中国的社会保障支出

第三节　中国的社会保障支出

一、中国社会保障支出现状

中国以前实施的是国家社会保障模式，20世纪80年代以来进行了一系列改革，逐步向社会化保障体系过渡。从1978年以来，中国社会保障制度的演进和变革，为我们研究中国社会保障水平提供了很多有价值的数据，因此我们把中国现有社会保障水平研究的时间界定为1978年至今。

中国现行的社会保障体系主要由四项组成:社会保险、社会福利、社会救济和社会优抚。在中国有关统计年鉴中，通常把社会保险和社会福利合并在一起，又把离退休职工和在职职工的养老保险福利费分开单独统计，这样原来四项也就变成了五项:离退休养老保险福利费、在职职工养老保险福利费、社会救济费、社会优抚费、孤老残等保障费。为了与统计年鉴中的资料相一致，可以以这五项为主体进行中国社会保障支出水平的比较分析。

(一)　中国社会保障支出水平现状

依据《中国统计年鉴》等有关数据资料，从我国财政社会保障支出水平来看，虽然财政社会保障支出绝对额从2002年的2 229亿元增加到2008年的6 804亿元，但社会保障支出占财政总支出的比重却从2002年的12%下降到2008年的10.9%，这表明尽管近年我国财政支出增长迅速，但用于社会保障的投入增长不及财政支出增长快，导致社会保障支出占财政支出的比例不升反降。与部分发达国家相比，我国社会保障支出占财政总支出的比重明显偏低，财政在社会保障转移支付方面的投入严重不足。无论从国际比较来看，还是从社会保障的重要性考虑，我国都应提高社会保障在财政支出中所占的比重，而国民经济和财政收入的持续快速增长提供了可靠的资金保障。

(二)　中国社会保障支出内部结构

1.养老保险

2008年全年城镇基本养老保险基金总收入9 740亿元，比上年增长24.3%，全年基金总支出7 390亿元，比上年增长23.9%。年末基本养老保险基金累计结存9 931亿元。

2.失业保险

2008年失业保险基金收入585亿元，比上年增长24%，全年基金支出254亿元，比上年增长16.5%。年末失业保险基金累计结存1 310亿元。

3.医疗保险

2008年基本医疗保险基金收入3 040亿元，支出2 084亿元，分别比上年增长34.7%和33.4%，年末基本医疗保险基金累计结存3 432亿元。

4.工伤保险

2008年工伤保险基金收入217亿元，支出127亿元，分别比上年增长30.9%和44.4%。年末工伤保险基金累计结存335亿元。

5.生育保险

2008年生育保险基金收入114亿元，支出72亿元，分别比上年增长36%和28.6%。年末生育保险基金累计结存168亿元。

根据国家统计局数据分析研究表明，职工养老保险类保障支出占总支出的比重最大，在职职工保险福利支出比重次之，两者相加占整个保障支出“小口径”的90%以上。这两项支出左右着中国社会保障支出水平的发展趋势。在各项保障支出中，唯有养老保险支出水平始终呈上升趋势，其他各项支出水平有波动但总趋势是下降的。进一步的相关和回归统计分析表明，与社会保障水平相关度最高的离退休保险福利支出水平，相关系数为0.9。回归方程计算结果表明:离退休保险福利支出水平每提高一个百分点，社会保障总水平就上升1.115个百分点。这说明，与西方发达国家一样，老年人口或离退休人数及其保险支出水平是制约保障水平的基本变量。

把各项保障支出加在一起，以“大口径”计算，中国社会保障支出总水平呈现出微小波动的持平发展趋势。该统计指标表明，我国社会保障支出总水平保持一个相对稳定的比重系数，与国内生产总值增长相协调，具有可行性和现实性。

二、中国现存社会保障支出存在的问题和解决的方案

(一)　现存的主要问题

我国社会保障体系现存的问题主要表现为以下几个方面。

1.社会保障立法有待加强

近年来，我国相继出台了一些社会保障单项法规，主要有《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》、《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》、《失业保险条例》、《工伤保险条例》、《企业职工生育保险试行办法》、《社会保险费征缴暂行条例》、《城市居民最低生活保障条例》、《住房公积金管理条例》等。这些法规对促进社会保障事业的发展起到了积极作用，但是距离建设完善的社会保障法律体系的目标还相当远。仅以社会保险范畴为例，只有《失业保险条例》、《工伤保险条例》和《社会保险费征缴暂行条例》属国务院立法，其他各项规定属于部门行政规章，法律层次很低，缺乏法律效力。呼唤已久的社会保险管理的综合大法——《社会保险法》，一直没能出台，这在一定程度上影响了社会保险制度改革的深入进行，影响到我国社会保险体系的建设。

2.社会保障管理体制需要进一步调整完善

目前我国社会保险管理体制基本属于政府直接管理下的分权分散管理模式，社会保障的管理部门有劳动保障部门、人事部门、民政部门、卫生部门、财政部门、妇联、计生委等。权利分散导致了多头管理、政出多门、互相掣肘。如社会保险采取按社会保险项目和对象分别组织实施的管理办法，城镇企业职工的社会保险由各级政府的劳动部门管理;国家机关和事业单位职工的社会保险由各级人事部门负责管理;农村劳动者的养老保险工作由各级民政部门管理。社会保障制度改革以来，政府一直致力于理顺社会保障的行政关系，但历史上形成的问题还没有真正解决。例如中央政府的社会保险管理交由劳动和社会保障部负责，结束了中央一级对社会保险多头管理的问题，但地方政府分项目和按对象管理社会保险的问题还没得到解决。管理权利过度分散，各管理部门自成体系、机构重叠、人员编制大，导致较高的运行成本，增加参保各方的负担，影响制度的稳定，需要进一步调整。

3.社会保障行政管理与业务管理划分不到位

政府社会保障行政部门由于种种原因插手具体业务的问题仍然存在。一是“一套人马，两块牌子”，行政业务不分，没有制约，无人监督，既不能认真履行行政管理和监督职能，又不能认真搞好具体业务管理工作。二是超越行政管理权限，直接干涉社会保障业务，动用社会保险基金进行市政建设、弥补财政赤字、支持地方企业等。三是某些社会保障业务仍由用人单位直接管理，分散了单位的精力，也背离了分担风险、互助互济的原则。

(二)　解决方案

基于上述问题，当前完善我国社会保障管理体制需要大力加强法制和规章建设，研究如何引入市场竞争机制，如何发挥监督机制的作用等，可以重点从以下几方面着手。

1.加快法制化建设

社会保障制度建设中，需要以立法的形式确立制度各方的责任、权利、义务，规范和调整各主体之间的关系。我国虽然出台了一些社会保障单项法规和行政规章，但法律层次较低，缺乏权威性，社会保障法律体系也不健全。因此，完善我国社会保障法律体系是当务之急。对社会保障法制建设，有三种建议:尽快出台我国的《社会保障法》;尽快制定《社会保险法》、《社会救济法》和《社会福利法》;在现有单项法规的基础上补充完善。

2.统一决策，集中管理与分级分项管理相结合

社会保障是一项社会政策，涉及广大社会成员的切身权益，涉及国家的经济发展和社会稳定。因此，社会保障计划需要在公平与效率、经济发展与社会稳定、个体利益与整体利益、短期效果与长远影响、市场体制与文化传统的辩证统一中选择最佳定位。由中央政府统一制定社会保障政策，有利于权衡利弊，处理好这些复杂的关系，达到制度建设的初衷。但是，由于我国人口众多，地区之间经济发展不平衡，而且不同的社会保障项目在基本特征、作用、保障方式等方面存在较大差异。这就决定了我国社会保障的管理不可能像一些人口少、地域窄的国家那样实行统一管理，而只能采取统一决策与分级管理相结合的办法，由地方政府在中央政府制定的统一框架内，根据本地区的实际情况制定可行的实施细则和具体标准。另外，性质相近、应该集中的项目要集中起来管理，以精简机构、降低运行成本;但有些项目由于其自身性质，难以归并，应允许继续独立运行。例如社会保险中的养老保险、遗属保险、残疾保险带有全社会性质，其待遇支付属于年金性质，在管理上可采取集中管理;工伤保险性质比较特殊，可以单项运行。在这个指导原则下，中央政府和地方政府对社会保障的管理权限需要进一步明确细化。目前，根据我国的基本特征，继续实行政府直接管理下的统一决策和分级管理是明智的选择。但在条件具备的时候，社会保险项目应开展自治管理模式的试点，最终使整个社会保险管理体制向自治管理模式过渡。

3.管理服务社会化

社会保障管理服务社会化，是指由社会保障的经办机构和社会服务机构承担对受保人员的一系列管理服务。其主要内容是:社会保险经办机构对参加社会保险的单位和个人，提供从社会保险登记、申报、缴费，到个人账户的管理、查询、结算等一系列管理和服务。社会保险金由社会保险经办机构委托银行、邮局等社会服务机构发放;医疗保险待遇由社会保险经办机构与定点医疗机构等单位结算;最低社会保障申请、审核、批准管理服务，由民政部门和社区负责;社会保障对象中的退休人员纳入社区管理。

我国在计划经济体制下，企业担负着应该由社会承担的社会保障责任，对本单位职工的生、老、病、死、就业、住房统统包下来。实践证明，企业背上了社会保障的包袱，繁杂的社会保险事务分散了企业的精力，降低了企业的经营活力。社会保障改革以来，政府致力于社会保障管理服务的社会化，逐渐把企业承担的社会职能分离出来，转化为政府和社会的责任，使企业能够轻装参与市场竞争，参保人的社会保障权益也得到了更好的保障。但是这项改革目前还没有到位，建立社会保障管理服务社会化体系还需要进一步努力。

4.管理信息化

社会保障管理信息化是指以计算机、通信网络为主体的信息技术在社会保障领域的应用。朱镕基任国务院总理时曾指出:要“运用电子技术手段，建立统一的、覆盖全国的社会保障技术支持系统，实行现代化管理。各地社会保障资金的缴纳、记录、核算、支付、查询服务等，都要纳入计算机管理系统，并逐步实现全国联网”。

社会保障管理的范围广，涉及对象多，特别是社会保险基金管理，数据量大、计算复杂、时效性强、存储期长、安全要求高。采用先进的信息技术可以改善服务手段、提高工作效率、保证数据的准确和安全，也可以为政府提供充分的社会保障信息，提高政府决策水平。

5.行政管理与业务管理分开

社会保险必须坚持行政管理与业务管理相分离的原则。劳动保障行政部门负责贯彻社会保险法律法规、指导社会保险经办机构的工作、监督检查社会保险费的征收和待遇支付情况。社会保险经办机构负责向参加社会保险的单位和个人提供社会保险登记、申报、审核、缴费、支付以及个人账户管理、查询、结算等一系列管理服务。行政管理和业务管理要各司其职，保持相对的独立性，避免行政部门与业务部门搅在一起。

社会保险基金的征收要坚持实行收支两条线的财务制度，经办机构依法征收的社会保险基金必须及时全额划入财政专户。财政部门要根据社会保险待遇支付需求及时将资金从财政账户中拨出，通过银行或邮政将社会保险待遇及时全额发到受保人手中。行政管理部门不得强行将社会保险基金挪作他用，不得直接插手业务管理部门的正常工作。

本章小结

社会保障体系是社会发展和经济运行的“稳定器”和“安全阀”。社会保障是指国家通过立法，积极动员社会各方面资源，保证无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存，保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响，同时根据经济和社会发展状况，逐步增进公共福利水平，提高国民生活质量。社会保障主要包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚和社会互助等内容。其中，社会保险是社会保障的核心内容。

社会保险是指国家通过立法，多渠道筹集资金，对劳动者在因年老、失业、患病、工伤、生育而减少劳动收入时给予经济补偿，使他们能够享有基本生活保障的一项社会保障制度。社会救济是指国家和社会对因各种原因无法维持最低生活水平的公民给予无偿救助的一项社会保障制度。社会福利是指政府为全体社会成员创建有助于提高生活质量的物质和文化环境，提供各种社会性津贴、公共基础设施和社会服务，以不断增进国民整体福利水平。社会优抚是指政府和社会对军人等从事特殊工作的人员及其家属予以优待、抚恤和妥善安置。社会互助是指在政府鼓励和支持下，社会团体和社会成员自愿组织和参与的扶弱济困活动。

社会保障支出是维持经济增长的必要手段和基本前提。从传统意义上的资金运行来说，社会保障表现为明显的财政过程。但近二十余年来国外社会保障改革的一个显著特征是在社会保险筹资模式从传统的现收现付模式向完全基金积累或部分积累模式转变，其实质是社会保险体系从传统的财政体系中走出来，至少是部分地融入到金融体系中，社会保险资金的筹集与运用，成为整个金融体系的一个独特组成部分。由此，社会保障不仅对一国的财政体系，也对其金融体系的稳定产生重要的影响。

关键概念

1.社会保障　2.社会救济　2.社会保险　3.社会优抚　4.社会互助　5.社会福利

复习思考题

1.为什么政府在社会保障制度中具有重要责任?

2.政府社会保障支出的主要领域有哪些?

3.社会保障支出与财政稳定、金融稳定的关系是什么?

4.我国社会保障支出现状如何评价?

材料分析题

英国政府取消65岁强制退休措施

英国政府于2011年1月13日宣布取消65岁强制退休措施。就业关系部长戴维说，年长工人可以在工作场所扮演非常重要的角色，现在是结束这种过时的年龄歧视行为的时候了。

过去，只要雇员满65岁，无论表现好坏，雇主都可强迫他们退休。从10月1日起，除非雇员表现差，雇主才能将他们解雇。人口预估显示，英国现在有1 000多万个百岁人群，这令英国政府面对压力，得改革养老金制度和延长工作年龄。大约三分之二的英国雇主已经没有实行固定退休年龄制度。戴维说，英国现在有大约85万个65岁以上老人还在工作，而没有证据显示他们的生产力在65岁后下降。不过，英国主要雇主组织CBI批评政府的新措施，认为雇主今后将无法灵活地解雇不适合的员工。

领取养老金年龄将从65岁提高到66岁。英国已经在2010年10月宣布，从2020年起，领取政府养老金的年龄从65岁提高到66岁。此外，从2012年，雇主也必须让所有员工加入养老金计划，政府希望通过此举让英国人为退休生活储蓄更多钱。(信息来源;2011年01月14日联合早报)

请分析:为什么英国采取推迟退休的做法?英国的推迟退休政策调整会对政府社会保障计划产生什么样的影响?