国内养老保险制度改革的基本取向

二、国内养老保险制度改革的基本取向

(一)关于是否做实个人账户的争论

对制度转轨背景下的基本养老保险个人账户“空账化”问题，国内学术界给予了高度重视，并出现了一批优秀的科研成果。大致来讲，对个人账户“空账化”的态度有两种:一种是主张借鉴瑞典、法国等的做法，实行名义账户制(郑秉文，2003;李成，2007)。其实质是把个人账户作为计发养老金的依据，承认制度转轨过程中个人账户“空账化”的合理性，赞成通过透支个人账户基金来偿还转轨成本;另一种认为个人账户“空账化”存在许多问题，并且在财务运行上也不具有可持续性，因此主张做实个人账户(孙祁祥，2001;杨燕绥，2005;邓大松，2007)。其实质是认为应该通过其他渠道筹集制度转轨成本，而不应透支个人账户基金。

总体而言，虽然国内学者对做实个人账户的问题仍有争论。但是，认为应当做实的意见占据了主导地位。从国家政策取向来看，“国发［2005］38号”文在进一步确立我国基本养老保险制度为“统账结合”模式的同时，也确立了做实个人账户的大方向，相关工作也已经进入了实质性操作阶段。

(二)关于个人账户基金投资管理模式的争论

对于个人账户基金投资管理制度的构建以及与资本市场的关系问题，国内学者也做了大量研究。从时间段上，大致可以分为两个阶段。

第一阶段为个人账户制度建立阶段。这一阶段大致开始于20世纪90年代初期，此时个人账户制度并未真正在全国范围内建立，因此学术界并未预见到后来出现的个人账户空账问题，而是一致认为个人账户基金应该采取市场化原则建立投资管理制度。1991年，吴敬琏从对国有企业股权实行分散化的角度出发，率先提出了“建立独立于企业的养老金基金，并使之成为企业持股法人的思路”(吴敬琏，1991，1992)。1993年，又在其所著的《大中型企业改革:建立现代企业制度》一书中，对上述思路做了进一步的阐述。认为国有企业应当折算出退休金和医疗基金的数额，并将与之相对应的部分资产扣除出来划到退休基金和卫生保健基金;同时，应当允许社会保障基金进行投资，以获取收益来支付社会保障开支，而且购买股票是基金投资的重要形式(吴敬琏，1993)。周小川和王林(1993，1994)在《企业社会保障职能的独立化》和《社会保障:经济分析与体制建议》中，对这一思路进行了详尽的理论论证，提出了进一步的方案构想。1996年蔡兴扬在《金融研究》上撰文，认为社会保障制度改革是我国当前经济体制改革的重中之重。改革的目标是建立社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度。其中，能否建立起一个市场化的养老基金投资运营机制，确保养老基金在不断积累扩大的前提下保值与增值，是这一改革成功与否的关键，并认为养老金投资管理的关键就是发展非银行金融机构作为投资载体(蔡兴扬，1996)。

第二阶段为个人账户制度建成并运行阶段。此时，个人账户制度已经在全国范围内建成并运作，与之相伴的空账问题也得到关注，进而引发了学术界对个人账户基金的性质及如何构建其投资管理制度的广泛和深入的讨论，其中比较有代表性的人物包括林义、李绍光、李珍、刘子兰等学者。

林义(2000，2005)认为，我国应寻求建立一种较为集中的个人账户基金管理模式，而组建社会保障银行的思路比较适合我国的国情。较之于其他信托基金或养老保险基金公司等形式，社会保障银行这一基金管理模式具有广泛的社会基础，更易为社会公众接受，较易实现社会保险基金的统一营运和监管。同时，他认为养老基金不单纯表现为一种新的基金产品和一般的资金供求关系，而是表现在人口老龄化加速发展和社会保障改革调整等重要制度变迁背景下的新的制度安排。就养老基金与资本市场的关系而言，政府的调控与干预作用极为重要。无论各种养老保险计划，首先是要确保养老金给付并肩负实现重要的社会稳定的政策目标，其次才是基金投资与营运，并且是直接服务和服从于第一目标。政府应努力使养老基金发展不偏离这一基本轨道。

李绍光(2005，2006)认为，基本养老保险个人账户积累作为个人财产的一部分，适合于以市场机制为基础，最终目标应当是市场化的管理。但是，如果个人账户资金采取信托制管理，就要在现有的个人账户的行政管理机构——各级社保经办机构的基础上建立能够在金融市场体系中独立存在和运转、具有完全法人地位的受托机构。考虑到我国现实情况，建议现阶段可以成立数家全国性(最小是区域性)养老金基金管理公司作为受托机构。地方层次上则以理事会制为主，由各地理事会委托养老金基金管理公司运营，即地方理事会——受托机构的投资管理模式。同时，个人账户基金应在一定层次上集中运作，如各省的资金统一由各省理事会来管理运营，包括选择受托机构、制订投资战略等。理事会在组成上对相关利益者要有充分的代表性，不仅要有地方政府行政官员的参与，更要有足够数量的职工代表和企业代表，以便让理事会的决策充分地体现公众的意愿。

李珍(2002，2007)认为，在基本养老保险个人账户做实的政策下，个人账户基金市场化运营具有必要性和可行性。建议建立省(直辖市)级的社会保障基金委员会作为个人账户基金受托人集中管理全省(市)个人账户基金，并实行受托人决策下的、委托投资管理人进行的规范化、专业化、市场化运营的个人账户基金管理体制，即社会保障基金委员会——投资管理人的投资管理模式。对于养老保险基金管理委员会的内部治理结构，有两个基本原则:一是必须是各方利益的代表组成的;二是有完善的内部监督机制。由此分析，与李绍光教授的理事会——受托机构模式有相似之处。但是，不同的是，李珍教授认为，应建立专业化、市场化、投资管理人充分竞争的投资运营机制。投资管理人既可以是新建的养老基金的专门机构，也可以是现存的金融市场主体，包括资产管理人、基金管理公司、保险公司、银行等。

刘子兰(2002)认为，基本养老保险个人账户管理模式所要追求的核心目标应该是尽可能地提高基金的投资收益率，同时降低管理成本。由此，个人账户基金投资管理应该遵循几个基本原则:一是参保人享有适度的个人选择权，适度选择权是指为了实现个人账户的管理目标，参保人能选择养老基金的管理主体，但是在投资工具和给付方式的选择方面应该受到相应约束;二是集中收缴基金，统一管理账务。同时，如果参保人仅仅选择投资主体，政府应该给予最低收益担保，担保资金的来源可以根据实际情况合理分摊，具体形式应与个人账户管理结构与管理模式相适应。

综上所述，国内大部分学者都赞成个人账户基金市场化运营的目标，但是对如何构建投资管理制度则没有定论。同时，现阶段的研究也更多局限在个人账户基金投资管理模式的构建和选择等方面，因此仅停留在技术层面，而很少从个人账户基金的产权性质和深层次的制度性动因的质的层面进行研究，其直接后果就是可能忽略制度建设的长期性特征，增大制度的变革成本。因此，本书的基本思路是，以现有的“统账结合”的基本养老保险制度和“国发［2005］38号”文确立的做实个人账户的政策作为个人账户基金投资管理的给定条件，从个人账户基金的产权性质出发，分析在个人账户基金所有权主体分散、收益权平均化和所有权转让受到限制的条件下，如何优化个人账户基金的投资管理制度，以最低的交易成本实现个人账户基金保值增值的目标。这不仅具有理论学术意义，而且具有实践意义，并且有一定的开创性。