中国的公共教育支出

第三节　中国的公共教育支出

一、中国公共教育支出制度的演变

中国公共教育支出制度，从新中国建立以来，经历了一个发展变化、不断完善的过程。

(一)　中央统一财政与分级管理(1949～1980年)

建国初期，为了恢复和发展国民经济，我国实行高度集中的计划经济模式。财政采取统收统支政策，所有事业投资都由中央集中掌握，实行“计划定、财政拨、银行管”的管理方式，与这种统收统支的体制相适应，整个教育支出的管理也采取了集中统一管理体制。

1950～1954年，实行中央统一财政收支，三级预算管理的教育支出体制。即设立中央、大行政区、省三级财政机构管理国家财政，1954年后撤销大行政区，改设为中央、省、县(市)新三级财政体制。相应地，教育支出也形成三级预算和拨款体制。1950年3月，政务院对教育经费的预算、支出、管理作出了如下规定:“中央直接管理的大中小学经费列入中央人民政府项算，由财政部掌管;各大行政区、省(市)管理的县立中学以上教育事业费，分别列入各大行政区及省(市)项算内。”^[17]

1954年后，实行“条块结合、以块为主”的教育支出制度。国家财政预算按照“统一领导、分级管理”的体制安排，教育支出由中央和地方财政共同解决，但主要依靠地方政府，地方教育经费如有不足应报请省级政府解决，省级政府无力解决时再转报中央。从1972年起，中央在安排下达国家财政预算时，把教育事业费支出单列一款，戴帽下达，专款专用。

(二)　地方负责与分级管理(1980～1994年)

1980年进行财政体制改革，实行“划分收支，分级包干”的“分灶吃饭”新财政体制;1984年推行“划分税种、核定收支、分级包干”财政体制;1989年实施“财政大包干体制”。适应财政体制的改革，教育经费管理体制也相应进行了改革。80年代中期，教育管理体制也有较大调整，实行基础教育地方管理、高等教育中央和地方两级管理。教育支出分别由中央和地方两级财政负担。具体而言，基础教育由地方负担和筹集，中央只给予少量专项补助。高等教育根据学校的行政隶属关系，分别由中央和地方财政负担。

(三)　教育财政的新体制(1994年后至今)

随着改革开放的深入，人们对教育支出观念的改变，刺激了教育需求，也激发了多元教育供给。原有的单一财政性教育投资体制与教育事业发展之间的矛盾日益突出，发展教育越来越成为经济增长的投入要素，建立多渠道筹集经费的教育投资体制呼声逾来逾高。1994年在财政预算体制改革的指导思想下，国家建立以财政拨款为主，其他多种渠道筹借教育经费为辅的体制。1995年全国人大通过了《教育法》，1998年8月全国人大常委会通过了《高等教育法》，国务院有关部门和地方政府制定了有关的法规和有关教育支出的条款，使多元教育投入纳入法制规范，形成了以财政拨款为主，城乡教育费附加，学杂费、校产和社会服务收入、社会团体和个人捐赠、教育基金等多元的教育投资体制。

二、中国公共教育支出规模发展现状

对教育的财政投入是一国教育事业发展的基础，合理适度的教育财政支出规模直接决定着教育事业的发展水平与速度，也是保证教育与经济协调发展的必要条件。建国以来，党和国家高度重视教育事业的发展，尤其是改革开放以来，我国的教育事业获得了长足的进步，我国在教育投资方面取得了飞速的发展，教育投资总量逐年增加。

(一)　公共教育支出占财政支出比例

改革开放以来，我国确立了优先发展和投资教育的方针，我国用于公共教育的财政支出经费大幅度增长，从绝对规模上看，1978年，我国公共教育支出为76.23亿元，截至2009年增长到10 437.54亿元，增长了137倍，有力支持了我国教育事业的发展。公共教育支出占政府财政支出的比重，体现了教育支出在公共预算中的地位，这在很大程度上反映了政府公共财政预算的优先安排向社会发展领域倾斜的状况。然而在我国公共教育支出总量快速增长的同时，公共教育支出占财政支出的比重总体上呈下降趋势(见图4-1)，在各年份之间表现也不稳定，频繁波动且降幅较大，从1996年最高的17.84%降至2005年的13.35%，2006年后又有所回升。但这项指标并没有完全达到《中国教育改革和发展纲要》提出预算内教育经费支出占财政预算支出总额的比重不低于15%的目标。

图4-1　1993～2009年间公共教育支出与财政支出的比例(%)

(二)　公共教育支出占国内生产总值的比例

虽然我国用于公共教育的财政支出经费显著增加，但是从公共教育支出占国内生产总值(GDP)的比例这一指标来看，尽管国家在公共教育的财政支出方面作了很大的努力，但仍然处于较低的水平。有关研究表明，当人均GDP达到800-1 000美元时，公共教育经费占GDP的比重下限为4.07%～4.25%。我国早在1998年人均GDP就已经超过了800美元，但教育支出占GDP的比重多年来一直在2%～3%之间徘徊，2009年全国财政教育支出仅占GDP的3%(见图4-2)，目前的教育支出水平即使与我国早在1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》中承诺的“实现国家财政教育经费占国民生产总值4%”的目标还存在一定的差距。

图4-2　1993～2009年教育支出占GDP的比重(%)

从国际比较来看，发达国家公共教育支出占GDP比重一般高于发展中国家，经济发展水平越高，比重也越大。1995年公共教育经费占GDP的比重世界平均为5.2%，发达国家为5.5%，发展中国家为4.6%，最不发达国家为3.6%，而我国这一指标一直未超过3.5%，不仅远低于发达国家和世界平均水平，甚至还低于最不发达国家的水平。欧盟委员会2008年发表的《教育进展监测报告》统计，自2000年以来欧盟国家教育投入在不断增加，欧盟27国公共教育支出占GDP的比例从2000年的4.86%增加到2005年的5.03%，年均增长0.7%。据OECD的2008年《教育概览》报告统计，从单个国家来看，在OECD成员国中，比例最高的为北欧国家，丹麦公共教育支出占GDP的比重几乎一直维持在6%以上，美国、英国、法国、德国、意大利等国家该比例处于4%～6%之间，处于发展中国家的巴西公共教育支出占GDP的比例为4.4%，墨西哥为5.3%。在所有国家中，中国与世界主要国家公共教育支出规模间的差距还是比较明显的。

(三)　预算内教育拨款增长比例

新中国建立以后，全国教育经费中的大部分一直为国家财政性教育经费(包括各级政府的教育拨款、各级政府征收的用于教育的税费、企业办学经费支出和校办产业减免税等)，国家财政性教育经费中的主体为预算内教育经费，2006年达到91.29%，并且预算内教育经费的增长略快于国家财政性教育经费的增长(见图4-3)。这说明我国教育经费的来源仍然以政府为主体，国家财政性教育经费中的预算内教育经费的增长速度与非预算内教育经费增长速度基本持平。

图4-3　1982～2006年预算内教育经费的增长和国家财政性教育经费的增长

(四)　人均公共教育支出

我国虽然逐年增加公共教育投入支出，但从人均教育支出角度来看，我国的人均教育支出非常低。目前中国的人均公共教育支出仅为42美元，美国为2 684美元，是中国的63.9倍。如果考虑到人口的因素，我们以人均GDP来比较，中国人均公共教育支出仅为人均GDP的0.82%。美国为6.10%，是中国的7.44倍;俄罗斯为1.87%，是中国的2.28倍;巴西为2.29%，是中国的2.79倍。我国不仅与发达国家有着很大差距，即使在新兴的“金砖四国”中，中国的教育投入也排在末位。

(五)　生均教育经费指数

生均教育经费指数，即生均教育经费占人均GDP的比值，是一个把教育经费与国家富裕程度综合考虑的衡量指标。它既反映了教育经费与人均经济收入的关系，而且还在不同的年度、不同的国家和地区间具有相对的稳定性。2005年经合组织成员国的小学和初中生均教育经费指数分别为21%和24%。2008年，我国普通小学生均教育经费指数为15%，普通初中生均教育经费指数为20%，比2005年经合组织成员国平均水平分别低6个和4个百分点。这表明，我国公共教育支出及保障仍处于较低水平。

三、中国财政教育支出结构现状

(一)　三级教育支出比例

衡量一个国家公共教育支出结构的主要指标是该国初等教育、中等教育、高等教育三级教育支出在总的公共教育支出中所占的比例。教育支出孰轻孰重，是优先普及基础教育还是优先发展高等教育，对社会整体的公平和效率影响至关重大，而且教育结构的优化又会对经济结构的调整与优化产生重要影响，教育经费分配的变化是与经济、教育发展变化相适应的。

世界上多个国家的经济发展证明，初等教育、中等教育和高等教育的投资收益率是递减的(见表4-1)，三级教育支出比例是随教育的发展变化而变化的。联合国教科文组织的有关资料表明，各国政府教育拨款在教育层次中的分配比重随着经济发展水平的不同而变化。在经济发展的初期，不会对教育的发展提比较高的要求，因此在整个人力资本存量都比较低的时候，教育投资的重点是初等教育。随着国家经济的发展，在初等教育普及的情况下，才发展中等教育，然后是高等教育，教育经费分配也相应调整。发达国家已基本上普及了初等教育，中等教育与高等教育发展水平较高，因此，中等教育与高等教育经费支出所占比例也较高。而发展中国家教育比较落后，教育重点在初等教育，初等教育的投资比高等教育的投资更有效率，更能体现公平，所以初等教育所占比例较大。

表4-1　教育投资收益率的国际水平比较

资料来源:世界银行:《1998/99年世界发展报告:知识与发展》教育投资收益率=教育收益/教育投资。

当前我国初等、中等教育经费支出与发达国家平均水平还有不小差距，高等教育经费支出比重却又大大高于许多发达国家水平。近年来，我国政府加大了对基础教育的投入，高等教育投入在三级教育投入中的比重开始呈下降趋势，教育支出的级差处于逐步缩小的趋势，据表4-2的统计数据显示我国三级(初、中、高等教育)生均经费支出从1993年的1∶2.24∶25.2降至2009年的1∶1.29∶2.54，但与世界发达国家(OECD相应比例仅为1∶1.26∶1.54^[18])相比而言，我国用于基础教育的比例仍然过低。我国在三级教育上的财政性教育支出分配不合理导致了基础教育上财政性教育经费投入不足和高等教育上财政性教育经费投入过剩，这种倒挂的支出状况无法满足我国现阶段的教育需求，无法实现教育经费的高配置效率，不利于初等教育、中等教育和高等教育三者的协调发展，更不利于教育公平的实现。

表4-2　三级教育在校学生年生均经费支出比例

资料来源:1993～2009年全国教育经费执行情况统计公告

(二)　教育支出的区域结构

从政府管理体制角度来看，我国目前以行政分权和分税制为特征的财政管理体制下，教育事权都属于地方政府，各级政府间的教育支出责任体制为基础教育经费以地方政府为主，中央和省级通过专项转移支付的形式进行补助;高等教育实行中央和省两级管理，以省为主的体制。从财政分权体制角度来说，我国实行一级政府一级预算的制度，上级政府只拥有对下级政府进行财政转移支付或监督指导的权力，并没有直接干预地方政府财政预算的权力。因此，地方的教育支出主要由当地政府负责，地方政府可用财力的多少直接影响了该地区公共教育支出的水平。

我国幅员辽阔，各地区间的社会经济发展状况存在着较大差异，财力状况也大相径庭，导致不同地区的财政性教育投入差异悬殊，地区间教育投入分布很不平衡。2009年预算内教育经费投入居前三位的省区都是东部发达地区，分别是广东、江苏和山东，其财政性教育经费投入分别是903.57亿元、710.05亿元和615.11亿元;位居最后三位的省区都在西部地区，分别是西藏、宁夏和青海，其预算内教育经费投入分别是57.71亿元、67.19亿元、72.29亿元。位居第一位的广东省预算内教育经费投入竟达到最后一位西藏的预算内教育经费投入的16倍，财政性教育支出的地区差异之大可见一斑。

东部沿海发达地区同中西部不发达地区之间差异明显。东部地区由于经济发达，财政对教育投入比较多，同时经费的其他来源也比较充裕。对于贫困的西部来说，教育经费对财政的依赖性很大，而偏偏财政收入增长缓慢，使得经费严重短缺，这样又进一步加大了地区间教育投入的差距。东部地区教育支出要比中西部地区高得多，东部、中部、西部教育投资呈递减的梯级分布，且梯次差距日益增大。1992年中西部地区支出之和为东部的2/3，2001年东中西部教育经费支出额之比为1∶0.41∶0.26。虽然这种比例差距在国家实施西部大开发，2006年西部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费以后有所缓和，但地区间的教育经费差距仍然存在。

这种教育投入的分级负担和地区经济发展水平的差异带来了地区间教育投入的差异，导致地区间人才、技术、劳动力素质的差距，加大了东西部经济水平、社会发展水平差距，导致经济不发达地区与发达地区的差距日益扩大，不利于整个经济的健康发展，也将影响社会稳定与安定团结。因此地区间教育经费投入差距的问题不仅是关系到教育本身的问题，而且是关系整个国民经济健康和可持续发展的一个关键问题。

(三)　教育支出的城乡结构

中国是一个以农村人口为主体的发展中国家。根据国家统计局2005年全国1%人口抽样调查数据显示，我国的人口大约有56%在农村，2000年人口普查结果表明我国有80%以上的小学、64%以上的初中设置在农村。但是长期以来，由于城市和农村的二元社会经济结构的存在，使得我国城乡发展极不均衡，贫困人口主要集中在农村地区，尤其近年来，城乡差距进一步加大，这不仅体现在经济发展程度、人民生活水平上，更体现在教育投入上，教育投入基本上走了一条先城市后农村的道路，农村教育投入一直不足，农村人口在教育经费的分配方面始终处于劣势，城乡教育支出差距显著这就造成了我国最大群体的人口素质提高缓慢。

由于我国的高等教育资源集中分布在城市，因此教育支出城乡结构的不合理现象主要体现在初等和中等教育资源的分布不合理，财政性农村初中与小学教育经费增长速度远低于全国水平，更低于城镇水平。以2004年为例，全国的各项教育经费投入，占不足40%的城市人口获得了其中的77%，而占总人口60%以上的农村只获得了其中的23%。长期以来，由于农村义务教育实行“以县为主”的管理体制，这种管理体制在投入方面不对称的财权和事权，导致了教育经费分担与投入保障机制的不合理，农村的义务教育支出一直处在投资不足的状态。针对这种情况，我国在2006年开始实施农村义务教育经费保障机制改革，特别是随着2007年全面推行的农村义务教育免费政策和2008年全国范围内城市义务教育阶段学杂费全免政策的实施，免费义务教育全国城乡一体化格局已初步形成。但是，国家仅仅是负担了义务教育阶段中小学生的学杂费，公共教育支出并不包括对农村义务教育在师资、基础设施、教学条件等其他方面进行重点资助和扶持。因此从整体来看，我国农村的义务教育水平还是很低的，与城市相比仍然很落后。城市和农村的公共教育支出不均衡导致城乡义务教育发展水平的差距不断拉大，严重影响到农村义务教育事业的发展和教育公平的实现。

本章小结

当今世界，国家的综合实力将越来越取决于教育的发展、科技的进步和知识创新的水平，教育在经济社会发展中的战略地位日益突出。

根据联合国教科文组织(UNESCO)和经济合作与发展组织(OECD)对公共教育支出的界定，公共教育支出是指中央和地方各级政府为维持和发展各类教育事业所做的教育经费支出，不直接与教育相关的支出原则上不包括在内。政府开办教育事业，为教育事业提供基本的经济来源，如提供免费义务教育、教育补贴、教育贷款等。从经济学角度来看，教育产品是集消费的排他性、一定竞争性、拥挤性和正外部性等特征于一身的准公共产品，根据公共产品理论、外部效应理论(包括关于公共产品的特征、生产或消费的正外部效应和负外部效应理论)判定教育属性是政府介入教育领域，承担教育支出的根本原因。

政府对教育的投入是一种财政支出，但并不是全部的教育经费都应该由政府承担。教育产品大致可以分为三类:一是具有纯公共产品性质的;二是提供准公共产品的教育单位或教育服务部门，主要是公立教育机构为主要办学形式的学校;三是基本具有私人产品性质的教育服务，这些教育服务具有纯私人产品性质，有严格的排他性，而且教育服务的一切费用都是由享用这种教育服务的人提供。

公共教育支出是财政支出的重要组成部分，对财政支出的评价分析不仅是对公共教育支出本身的使用情况进行评价和监督，而且其根本意义在于以财政支出效果为最终目标，通过对公共教育服务的数量、质量及资金利用效率等来考核政府对于公共教育职能的实现程度，形成一种全新的、面向结果的管理理念和管理方式，以提高财政资金使用效率和公共教育的服务水平。

关键概念

1.公共教育支出　2.教育支出规模　3.教育支出结构

复习思考题

1.请分析教育的混合产品属性和外部性。

2.政府为什么要提供公共教育支出?

3.公共教育支出公平性的原则是什么?

4.影响教育支出规模和结构的因素是什么?

5.如何进行公共教育支出的绩效考评?

6.试分析我国公共教育支出的发展现状。

材料分析题

表4-3　普通高等学校校均规模　单位:人

续表

资料来源:中华人民共和国教育部网站。

请根据表4-3中提供的数据，分析1994-2009年我国普通高等学校校均规模的变化情况。

【注释】

[1]公共产品理论最早由美国经济学家保罗·萨缪尔森(Paul Samuelson)在1954年的《经济学与统计学评论》第36期发表的《财政支出的纯理论》中提出。萨缪尔森在2004年修订出版的第17版《经济学》中，给公共产品下的定义是:“将该商品的效用扩展于他人的成本为零;无法排除他人参与分享”。公共产品具有两个本质特征:一是非排他性，一是消费上的非竞争性。

[2]N·格雷戈里·曼昆(N.Gregory Mankiw)，《经济学原理》。

[3]Year book of educational statistics UNESCO，1993。

[4]联合国教科文组织总部中文科，《教育——财富蕴藏其中》，教育科学出版社，1996年。

[5]亚当·斯密，《国富论》(上卷)，杨敬年译，陕西人民出版社，2001年。

[6]A.Marshall.Principles of Economics，8^tkedition，Macmillan.London，1930。

[7]杰拉尔德·M·梅尔、詹姆斯·E·劳赫，《经济发展的前沿问题》(第7版)，黄仁伟等译，上海人民出版社，2004年。

[8]西奥多·W·舒尔茨，《论人力资本投资》，吴珠华译，北京经济学院出版社，1990年。

[9]杨克瑞、谢作诗，《教育经济学》，人民出版社，2006年版。

[10]中国教育与人力资源问题报告课题组，《从人口大国迈向人力资源强国》，高等教育出版社，2003年。

[11]世界银行，《教育，健康，贫困的指标说明》，2008年3月。

[12]廖楚晖，《教育财政学》，北京大学出版社，2006年版。

[13]Herbert J.Walberg，“Spending More While Learning Less:U.S.School Productivity in International Perspective”.Fordham Report Fordham Report，Volume 2，Number 6.(July 1998)

[14]Myron Lieberman，“The Teacher Unions，How the NEA and AFT Sabotage Reform and Hold Students，Parents，Teachers，and Taxpayers Hostage to Bureaucracy”，(New York:Free Press，1997).

[15]C.S.本森，《教育财政》，见:卡洛依.M，教育经济学国际百科全书，谢维和等译，高等教育出版社，2000年。

[16]尼古拉斯·亨利，《公共行政与公共事务》，张昕译，中国人民大学出版社，2002年版。

[17]《中国教育年鉴》(1949～1981)，中国大百科全书出版社1984年版。

[18]数据来源于education at a glance 2008。