金融监管与国际协调

第二节　金融监管与国际协调

一、金融国际化和金融监管

第二次世界大战后，尤其是进入20世纪六七十年代，金融业国际化有了飞速发展。其主要表现在金融领域的方方面面，如市场参与者的国际化，银行机构的国际化和网络化，金融市场的国际化，国际金融业务创新普及化，“游戏规则”的全球一体化，等等。

金融业的国际化一方面使得金融机构面临的风险多样化和复杂化，如徒增了外汇风险和国家风险，从而加大了金融机构的不确定性。另一方面，也使风险越来越不可能限制在一国的地理区域之间，而是要同时面临日益增加的外国风险。即使是没有实力在国外设立分支机构的地方性小银行也难以摆脱，因为或多或少要通过一些代理行开展海外业务。在金融风险国际化的情况下，任何一国的监管机构都无法对金融机构所面临的风险进行全面的监管，这就迫切需要各国之间的协调和合作。

无论金融国际化的程度达到哪一层次，对于一国的金融监管当局而言都是严峻的挑战。

1.在金融活动和金融机构的国际化与金融监管的国别化之间，矛盾日益加深。就国际监管角度来看，当金融活动的监管还是单个国家政府的事情，金融监管行为还被限制在国家主权地理区域之内的时候，就意味着无法对国际金融活动进行有效的监管，面临监管真空的危险。

2.金融国际化加大了监管者和被监管机构之间的信息差异。本来，监管者和被监管者之间就存在着信息不对称。在金融国际化的过程中，金融机构的组织结构和业务结构日趋复杂，国际经营和交易业务大量以表外业务的形式开展，监管机构根本无法及时完整地获得信息。这就使得监管者实施有效监管的难度越来越大。

3.国际金融业务的创新不断突破现有的金融监管框架，使得监管机构面临崭新的监管对象。表外业务大量增加，金融衍生工具大量涌现，如此等等都导致监管部门无法进行及时有效的监管。

二、金融监管的国际协调

金融国际化对国际监管的协调提出了迫切的需要。目前，国际社会对金融监管的国际协调已经取得了广泛的认同，认为：（1）监管者之间的合作和信息交流不应该存在任何障碍，无论是在国内还是在国际上；（2）要保证监管主体之间共享信息的保密性；（3）监管者对合作必须有一个前瞻性的态度。

目前，国际监管的国际协调主要通过以下几种形式进行：

1.双边的谅解备忘录。指两国就金融监管某一领域的问题进行探讨，并取得共识，通过签订协议来明确双方在这一领域的责任和义务。目前，两国之间的监管协调绝大部分是通过这种形式实现的。

2.多边论坛。多边论坛一般就某一监管问题进行会谈，并签署监管声明或文件。这些文件一般都不具备法律效力。

3.以统一的监管标准为基础的协调。各国或国际监管组织通过彼此的协调和交流，制定统一的监管标准，这些监管标准为各成员国监管当局所接受，并为各国监管当局所必须遵守。比如，巴塞尔委员会颁布的资本充足率的标准。

4.统一监管。也就是说由一个统一的监管机构来负责跨国的金融监管。目前，严格意义的统一监管还没有出现，不过欧盟的金融监管在某些方面可以说具备了统一监管的雏形。

金融监管的国际协调是目前解决国际范围内监管失效和监管空白最有力、最现实的方法。有效的国际金融监管协调将可能产生两个效应：一是继续推进金融的国际化和一体化进程，为金融机构的国际化努力创造良好的金融环境；二是提高全球金融市场监管的有效性，保持金融稳定。

［补充阅读］

巴塞尔体系

20世纪70年代金融领域的创新活动日渐活跃，跨国银行扮演着越来越重要的角色。为了避免银行危机的连锁反应，统一国际银行监管的建议被提上议事日程。1974年，前联邦德国科斯塔特银行和美国富兰克林国民银行的倒闭最终使得银行监管的国际协调从理论认识进入了实践层面。次年2月，来自比利时、加拿大、法国、联邦德国、意大利、日本、卢森堡、荷兰、瑞典、瑞士、英国和美国12国集团的代表齐聚瑞士巴塞尔，商讨成立了巴塞尔银行监管委员会（Basel Committee on Banking Supervision），简称巴塞尔委员会。

巴塞尔协议（Basel Concordat）是由巴塞尔委员会成员国的中央银行达成的若干重要协议的统称，其实质是为了完善与补充单个国家对商业银行监管体制的不足，降低银行倒闭的风险与代价，是对国际商业银行联合监管的最主要形式，并且具有很强的约束力。1975年9月，第一个巴塞尔协议出台。1988年7月，巴塞尔委员会在总结了各方面意见后，通过了《关于统一国际银行的资本计算和资本标准的协议》（简称《巴塞尔协议Ⅰ》）。2004年6月26日，12国集团的央行行长一致通过了《资本计量和资本标准的国际协议：修订框架》，即《巴塞尔协议Ⅱ》。2010年11月，《巴塞尔协议III》在二十国集团（G20）首尔峰会上获得签署，并规定，截至2015年1月，全球各商业银行的一级资本充足率下限将从现行的4%上调至6%，由普通股构成的“核心”一级资本占银行风险资产的下限将从现行的2%提高至4.5%。另外，各家银行应设立“资本防护缓冲资金”，总额不得低于银行风险资产的2.5%，该规定将在2016年1月至2019年1月之间分阶段执行。

巴塞尔委员会为其成员国在银行监管问题上的合作提供条件。其主要内容有三个方面：（1）交换各国在监管安排方面的信息；（2）提高国际银行业务监管技术的有效性；（3）建立资本充足率的最低标准以及研究在其他领域制定标准的有效性。在国际监管方面，委员会遵循两条基本原则：第一，没有任何境外银行机构可以逃避监管；第二，监管应当是充分的。委员会并不具备任何凌驾于国家之上的正式监管特权，其文件从不具备亦从未试图具备任何法律效力。不过，它制定了广泛的监管标准和指导原则，提倡最佳监管做法，期望各国采取措施，根据本国的情况通过具体的立法或其他安排予以实施。委员会鼓励采用共同的方法和标准，但不强求成员国在监管技术上的一致性。