财政支农支出的理论基础

第一节　财政支农支出的理论基础

由于农业在国民经济中的基础地位，经济学家运用公共物品理论、外部效应理论等

从不同角度揭示了政府支持农业发展的原因。各国的实践证明，政府不但在农业基础设施的提供上有所作为，而且在农业农村的全面发展中担负着重要责任。

一、政府支持农业发展的原因

农业作为第一产业，在国民经济发展中具有基础性的重要作用。农业为工业和整个国民经济发展提供了大量粮食和农副产品等基本生活资料，为工业的发展提供大量丰富的原料;同时，农业的发展为工业和整个国民经济的发展提供了劳动力。政府支持农业发展的原因可以从公共物品理论、外部效应理论、区域经济理论等经济理论中找到答案。

(一)　公共物品理论

公共物品理论为政府支持农业发展奠定了理论基础。在农村地区，缺少一些必要的公共物品——农村公共物品。农村公共物品，是指在农村地域范畴内用于满足农村公共需要的、私人不愿提供的、具有非排他性的、非竞争性的社会产品，如农村的公共设施、公共事业、公共福利、公共服务等。而根据公共物品理论，这些农村公共物品(包括公共服务)应主要由政府提供。进一步分析，不同类型的农村公共物品应分别由不同层级的政府提供，即中央和地方的事权一定要划分清楚。属于全国性的农村公共物品，应由中央政府提供，如农村义务教育。而一些与农村发展密切相关的公共物品属于地方性公共物品，由地方政府提供效率更高。由地方政府提供的公共物品，中央政府应保证地方政府有充足的资金。这里需要明确的是，公共物品的提供(供给)与公共物品的生产是两回事。强调公共物品应由政府提供，主要是要明确公共物品的供给主体，即资金来源的问题。而公共物品的生产则不一定由政府来完成，事实上，只有一些特殊的商品或服务是由政府生产提供的，而更多的公共物品都是由企业生产、政府采购的方式来提供的。现代政府采购制度的推行，更使得公共物品的生产与供给发生了分离，这也有利于政府在提供公共物品方面效率的提高。

农村公共物品应主要由政府提供，尤其是对于贫困地区，农村公共物品相对欠缺，更需要政府有所作为，反过来，政府扶持农业发展的行为本身对全社会来说也具有公共物品的属性，满足公共物品的两大特性——消费的非竞争性和受益的非排他性。每个社会成员都会从政府支持农村发展所带来的巨大社会效益与社会稳定中受益，而且每个社会成员从政府支持农业发展活动中所享受到的好处都不会影响别人同时从政府的这一活动中受益。

(二)　外部效应理论

西方经济学家认为，市场机制实现资源配置效率最大化的条件是配置在每一种物品或劳务上的资源的社会边际效益等于其社会边际成本。而当外部效应存在时，这个均衡条件就被打破了。由于外部效应的存在，私人的一部分成本或效益实际上由社会承担或享有了，表现为未纳入市场价格体系的外部成本或外部效益的存在，使得私人的边际效益或边际成本同社会的边际效益或边际成本相偏离。由于私人边际效益和边际成本决定了个人和厂商的经济选择，所以当个人或厂商仅从自身的利益出发，而对其给社会造成的外部效益或外部成本完全不予考虑时，其所作出的决策会使资源配置出现扭曲。

外部效应理论对政府支持农业发展具有重要的指导意义。农村公共物品或公共服务，如义务教育、农村基础设施等具有很强的“外溢性”，即具有正的外部效应，私人不愿意提供，因此农村公共物品或公共服务会出现供给不足，客观上要求政府参与农村公共物品或公共服务的提供。即便是农业生产本身，由于农作物能够改善空气质量，也具有一定的外部效应，政府也应给予扶持。同时，缺乏政府引导的农业发展也可能会对社会带来负效应，如破坏生态、影响环境等。

(三)　区域经济理论

区域经济理论以“经济地理区域”为研究对象，从不同区域经济社会发展的实际情况出发，研究各类区域经济运行的特点和发展变化的规律，依据区域间的相互作用、相互依赖关系，对区域的生产要素按照地域分工与合作的原则，进行空间优化组合，以实现资源的优化配置，建立最能发挥区域优势的产业结构。区域经济是客观存在的，但在不同的经济管理体制下又呈现出巨大的差别。因此，每个国家的中央政府及其所属机构的各有关部门在制订各项国家区域经济政策时，通常都有自己明确的调控目标。世界各国实行的各项国家区域经济政策，基本上都是围绕区域发展援助、区域均衡发展和区域优先发展三个主要目标之中的某一个或者两个展开的。

区域经济理论认为，区域经济发展失衡的成因主要包括以下几点:一是自然基础差异。自然基础包括区域的自然条件和自然资源。在现代经济发展中，自然基础对农村经济的影响仍然十分巨大。一些自然环境极为恶劣的地方，人类生存都很困难，更谈不上经济发展。一般而言，自然基础的差异对区域经济发展的影响主要反映在两方面:区域自然资源禀赋的差异制约着各区域的生产活动，进而影响区域之间的社会劳动分工;自然资源环境的优劣对区域经济发展有着不可替代的影响。二是经济发展基础差异。区域经济发展水平的变化与其经济基础(经济发展的起点)密切相关。经济相对落后地区要赶上相对发达地区，在经济总量相差较大的情况下，必须以高于发达地区的经济增长速度，并经过一段时间的持续发展，才能在若干年后赶上那些发达地区的经济发展水平。三是社会基础差异。现代区域经济发展越来越离不开社会基础的支撑，包括区域人口的增长状况、人口素质、文化水平、社会观念、法律意识及创新意识等。适应经济社会发展的先进思想意识对地区发展将起到巨大的推动作用;反之将阻碍区域经济发展。四是区域发展的政策差异。国家的经济政策对区域经济发展有着十分重要的影响。一个国家各地区经济发展水平的差异，在一段时间内是趋于缩小还是趋于扩大，除受自然条件、经济基础等制约外，政策也是一个非常重要的影响因素。区域经济政策包含一系列针对不同领域的具体政策，如区域财政政策、区域税收政策、区域投资政策、区域产业政策、区域货币政策、区域社会福利政策等。当然，国家区域政策的性质与地方经济政策的性质也是有一定区别的，地方经济政策的主要目标一般仅仅是为了促进地方所管辖地区范围内整个地方的经济发展。

区域经济理论对于分析我国农村发展缓慢的原因，以及因此采取的扶持农业发展的政策具有重要的指导意义。我国农村贫困的重要特征就是地区贫困，贫困的根源与贫困地区的自然条件、传统的社会思想观念等不无关系，因此应针对贫困地区的具体情况和贫困成因，制定促进贫困区域经济发展的相应对策。依据区域经济发展不平衡理论，应完善对贫困县乡财政的转移支付制度;要发展区域特色经济，增加贫困县乡财政收入和人均农民纯收入。在减缓区域贫困方面，政府应增加对道路等基础设施的投资，农村道路等基础设施的建设是影响农村“两进两出”的关键因素。道路等基础设施的投资可通过需求效应和供给效应两种途径来促进贫困地区经济的发展。需求效应，即收入效应，是指基础设施建设项目本身增加了对劳动力投入的需求，创造出新的就业机会，直接增加了贫困人口的收入。我国长期实行的“以工代赈”扶贫项目的目标之一即在于此。供给效应是指基础设施修建完成后，资本存量的增加提高了贫困地区尤其是农村贫困地区的通达性，刺激了非农经济的发展，增加了贫困人口获得商品、服务或工作的机会。农村贫困地区只有加强道路等交通运输建设，改善交通条件，才易于形成完善的区域空间结构，形成较强的自我发展能力，促使“输血机制”有效转化为“造血机制”。

二、财政支农支出的主要领域

财政支农支出范围必须根据其公共性程度、外溢性大小、盈利状况以及不同时期特点的变化进行相应的确定和调整。在具体操作时可以按照经营性农业与非经营性农业的划分为主线采取不同的宏观调控政策。对于盈利性的农业领域，社会资金投入将逐步占主导地位，财政部门在这些领域的投人相应可以少一些。对于非盈利性或难以直接计算经济效益的农业领域，由于投资规模大、投资周期长、投资者直接经济效益较差，但社会效益、生态效益、外溢性较显著，因而社会资金一般不愿投向这些领域，市场调节往往失灵，则主要依靠国家的财政投入。就目前而言，政府财政支农支出主要着力于农村基础设施建设、农村基础教育、农业科技、农村卫生等方面。

(一)　农业基本建设支出

农业基本建设指农业部门中固定资产的新建、扩建、改建和恢复工程，以及为农业生产创造良好条件的长远建设。农业基本建设支出包括中央和地方农业系统企业和事业单位的基建支出。^[1]主要包括以下内容。

1.用于增加农业生产内部的固定资产的投资，用于扩大生产单位内部的机械设备、水利工程、治理江河、开垦荒地、平整土地、改良土壤、草原、海港，开发利用各种农业资源，建设防护林等。

2.农林牧渔等事业单位的基本建设拨款。

3.与农业有关的农村基础设施建设投资。

(二)　农业科技三项费用

农业科技三项费用指国家为支持农业科技事业发展而设立的新产品试制费、中间试验费和重大科研项目补助费。农业科技三项费用的开支范围包括:设备购置费、材料费、试验外协费、资料费、印刷费、租赁费、差旅费、鉴定费、验收费、管理费、其他费用等。^[2]

(三)　支援农村生产支出

反映国家财政支援农村集体的各项生产支出。包括:小型农田水利和水土保持补助费、支援农村合作生产组织资金、农村农技推广和植保补助费、农村操场和畜禽保护补助费、农村造林和林木保护补助费、农村水产补助费和粮食自给工程资金等。^[3]

(四)　农林水气等部门事业费支出

农林水气等部门事业费支出是由财政部门投入的用于支持农林水气事业发展的各部门人员机构经费和各项事业专项经费构成。

(五)　农业综合开发支出

农业综合开发支出是以农业主产区特别是粮食生产主产区为重点，综合利用农业资源，实行国家、农民及其他资金配套投入，综合运用工程、生物和科技等措施，进行山水田林路等综合治理，加强农业基础设施和生态环境建设，提高农业综合开发能力，保证国家粮食安全;积极支持优势农产品发展，推进农业产业化经营，促进农业和农村经济结构战略性调整，提高农业综合效益，增加农民收入的支出。

(六)　农产品政策性补贴

包括国家粮油棉糖等农产品差价补贴、储备差价补贴、储备利息费用补贴、财务挂账利息补贴、地方粮油价外补贴、棉花发展补贴款、平抑市价价差补贴、各类风险基金和农业生产资料价差补贴等。

(七)　农村基础教育支出

义务教育是一种外溢性很强的公共物品，存在人力资本培养的地区性和受益的全国性问题。“十一五”期间，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，逐步建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。中央财政重点支持西部地区，适当兼顾东部部分困难地区。主要内容是:分两年全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费;提高农村义务教育阶段中小学经费保障水平;建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造投入长效机制;巩固和完善农村中小学教师工资经费保障机制。

(八)　农村卫生医疗支出

以乡镇卫生医院为重点，包括县医院、县中医院、县妇幼保健院、村卫生室的建设，建立其与农民收入水平相适应的县、乡、村三级农村医疗卫生服务网络和完善新型农村合作医疗制度。