社会保障支出的经济效应分析

第二节　社会保障支出的经济效应分析

一、社会保障支出影响经济增长的一般规律

社会保障支出是维持经济增长的必要手段和基本前提。

首先，社会保障可以解决部分失业问题，保证国家长期发展。劳动者在丧失劳动能力或失业而导致劳动收入中断或者锐减时，通过社会保障可以获得基本生活的费用，保障劳动力再生产的正常运行。利用社会保障来解决就业问题对国家长期发展具有重要的现实意义。

其次，社会保障可以有效拉动内需促进经济增长，也能有效抑制经济过热，被称为国民经济的“内在稳定器”。当国家经济不景气、失业率上升、职工收入下降时，提高社会保障水平，增加失业保险和社会救济支出，刺激消费与投资，可以有效拉动内需，促进经济增长;相反，当国家经济过热时，缩减社会保障支出、增加缴费有利于抑制过热的社会总需求。

再次，社会保障有利于保证社会公平，维护社会稳定。社会保障的目的就是为了通过对国民收入再分配为社会成员提供基本生活保障以保证劳动力的再生产、社会安定和经济的有序进行。一方面，社会保障制度可通过社会保险、社会福利、社会救济与社会优抚，对各社会阶层实施救助、扶贫和扶持，调节收入差距的过大，以缓和社会成员之间可能出现的矛盾。另一方面，社会保障可通过养老、医疗、卫生事业与福利和慈善机构的完善与发展，为经济的发展做出巨大的贡献。

凯恩斯认为，1930年前后资本主义世界出现的严重的生产过剩和失业，是有效需求(包括投资需求和消费需求)不足造成的。为此政府应当采取各种手段来刺激私人投资和消费。他明确地将社会保障和经济发展联系起来，认为只要国家立法，甚至通过赤字财政政策，大幅度提高社会福利，包括提高工资标准和扩大社会福利，增加职工收入，就可以抑制经济危机。为此他提出了消除贫民窟、实行累进税制、实行最低工资法等主张。凯恩斯的国家干预理论是罗斯福政府建立其社会保障制度的理论基础，他于1934年与罗斯福在华盛顿的会晤促进了美国《社会保障法》的出台。他认为由国家承担起私人和市场无法承担的老年救济、失业保障等社会责任，是一种克服市场失灵和反危机的有效措施，也是有效的“经济稳定器”之一。

二、社会保障与财政稳定、金融稳定的关系

社会保障是国家通过国民收入再分配，对社会成员因年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、灾害等原因而丧失劳动能力或生活遇到障碍时提供的基本生活和医疗保障，因而，从传统意义上的资金运行来说，社会保障表现为明显的财政过程。但近二十余年来国外社会保障改革的一个显著特征是在社会保险筹资模式从传统的现收现付模式向完全基金积累或部分积累模式转变，其实质是社会保险体系从传统的财政体系中走出来，至少是部分地融入到金融体系中，社会保险资金的筹集与运用，成为整个金融体系的一个独特组成部分。由此，社会保障不仅对一国的财政体系，也对其金融体系的稳定产生重要的影响。

当前，我国社会保障体制正处于转型阶段，一方面，加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系势必增大财政社会保障支出，加大财政支出的压力;另一方面，在社会保险领域引入市场机制，通过发展补充保险、商业保险，缓解国家社会保险责任的过程中，强化了社会保险的金融属性。因此，在现代社会，社会保障与财政稳定、金融稳定之间均有着密切关系。

(一)　社会保障与财政稳定的关系

社会保障支出已经成为我国财政支出的重要内容。一方面，国家财政要经常性地向低保、社会救济、优抚等社会保障项目注资;另一方面，各项社会保险基金入不敷出时，国家财政要负最后平衡的责任。由于低保、社会救济、优抚等社会保障项目的支出规模相对稳定，且在政府预算中列支，因此对财政稳定的影响较小。但是受人口老龄化和经济体制转轨的双重压力，近年来各项社会保险基金特别是基本养老保险基金收支矛盾突出，据2009年财政决算统计，扣除财政补助后，基本养老保险当年收不抵支的省份(含新疆兵团)达到18个，失业保险基金当年收不抵支的省份2个，一些地区已经连续几年收不抵支，而且缺口越来越大，财政支付压力日益增加。下面着重分析三项社会保险制度对财政稳定的影响。

1.城镇企业职工基本养老保险

目前我国存在着两种基本养老保险模式，一种是大部分地区实施的按国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》建立的“统账结合”养老保险制度，一种是辽宁省执行的养老保险改革试点方案。两者的区别主要在于个人账户的缴费率由全国方案的11%降至辽宁试点方案的8%，且全部由个人负担，同时社会统筹基金与个人账户资金分账管理，个人账户资金不再补贴社会统筹费用的不足。

目前，我国养老金年支出约占GDP的2.2%，但缴费收入仅占GDP的2%，已经形成较大的收支缺口，对财政支出构成了一定的压力。通过对现行制度未来收支流量的分析来看，在假设经济高增长、死亡率降低、出生率下降、收缴率提高不明显等条件下，随着时间的推移，我国基本养老保险制度收不抵支的局面还将继续恶化。可见，现行养老保险制度并不具有长期内的财务可持续性，对财政支出的压力将进一步加大，进而影响我国财政的稳定。

目前在辽宁进行的养老保险改革试点，其实质是在现行“空帐”模式的基础上通过增加财政补助的方式部分做实基本养老保险个人账户，增加基金储备，为将来的养老金支付提前储备一部分资金。但从辽宁试点方案与现行制度收支情况的比较来看，辽宁试点方案社会统筹账户在2025年后的大约20年间存在有小额现金盈余，这是由于个人账户积累可支付超过10年时间的个人账户养老金，在此期间个人账户养老金仍然可以从基金储存额中支付，但是，一旦个人账户基金储存全部用完，所有的个人账户养老金都不得不完全由社会统筹账户支付时，收支缺口又再度出现，由此可见辽宁试点方案并不比现行制度具有更好的财务可持续性，难以起到预筹资金缓解财政压力的作用，也就是说辽宁试点方案只是延缓了收支缺口扩大的趋势。此外，按辽宁试点方案，在相当长时期内会增加财政补助的压力，如要在全国推广财政很难承受。

可以说，无论现行制度，还是辽宁试点方案在长期财务上均不具有可持续性，都可能在长期内影响我国财政体系的稳定。造成上述局面的原因是多方面的，如人口老龄化引起的制度内抚养率大幅上升;制度不统一、统筹级次过低，基金调剂能力较弱;个人账户计发系数不合理，低估参保者退休后的平均余命;提前退休盛行等等。但我们认为更深层次的原因在于对基本养老保险定位不清，我国的基本养老保险的替代率始终维持在80%左右，不仅包括了多支柱养老保险体系中的第一支柱，还包括了本应通过政策激励，由市场组织实施的以个人账户为特征的补充养老保险，即第二支柱，政府责任不断放大，政府同时承担社会统筹和个人账户的收支缺口，不仅增加了政府财政负担，还限制了补充养老保险、个人储蓄性养老保险的发展。在辽宁试点方案下，个人账户仍由政府主导，一方面政府投资本身效率较低，另外在基金的投资渠道仅为政府债券和银行存款的前提下，基金投资增值能力薄弱，而一般认为，预筹基金制的核心在于资金投资运作，只有收益率高于工资增长率时，完全积累才有意义。因此，我们认为在目前阶段做实个人账户并无实际意义。

在我国人口不断老龄化的前提下，基本养老金支出规模的扩张是不可避免的趋势，政府承担的责任越多，财政的负担就越重。要实现我国基本养老保险基金的自我平衡和良性发展，就必须厘清政府与市场的边界，通过发展补充保险和商业保险，压缩基本养老保险的规模，形成政府、企业、个人共同负担养老责任的局面，真正实现社会化养老。

2.城镇职工基本医疗保险和失业保险

目前全国各地都在按《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》要求积极推进社会统筹与个人账户相结合的城镇基本医疗保险制度改革，建立基本医疗保险基金。按现行政策规定，单位缴费率为6%，个人缴费率为2%;单位缴费的30%和个人缴费均计入个人账户，其余缴费均计入社会统筹账户;社会统筹基金和个人账户分账核算。同时，全国各地都按照《失业保险条例》积极推进失业保险制度建设。按现行制度规定，单位缴费率为2%，个人缴费率为1%。目前医疗保险和失业保险的覆盖面与养老保险相比还有潜力可挖。我们认为，无论是从理论还是国外实践经验来看，医疗保险和失业保险均属于现收现付制的社会保险制度，且其支付的待遇均为当期发生的，不存在延后支付的问题。因此，两项基金主要通过调整自身的收支政策实现自求平衡。当两项基金在运行中出现缺口时，可先由地方财政提供临时补助或借款，次年则可根据情况调整缴费率和待遇支付政策，以获得新的收支平衡。当然，两项基金也面临着统筹层次过低，存在结构性缺口问题，但总量是有限的，可以通过完善制度逐步加以解决。

另外，由于各地积极推进国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨，失业保险基金在今后几年内可能面临着较大的支付压力，但我们初步分析，一是失业保险费征缴的潜力还很大;二是国有企业下岗职工基本生活保障与失业保险存在此消彼长的关系，在下岗职工减少的同时，从失业保险基金中调剂用于基本生活保障的资金也会相应减少(1998年以来调剂用于下岗职工基本生活保障的支出占失业保险基金支出的比例在60%左右);三是各级财政加大对再就业的支持力度，也会相应减轻失业保险基金的支出压力。因此，大部分地区的失业保险基金只要能够按照《失业保险条例》做到应收尽收，规范支出，收支平衡是能够做到的。少数地区在短期内可能出现收支不平衡的状况，可考虑由地方政府研究具体的解决办法。

(二)　社会保障支出与金融稳定的关系

社会保障对金融体系的影响有直接和间接两个方面。直接的影响是社会保险基金进入资本市场运营，其投资行为和策略对一国资本市场的影响;间接的影响是社会保障改变人们的预期，影响其储蓄行为，进而影响货币市场的供给。另外，在社保基金收支缺口不断扩大，且财政无力承担的情况下，也会对金融市场的稳定产生影响。

1.社会保险基金运用与金融稳定

一般认为，在传统的现收现付制下，因筹资原则是以支定收，没有基金积累，难以进行大规模的投资。但在基金制下，由于形成较大规模的预筹基金，为避免长期内通货膨胀或利率波动的影响及保证未来的待遇给付，要求基金有较高的保值增值能力。从国外的实践经验来看，医疗保险、失业保险因采取现收现付的模式，基金积累规模有限，因而较少进入资本市场运作;养老保险则因采取的模式不同而有所区别，能够在资本市场上运作的主要是基金制下的个人储蓄账户，及以个人账户为特征的补充养老保险、个人储蓄性保险形成的各养老保险基金。

从本质上讲，养老保险是一种劳动补偿的延迟支付，人口老龄化与退休费用的急剧增长，使得养老保险制度不得不对安全性、流动性和收益性做出必要的重新调整，这决定了养老保险基金必须进入资本市场。这样，养老保险基金本身所具有的长期协调性、稳定性、规模性，以及追求长期稳定投资回报的特点，对资本市场的制度、结构和效率以及稳定性将产生极其重要而又复杂的影响，如养老保险基金通过资本交易，能够强化价格机制的作用，促使社会资金随价格的波动达到最优配置，提高资金的使用效率，实现产业结构的优化调整;养老保险基金进入资本市场，通过刺激实际债券需求的增加，导致债券供给的增加，从而使更多的企业、银行等被资本市场的高收益所吸引，促进资本市场供给的竞争;完善证券市场发行制度，实现优胜劣汰，建立起客观、科学、高效的资本市场评价机制。养老保险基金的社会保障属性反过来又要求其投资建立在资本市场比较规范、成熟的基础上，从而在养老保险基金与资本市场共同成长、相互促进的过程中，实现社会福利的最大化。

二十多年来，随着部分国家养老保险体制由现收现付制向基金积累制的过渡，以及补充性养老保险、个人储蓄性养老保险的蓬勃发展，养老保险基金在金融市场中的地位和影响逐日上升。如英美两国养老基金与保险公司对上市股票的持有比例约占全部上市股份的50%;丹麦、荷兰、瑞士、英国和美国的私人年金基金的资产，再加上由银行及寿险公司运营的年金基金，总额已超过GNP的一半;养老保险基金的投资渠道除传统的政府债券、企业债券和股票外，还扩展到了房地产、抵押放款、保单贷款、证券投资基金等领域。发达市场经济国家养老保险能够取得如此成就主要归因于政府与市场之间地位与作用的明确划分，政府只按照其经济承受能力提供最基本的生活保障，更高水平的养老保障则由市场提供，政府担负市场监管的责任，由此拓宽了补充性养老保险、个人储蓄性养老保险的发展空间。考察发达市场经济国家养老保险基金管理的经验，可以概括为:允许谨慎的私营公司管理养老基金，对其管而不死;强调信息公开;突破公共证券范围，鼓励投资多样化和海外投资，以减少国别风险压力。不仅发达市场经济国家，即使中低收入国家也从养老基金发展中受益，如智利，由于其国内养老基金的发展使得信息披露及公司经营的合规性得到了显著改善，从而使其债券满足了市场发行的要求，成为20世纪80年代债务危机后拉丁美洲第一个债券被评为“投资等级”的国家。同时，养老基金提供了一项长期的国内融资来源，有效降低了对国外投资的依赖，避免了一些国际投资家投机行为的冲击，正因为如此，1994年智利才未经历其他拉美国家那样具有破坏性的“市场回归”。

从我国养老保险的现状来看，各项社会保险基金，特别是养老保险基金的投资效率非常有限。造成这一局面的原因是多方面的，首先是政府与市场责任不清，主要表现在:政府承担的养老保险责任过重，补充养老保险、个人储蓄性养老保险发展空间狭小，难以形成有规模的保险或养老保险基金管理行业;政府主导下的基金投资效率低下;没有有效的保障养老基金安全运作的市场监督体系。其次是社会统筹与个人账户未分账管理，个人账户没有形成基金积累，更谈不上投资运营。辽宁改革试点试图以财政补助的方式做实个人账户，目前，个人账户已形成了一定的基金积累，但由于未按市场化的方式运作，资金以国债和银行存款为主要投资渠道，投资回报率难以保证。从国外的经验来看，大部分“公营”养老基金资产收益低于“私营”的收益，如新加坡的中央公积金是管理较好的政府主导型社会保险基金，但由于政府负责投资运营，不可避免地导致投资收益低下，目前也在积极寻求改革方案，如引进市场机制以提高基金收益等。由于养老保险基金的发展缓慢，在某种程度上也影响了资本市场的发展和完善。近年来，我国资本市场发展裹足不前，除制度不完善外，一个重要原因就是市场中散户、短线投机者众多，缺乏一个牢固的投资者基础，尤其是缺乏长期的机构投资者。鉴于养老保险基金的特殊性质及在资本市场稳定发展中的重要作用，如能统筹考虑基本养老保险、补充养老保险、个人储蓄性养老保险的协调发展，改革目前的养老保险资金运用规定，为养老保险资金基金化及养老保险基金进入资本市场采取切实可行的政策，就可以扩大机构投资者基础和改善资本市场的清偿能力，进一步促进资本市场健康发展，进而形成一个平稳的、充满活力的金融体系。

现阶段，在我国资本市场运营的社会保障类资金主要是全国社会保障基金和补充性养老保险基金。全国社会保障基金作为中央社会保障储备基金，至2004年底，全国社会保障基金累计1 708亿元，由于对流动性和安全性要求较高，其资金运用以银行存款和国债投资为主，金融债、企业债、股票等证券资产仅占社保基金总资产的1.5%。我国补充性养老保险的形式较为单一，主要是商业保险公司的团体年金，因国家对补充养老保险的定位和政策尚不明确，加之缺乏税收上优惠，因此，尽管近年来补充养老保险发展较为迅速，但规模仍然有限，其运用方式受到《保险法》和《保险公司管理暂行规定》的严格限制，大部分资产仍以国债和银行协议存款的形式持有。因此，我们认为上述两类资金因其规模及国家相关政策限定等方面的原因，目前对金融市场的影响依然有限。但从长期来看，如果能够明晰政府与市场之间的责任，压缩基本养老保险规模，大力发展补充养老保险和个人储蓄性养老保险，同时辅之以必要的监管体系，那么就有可能形成一个较大的养老保险基金产业，加以适当的政策引导和监督，会对稳定金融体系发挥重要作用。

2.社会保障完善程度与金融稳定的影响

我国市场经济改革在为人们带来无限机遇的同时，也带来了更多的风险。失业、工伤是工业化过程中特有的产物;工业化、城市化带来的就业方式和生活方式，使人们生活中的不确定性因素和发生贫困的可能性大大增加。同时，随着社会经济水平的提高，人们对抵御风险、降低风险损失、提高生活质量的需求随之上升，迫切要求得到各种风险保障。但我国社会保障体系尚处于起步阶段，各项制度亟需建立与完善，保障范围和程度都还有待提高，如目前的各项社会保险主要局限于国有、集体企业和事业单位，农村居民、城市非正规部门就业人员仍游离于社会保险体系之外;商业保险市场因其产品单一，费率较高，及保险公司对投保人的种种限制而提供的风险保障能力又明显不足，由此造成人们为预防未来风险而储蓄的心理动机强烈。目前，养老及医疗支出已成为居民储蓄的主要原因之一。尤其是近年来，因经济体制转轨而导致的下岗失业增多，进一步强化了这种心理预期。

(三)　社会保障支出对财政金融稳定影响的综合判断

在今后相当一个时期内，我国社会保障资金运行仍将以财政过程为主，社会保险基金收支缺口，尤其是基本养老保险基金收支缺口可能对财政收支形成较大的压力;在社会保险基金进入资本市场的政策和措施明确之前，社会保障资金运行不会对金融市场的稳定形成显著的影响。但从长期来看，随着我国社会保障制度改革和资本市场建设的不断深化，如果社会保险基金，尤其是养老保险基金的投资政策得以明确，同时，补充养老保险能够真正成为养老保障体系的支柱之一，那么社会保障资金运行将能够融入金融体系，成为金融体系的一个独特组成部分，并对金融体系产生显著的影响。