财政支出管理的目标

第一节　财政支出管理的目标

一、控制财政支出规模

在财政支出管理活动中，控制财政支出规模是一项复杂的工作，既涉及经济、社会因素，也受到政治因素影响。在不同的国家，对财政支出规模的控制由于管理的目标、社会发展阶段、政治和经济制度不同而存在差异。一般而言，财政支出规模控制应包括:(1)　财政支出总量的控制;(2)　财政支出结构的控制;(3)　财政支出过程的控制;(4)　财政支出效率的评价。从短期看，对财政支出规模的控制，是要把财政支出规模控制在政府预算规定的范围内，即使突破也应该是可控的;从长期看，对财政支出规模的控制是要把它控制在政府可以承受的范围内，而且要不断优化财政支出结构，对财政支出控制的根本目的，是要有利于促进一国社会经济的发展。

政府财政支出管理的首要目标就是实现财政支出总量控制。总支出控制对于良好的政府预算管理是必不可少的。实现总支出规模控制，不仅要求支出预算的编制要现实、可靠，而且还需要有一个良好的预算执行体系，如国库单一账户体系、预算会计系统、用于管理多年度合同和远期承付项目的系统、规范的人事管理系统以及完善且透明的竞争性政府采购管理系统等。

在现阶段，我国对财政支出的控制，根本的问题就是要解决好体制和方法的问题。一是要根据政府职能的变化，重新界定政府的财政支出范围，划分各级政府财政支出内容，建立财权与事权相一致，决策科学、监督有效的财政支出管理体制;二是在财政支出管理方法上，不仅要重视管理财政支出的数量，而且要重视财政支出的质量，要建立科学的财政支出的决策控制系统，加强成本效益分析，提高财政资金使用效率，确保财政资金的有效使用。

二、资源优化配置

资源配置的方式有两种:一是市场配置;二是非市场配置，即政府配置或财政配置。市场配置资源是通过以价值规律为主体的各种经济规律共同作用来完成的。在由计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，资源配置将更多地由市场机制来完成，市场配置资源的效率也会随着市场经济体制的完善而提高。然而，市场配置资源也会出现缺陷:如，外溢性会扭曲价格信号，使价格不再传递为获得资源优化配置所必备的信息，结果是资源配置效率低下，但市场本身并不能纠正外溢性问题。再如，市场机制也无法克服垄断和公共产品供应不足的问题等等。这就需要用非市场配置的方式来解决此类问题，非市场配置是政府通过计划的方式对一部分资源加以运用，作用是弥补市场缺陷。显然，从宏观上看，非市场配置可以起到市场配置达不到的功效。更进一步说，非市场配置还能促进某些资源配置的成本降低和保证政府确立的社会和经济目标的实现。尤其是在市场经济下对于像中国这样一个发展中国家来说，非市场配置更具特殊意义，如一些大型公共工程，投资大、建设周期长、经济效益不易计量，但又是社会和经济发展不可缺少的，就需要用非市场配置方式满足，从而有利于促进整个经济运行效率的提高。

三、公共部门营运效率

公共部门良好的运作管理也是政府财政支出所要实现的关键目标之一。因为政府要提高财政支出的效率，必须通过公共部门营运财政资金来实现，这就要求政府建立健全公共财政运行机制、设计规范的支出程序以及加强政府部门责任制、提高预算透明度等，以实现政府财政支出管理的效益、效率和有效性的统一。所以，在财政支出管理活动中，公共部门是使用财政支出的主体，公共部门对财政资金的高效运作，对提高财政支出的效率，政府有效履行职责具有重要意义。

四、财政支出的合规性

财政支出的合规性是指在财政支出管理过程中的所有参与者，包括行政部门、财政支出部门、支出机构中的决策者和管理者，都必须严格遵从与政府预算有关的法律和其他相关的制度。合规性要求存在于预算过程的每个环节，在传统预算管理中，合规性是最为重要的目标。在当代，发达国家预算管理由于更加强调预算过程中的绩效导向，合规性的重要性有所下降。即便如此，合规性仍是每个预算管理系统都需要的。特别是在中国，财政支出过程中的绩效评估工作还处于初级阶段，如果财政支出随意性过多的话，就会降低财政支出的规范性，财政规章制度就会流于形式。在这种情况下，在财政支出管理过程中仍要贯彻遵从规则的理念，强调合规性仍然十分重要。

五、防范财政支出风险

在财政支出过程中，所有的公共组织(包括政府)都在不同程度上和不同范围内参与与风险有关的交易(如政府贷款担保)，因而或多或少地存在财政支出风险。无论是发达国家，还是新兴市场国家或发展中国家，经济、金融和社会政治领域中的风险都有最终集中到政府身上的可能，由此削弱了财政支出的可持续性以及政府的施政能力和可信度。

管理财政风险是指确认、量化、转移、规避、化解和报告财政风险的一系列活动。管理财政风险的前提是能够及时获得有关财政风险的信息，具体包括:(1)　关键预测假设的变化，如宏观经济预测所依据的关键假设发生变化的财政影响等;(2)　政府或有负债的规模、结构及分布;(3)　有关具体支出承诺规模的不确定性;(4)　引起时间、规模或发生的不确定程度而没有包括在预算中的其他项目等。理想的做法是在政府年度预算报告文件中应有较详细的财政风险报告书，作为评估预算的可行性以及财政政策的可持续性的重要依据。目前，对政府财政风险的认识，基本停留在对国债及其风险的管理上，而大量存在与各级政府，特别是地方政府的或有负债，以及政府的有关具体承诺等能够引发巨大财政风险的项目，还没有引起各级政府的足够重视，对其可能或已经造成的危害缺乏清醒的认识，更没有采取有力的管理措施。21世纪的头10年，我国财政收入年增速达到了较高的水平，但从地方政府角度来看，经济欠发达的地方政府财政状况不佳，而其或有债务却在不断扩大，使其抵御风险的能力相当低，加之管理相对滞后，这种状况严重影响着财政支出的可持续性，也降低了财政支出政策对微观经济主体生产经营决策的导向性。

在财政支出管理实践中，政府控制财政风险的能力集中体现在政府对财政赤字、政府债务(包括隐性债务和或有债务)和政府承诺(如公共养老金)的规模和可持续性的控制上。