际。因为财政支出是政府对GDP实际使用和支配的规模，财政收入只是表示了政府可能使用和支配的规模，它常常并不代表实际发生的规模。

第二，财政收入反映的是政府参与GDP分配过程的活动，财政支出反映的则是政府在GDP使用过程中的活动。从社会再生产过程来看，财政支出是通过其规模和结构来实现资源的配置，直接影响社会再生产的规模和结构的。政府分配的全过程固然起始于财政收入，但却是通过财政支出最终完成的。

第三，财政收入和财政支出都体现了政府对宏观经济运行的调控，但财政支出更能全面而准确地反映政府对宏观经济运行的调控能力。财政的资源配置、收入分配和调控经济的职能，都是更直接地通过财政支出来执行的。

财政支出规模是一个财政年度内财政支出的总额。它反映的是政府在一定时期内支配使用的社会资源量，是考察政府活动规模及其满足公共需要能力的重要指标。

衡量财政支出规模的指标主要有两种:绝对量指标和相对量指标。绝对量指标是指财政支出总额，它直接用货币量表示财政支出的数额，比较直观、具体地反映一段时期政府的活动规模。相对量指标通常用财政支出占GDP的比重来表示，它说明在一定时期内GDP中由政府集中和支配的份额，可以全面衡量政府在整个社会经济中的相对重要性。这两个指标各有所长，也各有不足，在财政支出规模的理论研究和现实分析中，一般会根据实际需要选用不同的指标。但在对财政支出规模进行横向或纵向比较时，通常会选用相对指标，因为这样有利于将不同币种之间的汇率差异或不同时期的币值差异等因素消除掉，以便比较各国政府的财力状况。

从时间的角度看，可把衡量指标分为静态指标和动态指标两大类。

1.静态指标

所谓静态指标，是指反映某一时段静止的财政支出规模状况的指标。衡量财政支出规模的静态指标有两类:一是绝对量指标，另一是相对量指标。

绝对量指标包括政府财政支出总额、中央政府财政支出总额、地方政府财政支出总额等。财政支出绝对量指标反映了一国或一个地区在一定时期内政府财力集中程度，体现政府配置资源的力度。一般而言，政府财政支出绝对量大，说明政府占有的社会资源多;政府财政支出绝对量小，说明政府占有的社会资源少。但是，财政支出绝对量指标存在缺陷，因为它不能进行横向比较，即不能比较两个同级政府或两国政府的财力状况，因此，还要用相对指标来衡量政府财力的变化情况，只有把绝对指标和相对指标结合起来，才能更好地衡量政府的财力状况。

财政支出相对量指标是指一定时期内财政支出与有关经济和社会指标的比率，是衡量财政支出规模的主要指标。财政支出相对量指标的一个最大的优点，就是可以把两个或多个同级政府的财力进行对比分析，也可以把两个国家或多个国家政府的财力状况进行对比分析。一般认为，衡量财政支出相对规模的指标体系中最常用的是财政支出占国内生产总值的比重。

这个指标反映在一年的国内生产总值中政府集中和分配的份额，可以全面衡量政府经济在整个经济结构中的相对重要性。具体的公式是:

财政支出比率=财政支出/国内生产总值

2.动态指标

财政支出规模动态指标是指反映一定时期内财政支出规模随国民经济变化而变化的指标。常用的衡量财政支出规模的动态指标主要有财政支出弹性和财政支出边际倾向两项指标。

财政支出弹性指标反映的是财政支出规模对国内生产总值规模变化的反应程度。用公式可表示为:

财政支出弹性=财政支出增长率/国内生产总值增长率如果财政支出增长率等于国内生产总值增长率，则财政支出弹性为1，即财政支出占国内生产总值比重保持不变;如果财政支出增长率小于国内生产总值增长率，则财政支出弹性小于1，即财政支出占国内生产总值比重下降;如果财政支出增长率大于国内生产总值增长率，则财政支出弹性大于1，即财政支出占国内生产总值比重提高。

财政支出边际倾向为财政支出增量与国内生产总值增量之比，用公式可表示为:

财政支出边际倾向=财政支出增量/国内生产总值增量

如果财政支出边际倾向增加，意味着财政支出占国内生产总值比重增加;如果财政支出边际倾向减少，意味着财政支出占国内生产总值比重下降。

这个指标表示国内生产总值的增长引起财政支出增长幅度的大小，即财政支出增长幅度占国内生产总值增长幅度的比例。假设第i年财政支出增长率为E_i，GDP增长率为R_i，则财政支出弹性η_i=E_i/R_i。这里i=1，2，3，…，n。

假设第i年和第i-1年财政支出分别为G_i和G_i-1，第i年和第i-1年GDP分别为

Yi和Y_i-1，如果η_i＞1，则G_i/Y_i＞G_i-1/R_i-1;如果η_i＜1，则G_i/Y_i＜G_i-1/R_i-1;如果η_i=1，则G_i/Y_i=G_i-1/R_i-1。即，如财政支出弹性大于1，则说明财政支出占国内生产总值的比重上升;财政支出弹性等于1，财政支出与国内生产总值保持同一比例增长，则财政支出占国内生产总值的比重保持不变;财政支出弹性小于1，财政支出增长低于国内生产总值的增长，则反映财政支出占国内生产总值的比重下降。

二、财政支出规模变化趋势

(一)　财政支出规模变化的一般趋势

财政支出的规模，或者说财政支出占GDP的比重，每个国家都各不相同。但从全球范围来看，无论是绝对量还是相对量，财政支出都呈现出不断增长的趋势。

以美国联邦政府的财政支出为例，从1960年到2005年的45年间，美国联邦政府财政支出的绝对规模从1960年的921.91亿美元增加到了2005年的24 722.05亿美元，增长了近26倍。在财政支出绝对数额快速增长的同时，美国财政支出占GDP的相对比重总体上也呈现出不断上升的态势，从1880年的8%提高了2005年的35.21%。

表3-1反映了1880—2005年部分发达国家财政支出占GDP的比重变化的情况。从表3-1中可以看出，从长期来看，部分发达国家财政支出占GDP的比重呈现不断增长的趋势，但这种增长不是没有止境的，进入21世纪以后，部分发达国家财政支出占GDP的比重与20世纪90年代相比有比较明显的下降，这是其调整财政政策所致。当然，仔细观察就会发现，这些西方国家财政支出规模不断增长的趋势并不因各国经济发展水平的不同而有所差异，只是增长速度有所不同而已。

表3-1　部分发达国家财政支出占GDP的比重　(%)

资料来源:《1988年世界发展报告》，第44页，中国财政经济出版社，1988年;IMF，Government Finance Statistics，Yearbook，2006.

再观察表3-2，发展中国家中央政府支出总额占GNP的比重在1972年的平均水平为18.7%，到了1985年上升为26.4%，呈现一个不断上升的趋势。其中低收入国家和中等收入国家都表现出同样的增长趋势;工业化国家也是一样，1972年中央政府支出总额占GNP的比重为22.2%，到了1985年上升为28.6%。当然，一般来讲，工业化国家财政支出占GNP的比重要高于发展中国家。

表3-2　中央政府支出总额占GNP的比重　(%)

资料来源:《1988年世界发展报告》，第46页，中国财政经济出版社，1988年。

(二)　中国财政支出规模变化

1.1952—1977年财政支出规模变化

下面来介绍1952—1977年中国财政支出规模的变化情况。这里仅以预算内财政支出来分析我国的财政支出规模变化的情况。如表3-3所示，1952年我国GDP为679亿元，财政支出为172.07亿元，财政支出占GDP的比重为25.34%。以后乃至整个20世纪50年代，GDP、财政支出和财政支出占GDP的比重都呈现增长趋势，到1960年，财政支出占GDP的比重达到历史罕见的44.18%。在20世纪60年代，中国的GDP、财政支出仍在增加，但增加的比较缓慢，而财政支出占GDP的比重较20世纪50年代要低，在20%-30%之间徘徊。进入20世纪70年代，GDP、财政支出仍在缓慢增长，财政支出占GDP的比重在26%-30%之间徘徊，在20世纪70年代后期，财政支出占GDP的比重比20世纪70年代前期还有所下降。

表3-3　1952-1977年中国财政支出规模变化

续表

资料来源:《新中国成立55年资料汇编》，中国统计出版社，2005年。

从表3-3不难看出，改革开放之前的大约30年的时间中，财政支出占GDP的比重大体上在20%-40%之间，明显高于改革开放之后的情况，这显然是与当时计划经济体制时期公共部门在资源配置过程中发挥的主导作用密不可分的。

2.1978—2009年财政支出规模变化

表3-4反映中国1978—2009年GDP、财政支出及财政支出占GDP的比重的变化情况。从表3-4可以看出，在这一时期，中国GDP规模呈现迅速增长的势头，相应的财政支出也呈现不断增长的趋势，但财政支出占GDP的比重却出现先跌后升的情况。1978年，中国财政支出占GDP的比重为30.8%，此后，由于实施扩权让利的财政体制改革和经济体制改革，政府集中的财力分散，导致这一比重下降，直到1995年和1996年，这一比重跌到了11.2%，为历史上的最低水平。

表3-4　中国1978—2009年GDP、财政支出及财政支出占GDP的比重数据表

续表

资料来源:《中国统计年鉴(2010)》，中国统计出版社，2010年;《新中国成立55年资料汇编》，中国统计出版社，2005年。

1996年之后，分税制财政体制开始发挥效应，我国的GDP、财政支出及财政支出占GDP比重都呈现出不断攀升的态势。到2000年，财政支出占GDP比重上升到16%; 2008年这一比重为19.9%;2009年为22.8%。因为我国在这一时期正处于社会经济迅猛发展的阶段，需要大量的交通、能源、通信等社会基础设施，同时教育、医疗、社会保障等民生问题的解决也需要政府加大财政投入力度。总之，随着市场经济的发展，政府的社会职能将逐步扩大，过度否定政府在社会经济发展过程中的作用也是不正确的，财政支出的规模需要与市场经济体制的发展相适应。根据瓦格纳定律和“政府活动扩张论”等理论，可以预见，随着我国社会经济的继续发展，我国财政支出的规模在未来还将逐步扩大。

三、影响财政支出规模的因素

一般情况下，财政支出的规模取决于一国政府财政活动的范围，通常受以下四方面因素的影响。

(一)　经济性因素

经济性因素主要指经济发展的水平、经济体制的选择和政府的经济干预政策等。经济发展水平的高低，决定了社会财富的多少。一般来说，社会财富的不断增加，会导致政府的收入增加，从而不仅为财政支出规模的扩大提供了可能性，也会在一定程度上刺激和带动财政支出扩大规模。

经济体制的选择也会对财政支出规模产生影响，最为明显的例证就是我国经济体制改革前后的变化。在实行计划经济体制的年代，政府包揽了一切，实行“统收统支”的财政制度，政府是资源配置最主要的渠道，政府财政支出在GDP中的比重自然较高，一般都在25%以上;改革开放之后，社会主义市场经济体制逐步确立，市场在资源配置中起到了基础性作用，政府在资源配置中的比重逐渐降低，反映在财政支出占GDP的比重呈下降趋势，到1995年，我国财政支出占GDP的比重已经下降到了11.2%。

政府的经济干预政策也对财政支出的规模有着重要影响。一般而言，政府干预的范围越广、干预的程度越深，财政支出的规模就越大。例如，自1998年我国实施积极财政政策以来，财政支出占GDP的比重有了明显的上升。应当指出的是，如果政府的经济干预主要是通过政府管制而非通过政府的资源配置活动或收入转移来进行的，那么对财政支出规模的影响将并不明显，这可以解释我国在计划经济时期很多年份的财政支出占GDP的比重都介于25%和30%之间的现象。

(二)　政治性因素

政治性因素对财政支出规模的影响主要体现在两个方面:一是其政局的稳定性。当一国政局不稳，出现内乱或外部冲突等突发性事件时，财政支出的规模就会出现超常规的扩大，最明显的例证就是第二次世界大战期间各参战国财政支出的大幅飙升。二是一国政府机构的行政效率。若一国的政府机构臃肿、人浮于事、效率低下，则行政人员经费必然增多，财政支出规模也将相应扩大。

(三)　社会性因素

社会性因素包括人口、文化、教育、种族等因素，这些因素也会对财政支出的规模产生影响。例如，发展中国家的人口基数大、增长快，相应的教育、救济贫困人口的支出压力便大;而在一些发达国家，老龄化问题、公众对改善社会生活质量的需求，也会对财政支出提出新的要求。另外，一个国家的社会福利政策取向、人文背景也会使财政支出的规模呈现出差异性。例如，同样是实行市场经济的发达国家，美国和瑞典的财政支出规模差别很大，2005年美国政府财政支出占GDP的比重为35.21%，而瑞典高达54.99%^[5]，主要原因就是瑞典实行的是高福利政策。

(四)　国际性因素

20世纪80年代以来，世界经济一体化的趋势日益明显，国与国之间的联系更加紧密，因此，一国的财政政策必然会对其他国家的财政政策产生影响。尤其是2008年在世界范围内爆发的金融危机，各国都采用积极的财政政策加以应对，表现为各国财政支出规模相应都在大幅度地提高，这充分说明某国财政支出的扩大受其他各国财政支出扩大的影响。

四、加强财政支出管理

(一)　完善财政预算管理体制

国外财政实践表明，财政模式与预算制度密不可分，政府预算制度为财政模式的形成和存在提供了基础形式。一是财政预算体制从基数法预算体制逐步调整为零基预算体制。基数法在一定程度上缺乏科学性和刚性，而零基预算只以社会经济发展的预测为依据，不考虑以前的财政收支情况，具有以下优点:一方面可提高预算编制的公开性和透明度，有利于促进财政资金分配的规范化、程序化;另一方面可以优化支出结构，这对确保地方财政的预算收支平衡起着重要作用。二是全面推行政府采购制度。从国外经验看，政府采购制度的主要功能是发挥宏观调控作用。因此，我国的政府采购应有意识地发挥宏观调控作用，大型采购项目应更多地分配给欠发达地区，还有一些产品采购项目可更多地分配给需扶持的国有企业。这样做比单纯拨付资金更有效，而且可以改变过去财政支出一拨了之、管理粗放的状况，从而提高财政资金的使用效率。同时，还可以避免财政资金使用者与最终商品和劳务提供者“合谋”。三是推行国库集中收付制度。国库集中收付制度是按照国际惯例，公正、公开、公平地优化财政收支行为的制度安排，旨在提高财政支出效率。

(二)　加强规范与监督财政支出行为

首先是充分发挥各级人民代表大会的监督作用，使其在编制预算、审核预算、执行预算和决算中的监督作用越来越明显，从而使财政支出越来越规范。同时，应尽快修改《预算法》，增加财政违法责任追究、确保对困难地区的转移支付等条款，用法律维护财政的严肃性。其次是发挥审计、会计等中介机构和各预算执行单位的监督作用，加强各级审计部门的监督。凡是财政涉及的地方，都必须审计，对有关单位和个人实行问责制度。由于预算资金是由具体的政府部门来实施的，直接关系到财政资金使用的规范性、效益性、公平性，因此必须加强部门预算执行的检查和监督，加强财会人员的法制和诚信教育。最后是发挥财政部门的监督作用。财政部门是代表政府进行财政资金分配与管理的执行机构，对财政资金分配具有最直接的责任，当然也最了解财政资金支出的有关动态信息，因此这是有效防止财政支出“越位”、“缺位”的关键所在。